論完善住房公積金社會(huì)公平的法律制度.doc

論完善住房公積金社會(huì)公平的法律制度 萬卉 （大連市住房公積金管理中心，遼寧大連116001） 摘要：黨的十八大提出，加緊建設(shè)對社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。筆者聯(lián)系工作實(shí)際，分析了收入分配、制度建設(shè)、政策脫節(jié)和個(gè)別公積金管理中心管理不善等問題造成了住房公積金制度的不公平表象，提出了縮小收入差距等消除住房公積金公平性缺失現(xiàn)象的政策建議。 關(guān)鍵詞：住房公積金；社會(huì)公平；法律制度 ：C913.7：A ：1000-176X（xx）06-0113-04 一、住房公積金不公平的表象 （一）住房公積金繳存差距的病根 1.收入差距不斷擴(kuò)大 雖然處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展時(shí)期，收入分配差距的擴(kuò)大不可避免，但差距過大則有失社會(huì)公平，影響社會(huì)和諧。而住房公積金的繳存額與工資總額恰恰相關(guān)，即使嚴(yán)格執(zhí)行“控高保低”的繳存政策，并利用稅收杠桿作用進(jìn)行調(diào)節(jié)，差距仍然明顯。xx年萬科前三名高管的平均月薪高達(dá)89.5萬元，而整個(gè)公司員工平均月薪約為7195元，兩者相差124倍，這還只是高收入領(lǐng)域的收入，而處在工廠的一線工人月薪大多在20003000元之間；xx年年底，媒體報(bào)道了10個(gè)央企董事長降薪后年薪在140598萬元之間，再對比xx年全國各地區(qū)月最低工資標(biāo)準(zhǔn)情況，信息中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)關(guān)系司。 ：xx-04-20 作者簡介：萬卉（1976-），女，遼寧大連人，高級經(jīng)濟(jì)師。E-mail：gjj_whdl.兩者竟相差4000多倍。不難看出，這是導(dǎo)致住房公積金繳存額差距的直接原因。在這種大跨度收入差距背景下，由工資而派生的其他收入的差距的加大也就不足為奇了。 2.地區(qū)發(fā)展不平衡造成住房公積金繳存的差異 中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，沿海發(fā)達(dá)城市整體水平高于中西部地區(qū)，工資收入也基本與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平趨同，中西部地區(qū)大多還有意壓低住房公積金的繳存基數(shù)和比例，導(dǎo)致在住房公積金繳存水平上，東部地區(qū)較高、中西部偏僻地區(qū)較低。東西部發(fā)展的差距，富裕與貧窮的差距，不僅僅體現(xiàn)在工資薪金上的巨大差距，還體現(xiàn)在對住房公積金的認(rèn)識、理解及繳交住房公積金的積極性方面的較大差距。中西部較貧窮地區(qū)的人們大多認(rèn)為住房公積金的作用并非象媒體宣傳的那樣，甚至一些人認(rèn)為這項(xiàng)制度可有可無，有了它倒反增加了一定的繁瑣或麻煩。 （二）住房公積金制度建設(shè)缺失 伴隨中國新舊住房分配體制轉(zhuǎn)換的完成，住房市場化機(jī)制已基本建立，標(biāo)志著住房公積金制度初期的目標(biāo)任務(wù)已基本完成。個(gè)人住房政策性貸款逐漸轉(zhuǎn)變了人們住房消費(fèi)觀念，促進(jìn)了住房新機(jī)制的形成。個(gè)人住房政策性貸款提高了居民的購房支付能力，促進(jìn)了潛在住房需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)購買力，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的繁榮，引導(dǎo)個(gè)人住房消費(fèi)信貸市場形成了“低價(jià)房以政策性貸款為主、中價(jià)房以組合貸款為主、高價(jià)房以商業(yè)貸款為主”的格局。 然而，正當(dāng)職工群眾摒棄傳統(tǒng)的供給制住房消費(fèi)觀念，從根本上扭轉(zhuǎn)了“等、靠、要”的思維定勢，“尋找市場、籌措資金，自行解決住房問題”的新理念剛剛建立之時(shí)，住房公積金又轉(zhuǎn)而支持貧困家庭的住房保障，大力支持公租房建設(shè)；與此同時(shí)，在大力開展和諧社會(huì)的影響下，其使用又涉足解決群眾特別是弱勢群體的實(shí)際生活困難領(lǐng)域，這樣的轉(zhuǎn)變嚴(yán)重弱化了互助式的住房保障功能。制度定位的搖擺不定，導(dǎo)致這項(xiàng)制度的目標(biāo)、原則，甚至公平性也受到嚴(yán)重沖擊，起初設(shè)計(jì)的框架也隨之發(fā)生重大變化。政策調(diào)整過快，導(dǎo)致有的管理者忙于應(yīng)付，而無精力去研究公平性的問題；有的根本沒有將公平性列入當(dāng)前研究的重點(diǎn)。 （三）條例及相關(guān)規(guī)定在頂層設(shè)計(jì)上嚴(yán)重缺失 住房公積金管理?xiàng)l例（以下簡稱條例）實(shí)施以來，有力地促進(jìn)了住房公積金制度在中國的實(shí)施和推廣，使中國住房公積金管理步入了法制化、制度化和規(guī)范化軌道。但隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、房地產(chǎn)市場、金融市場的發(fā)展變化，住房公積金制度與社會(huì)發(fā)展和公眾需要日益脫節(jié)，其保障性和互助性功能被逐漸削弱，嚴(yán)重阻礙了住房公積金行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。 1.在職職工的概念模糊，住房公積金覆蓋面存在較大的缺失，形成了機(jī)會(huì)不公平 第一，界定“在職職工”是厘清單位是否具有繳存義務(wù)的基本前提，現(xiàn)行條例對此沒有作出解釋，建金管xx52號文件的界定又比較模糊，且法律效力低，可操作性差。 第二，繳存范圍存在誤差，客觀上把一些弱勢群體擋在圈外，影響政策普遍性作用的正常發(fā)揮。隨著住房商品化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)中大量個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工在城市中的購房需求也逐漸增加，但現(xiàn)行條例規(guī)定的繳存范圍僅限于城鎮(zhèn)在職職工，卻忽略了這類非城鎮(zhèn)、非在職人群的住房保障需求。一些企業(yè)以種種借口抵制、逃避建立住房公積金制度。而且，目前大量下崗職工、個(gè)體工商戶和越來越多的長期居住在城市的農(nóng)民工難以界定是否是在職職工人群，不能參與住房公積金繳存，他們的工資構(gòu)成中也就缺少了應(yīng)有的住房消費(fèi)資金部分，同時(shí)也失去了申請住房公積金貸款的基本條件，這就使得最需要政策支持的人群反而處于政策覆蓋面之外。 2.繳存基數(shù)與比例留有很大彈性空間，導(dǎo)致繳存額“肥瘦不均” 第一，建金管xx5號文規(guī)定，“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%?！薄袄U存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過職工工作地所在社區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍。”只規(guī)定下限、對上限只做靈活規(guī)定的做法，造成突破上限的地區(qū)比比皆是，“原則上不高于”就意味著突破上限也不違法，個(gè)別公積金管理中心持“只要你愿繳，我就敢收”的觀點(diǎn)，使得繳存比例和基數(shù)的規(guī)定只能成為“擺設(shè)”。 第二，建金管xx5號文規(guī)定幅度太大，客觀上形成了在同一城市，由于職工收入不同，繳存基數(shù)和比例都相差較大。中國工資收入本身就存在較大的差距，繳存政策的放任執(zhí)行，無形中拉大了繳存額的差距，“馬太效應(yīng)”愈演愈烈，“公平鴻溝”已成為住房公積金制度進(jìn)步與發(fā)展的一道屏障。如何越過這道屏障，在目前中國收入分配架構(gòu)下，想達(dá)到住房公積金制度的公平只能是“天方夜譚”。 3.住房公積金的繳存人和使用人匹配不平衡，使本屬互助性質(zhì)的一個(gè)資金池，卻漸漸遠(yuǎn)離了低收入群體 公積金制度建立初期，就積蓄了一定資金，為低收入群體提供互助功能，但由于在執(zhí)行中，貸款及提取政策與繳存額、繳存期以及購房次數(shù)都不掛鉤，隨著房價(jià)的急劇上升，貸款購房人群中絕大多數(shù)是中等收入以上和較為富裕者，政策性貸款及貸后的提取政策對這部分群體是“錦上添花”，而對那些真正想解決和改善住房條件的中低收入家庭的貢獻(xiàn)度有降低的趨勢。他們有貢獻(xiàn)、有互助，但卻無回報(bào)或回報(bào)寥寥無幾。而那些交了就想貸或剛交就想提取，沒有任何互助或?qū)λ藷o任何貢獻(xiàn)的，卻屢享政策優(yōu)惠。 4.增值收益的分配上更是有違投入產(chǎn)出原理和物權(quán)法原理 住房公積金增值收益用于建設(shè)城市廉租房有礙于住房公積金所有者行使收益權(quán)。作為廉租住房的使用者主要是住房特困戶，這些人大多不是繳存住房公積金的職工。建設(shè)廉租住房是國家住房保障的重要舉措之一，也是國家的義務(wù)，國家理應(yīng)投資廉租住房，而從住房公積金增值收益中拿出一部分作為廉租住房的補(bǔ)充資金，這讓住房公積金所有權(quán)人就失去了應(yīng)當(dāng)享有的資金增值收益權(quán)力，使繳存人有投入無產(chǎn)出，或投入大產(chǎn)出小，而用益物權(quán)以外的人卻獲得不該獲得的利益。筆者認(rèn)為，增值收益主要由兩部分組成：一部分是繳存人繳存的資金放在銀行產(chǎn)生的利息；另一部分是將繳存人繳存的資金匯集起來，向購房人發(fā)放貸款或購買國債所產(chǎn)生的利息收入。由此可見，公積金是繳存人的財(cái)產(chǎn)，由此產(chǎn)生的一切收益也理應(yīng)歸繳存人所有。而目前繳存人只獲得第一部分，第二部分卻被截留。中國民法通則和物權(quán)法皆規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。從法律的角度看，公積金的增值收益公積金，沒有公積金就沒有公積金增值收益。為此，公積金的增值收益應(yīng)屬全體繳存人的財(cái)產(chǎn)，且受法律保護(hù)。 （四）個(gè)別公積金管理中心執(zhí)法不嚴(yán)，貫徹落實(shí)有關(guān)政策缺乏力度 條例規(guī)定的住房公積金作為一項(xiàng)資金的征繳制度，需要各地、各中心認(rèn)真貫徹落實(shí)，需要做認(rèn)真和大量的宣傳、鼓動(dòng)以及執(zhí)法工作。而其條例本身，對征繳的力度是相當(dāng)有限的。如果僅靠條例本身就讓一些單位和個(gè)人自覺繳交，則有相當(dāng)一部分職工的權(quán)益難以得到有力地保護(hù)。據(jù)有關(guān)方面了解，個(gè)別地區(qū)或公積金管理中心在覆蓋面的擴(kuò)展工作上，順其自然，采取自愿的方式，缺乏主動(dòng)出擊或執(zhí)法。 二、消除住房公積金公平性缺失現(xiàn)象的政策建議 （一）縮小收入差距，這是實(shí)現(xiàn)公平的核心 1.盡快解決住房公積金制度的公平問題 國家首先要從宏觀上解決收入分配的差距，打破東西部地區(qū)的工資分配格局。國家有關(guān)部門要下大力氣，有壯士斷腕的勇氣，最大限度地調(diào)節(jié)這種不公平的收入分配格局。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“逐步形成橄欖型分配格局”。按照初次分配和再分配都要兼顧效率和公平、再分配更加注重公平的原則，完善收入分配調(diào)控機(jī)制和政策體系，從而形成較為公平合理的住房公積金繳存基數(shù)。 2.加大稅收調(diào)節(jié) 合理運(yùn)用稅收政策工具，通過合理調(diào)整消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等，減輕中低收入者稅負(fù)，加大對高收入者稅收調(diào)節(jié)力度。切實(shí)保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，清理規(guī)范隱性收入，取締非法收入。當(dāng)下，國家有關(guān)部門正在著手對國有企業(yè)提出一系列的限薪令，這是一個(gè)好的兆頭。對那些沒有包含在限薪范圍的高收入者和限薪后仍大大高于社會(huì)平均收入的人群，要通過稅收的手段再次平衡。讓那些高的離譜的個(gè)人收入降下來，讓更多的低收入者通過稅收得以受益，力求收入更公平。這是絕大多數(shù)國家，含美國在內(nèi)均已采取的辦法。 （二）加快條例修改，明確制度定位，以創(chuàng)新的視角實(shí)現(xiàn)制度公平 首先，應(yīng)明確制度定位，公積金管理中心究竟是什么性質(zhì)，事業(yè)單位的性質(zhì)是否合適？就當(dāng)前有關(guān)專家學(xué)者的分析意見和公積金管理中心所承擔(dān)的實(shí)際工作而言，應(yīng)定位于金融性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。 其次，應(yīng)逐步實(shí)行全國范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、制度統(tǒng)一、業(yè)務(wù)規(guī)范統(tǒng)一，實(shí)行互聯(lián)互通，資金統(tǒng)籌調(diào)劑。就目前而言，全國垂直管理不完全具備條件的情況下，可先行在省級垂直，實(shí)行全省范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，調(diào)劑余缺。也可在東部沿海地區(qū)或管理比較規(guī)范的城市試點(diǎn)，以加快推進(jìn)改革步伐。實(shí)行全國或省級垂直管理：一是確立中心的主體地位，避免政出多門，保障其決策權(quán)的行使；二是有利于實(shí)現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一原則和資金監(jiān)管，使各項(xiàng)業(yè)務(wù)能依法管理和規(guī)范運(yùn)作；三是有利于資金融通，合理利用一切資源，減少不必要浪費(fèi)；四是真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)城市一個(gè)中心，先進(jìn)帶動(dòng)落后，大中心帶動(dòng)小中心。 最后，理順中心的法人治理結(jié)構(gòu)，取消管委會(huì)這一松散決策機(jī)構(gòu)，改變決策不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不決策的不對稱方式，建立以獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、獨(dú)立決策、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人治理結(jié)構(gòu)。 （三）注重頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)貫穿住房公積金制度起點(diǎn)（歸集）、過程（運(yùn)用）和結(jié)果（增值收益分配）的公平 首先，應(yīng)明確界定在職職工的范圍，合理擴(kuò)大繳存覆蓋范圍，使得所定規(guī)則公平，職工繳存的機(jī)會(huì)公平，全國總布局的結(jié)果相對公平。在源頭上公平，也叫過程入口公平，即盡力做到住房公積金的參與人在起點(diǎn)上或在起跑線上公平。繳存范圍的設(shè)定上應(yīng)公平，不能一會(huì)各類機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體職工繳；一會(huì)自由職業(yè)者、農(nóng)民工繳，而應(yīng)從公平的角度看，哪些應(yīng)繳、哪些不應(yīng)繳。不應(yīng)有城市與農(nóng)村差距，不應(yīng)有機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)差距，不應(yīng)有正式工與合同工或農(nóng)民工、自由職業(yè)者的差別或歧視。使住房公積金制度真正成為覆蓋全體勞動(dòng)者的一項(xiàng)受益廣泛的住房保障制度，實(shí)現(xiàn)從“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”轉(zhuǎn)變。 其次，應(yīng)明確設(shè)定繳存比例和繳存基數(shù)，在“限高保低”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“控高提低”，從而縮小繳存差距。條例第十八條規(guī)定，“職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%”。隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場化住房市場的形成，原有的繳存比例下限，已無法滿足職工的購房需求，卻成為部分單位逃避責(zé)任、降低成本的工具，而且繳存比例的低值與高值差距過大，從政策上造成繳存額“貧富”拉大，影響制度的社會(huì)形象，建議應(yīng)縮小5%12%的差距，且取消“原則上”的表述。 再次，統(tǒng)籌考慮制定個(gè)人住房公積金貸款政策，為中低收入人群“雪中送炭”。對貸款額度和利率實(shí)行差別化政策：貸款額度上，綜合賬戶余額倍數(shù)、繳存期限、首付比例、還款能力和最高限額等因素確定；利率上，對首套房和90m2以下住房優(yōu)惠利率，對二套和90m2以上住房應(yīng)據(jù)實(shí)提高利率。 最后，增值收益分配要體現(xiàn)公平性和權(quán)屬對等性。住房公積金增值收益屬于住房公積金的孳息收益，應(yīng)歸屬于住房公積金繳存職工共同所有。 在公平性上，應(yīng)用于繳存職工和住房公積金相關(guān)的管理運(yùn)作。建議應(yīng)明確住房公積金銀行專戶存款執(zhí)行金融同業(yè)存款利率，提升資金的保值、增值水平，以補(bǔ)償繳存人因強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄帶來的利益損失。 在互惠性上，鼓勵(lì)那些暫不改善住房，而把個(gè)人存儲(chǔ)余額讓渡給他人使用的繳存人，建議在住房公積金增值收益分配中增加利息補(bǔ)貼支出項(xiàng)目，即對那些從未使用過住房公積金貸款和從未提取及貸款少、提取少的繳存職工給予一定利息補(bǔ)貼，利息補(bǔ)貼可以按照“繳存金額越多，利息補(bǔ)貼越多；繳存時(shí)間越長，利息補(bǔ)貼額度越高”的原則制定，并劃分多個(gè)檔次。 （四）加強(qiáng)法制建設(shè)，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化執(zhí)行力 1.加強(qiáng)住房公積金的立法工作 頂層