試論行政處罰的基本原則.doc

試論行政處罰的基本原則來源：作者：曾祥寶我國(guó)行政處罰的現(xiàn)狀是軟與濫兩者同時(shí)存在，立法指導(dǎo)思想應(yīng)為既要加強(qiáng)處罰力度，又要保護(hù)公民合法權(quán)益.行政處罰的設(shè)定權(quán)是立法需要解決的關(guān)鍵問題之一，要以憲法確定的精神解決處罰的設(shè)定權(quán);行政處罰立法要遵循幾個(gè)基本原則，核心是依法處罰原則和過罰相當(dāng)原則。1.行政處罰的核心原則應(yīng)該是處罰法定原則。處罰法定原則包含幾層含義：首先，處罰法定原則指的是法無明文規(guī)定不處罰。公民、法人或其他組織的任何行為，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)予處罰時(shí)，才能受到處罰。只要法律法規(guī)沒有規(guī)定的，就不能給予處罰。這與刑法的罪刑法定原則出于同一精神。處罰法定原則是法治主義的必然要求。只要法律沒有禁止的，作為私人的公民都可為之，不受法律追究。它反映了公民權(quán)利的不可侵犯性。它與凡是未經(jīng)法律授權(quán)，政府都不得為之的原則是相對(duì)稱的。在現(xiàn)代社會(huì)，這些原則構(gòu)成了公民自由和自身安全感的基礎(chǔ)，使得公民能在法律保護(hù)下放心大膽地從事各種創(chuàng)造性活動(dòng)，從而使國(guó)家充滿活力。而這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的要求。法律要讓公民能預(yù)知自己行為的后果。如果公民不能明確地知曉自己行為的合法性和法律對(duì)這種合法性的保護(hù)，終日處于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何時(shí)何地將有什么處罰或刑罰降臨頭上，還有什么積極性、創(chuàng)造性乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力可言!當(dāng)然，行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)是否應(yīng)象處罰設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)一樣分離，還需討論。處罰與管理是保障與被保障的關(guān)系，一般不應(yīng)分離。但某些行政部門，由于性質(zhì)上的特殊性，經(jīng)法律規(guī)定，也可分離，至于西方有些國(guó)家將調(diào)查與處罰相分離的作法，有其科學(xué)合理之處，可以借鑒。其次，處罰法定原則還意味著，處罰的范疇、種類、幅度以及程序，都應(yīng)由法律明確規(guī)定并依法實(shí)施。“可以處罰”，“可以罰款”之類的籠統(tǒng)規(guī)定，以及在處罰時(shí)任意變更范圍、種類、幅度和程序的作法，都不符合處罰法定原則。處罰法定原則與行政處罰中行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)并不矛盾。在我國(guó)，行政處罰中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的處罰范圍、種類、幅度以內(nèi)，根據(jù)具體情況進(jìn)行選擇并作出裁決的權(quán)力。如治安管理處罰，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)具體情況，在警告、罰款和拘留三種處罰種類，罰款在1-200元，拘留在1-15日的幅度內(nèi)進(jìn)行選擇。脫離有關(guān)種類與幅度規(guī)定的處罰，是違法的。筆者傾向于對(duì)自由裁量權(quán)作狹義解釋，不能認(rèn)為法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)都屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍。當(dāng)然，即使在自由裁量的范圍以內(nèi)，也有一個(gè)合理、適當(dāng)與否的問題。對(duì)合理的良好掌握，反映出執(zhí)法者的素質(zhì)和水平。正因如此，法律法規(guī)在規(guī)定自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)該盡可能避免過粗過寬規(guī)定。規(guī)定可以罰款，是有種類無幅度;罰款20元至3萬元，雖有幅度但失之過寬，這些都不利于行政機(jī)關(guān)恰到好處地掌握合理性原則。處罰法定原則還意味著處罰機(jī)關(guān)必須是法定有權(quán)機(jī)關(guān)。只有法律法規(guī)明確規(guī)定有實(shí)施處罰權(quán)的機(jī)關(guān)才可以實(shí)施處罰行為。處罰的機(jī)關(guān)是特定的。特定的行政機(jī)關(guān)只能實(shí)施法定內(nèi)容的處罰，如公安機(jī)關(guān)只能作治安管理處罰，而不能作工商行政管理處罰。目前，由行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人進(jìn)行處罰的情況還時(shí)有所聞，我們認(rèn)為，在一定條件下和一定范圍內(nèi)委托某些組織或個(gè)人進(jìn)行行政管理是可行的，但對(duì)直接影響公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)如處罰，以不委托為好。2.“從輕從舊”原則，這也是行政處罰的重要原則。B所謂從輕從舊,包括如下含義：第一，新的法律實(shí)行以前的行為，如當(dāng)時(shí)的法律不認(rèn)為是違法的，適用當(dāng)時(shí)的法律;第二，當(dāng)時(shí)的法律和新的法律都認(rèn)為是違法，但規(guī)定不同處罰的，依照當(dāng)時(shí)的法律給予處罰。但如果新的法律不認(rèn)為是違法或處罰較輕的，依照新的法律。所以從輕從舊，“從輕”是主要的，“從舊”要服從于“從輕”。但“從舊”并非可有可無，“從舊”是從不溯及既往引發(fā)來的。3.不溯及既往原則。除非法律另有規(guī)定，不溯及既往是法的通則。但在有關(guān)行政處罰的立法中很少明文規(guī)定，實(shí)踐中卻常常有所謂新帳舊帳一起算的說法，直接溯及既往。這是不符合處罰法定原則要求的。要溯及既往，必須有法律的明確規(guī)定。法律要使當(dāng)事人能預(yù)見自己的行為后果，這是法的本質(zhì)要求。4.過罰相當(dāng)原則。指處罰必須與違法行為人的過失相適應(yīng)。這是行政法上適當(dāng)、合理原則在行政處罰中的體現(xiàn)。罰重于過，無以服人;罰輕于過，難以達(dá)到震攝和制止違法行為的目的。但必須指出，過罰相當(dāng)原則并不意味著比如違法行為人造成50元財(cái)產(chǎn)損失，就對(duì)之處以50元罰款。過罰相當(dāng)不僅是一個(gè)量的概念。因?yàn)檫`法行為不僅造成50元的可見損失，而且給社會(huì)秩序帶來了一定危害，所以對(duì)該行為的處罰必須超過50元的可見損失。這正是過罰相當(dāng)原則的體現(xiàn)，同時(shí)也反映了增強(qiáng)行政處罰力度的要求。5.一事不再罰原則。在行政處罰適用方面，一事不再罰的原則引起較大爭(zhēng)議。一事不再罰指的是對(duì)同一個(gè)違法行為，不能以同一事實(shí)和同一理由給予兩次以上的處罰。一事不再罰原則的目的在于防止重復(fù)處罰。實(shí)踐中，一事再罰的情況并不少見。因?yàn)槲覈?guó)行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)常有交叉、重復(fù)，如銷售偽劣商品的行為，工商行政和技術(shù)監(jiān)督部門都可以給予處罰。因此確立一事不再罰原則是有實(shí)際意義的。這里的關(guān)鍵是如何解釋一事不再罰?！巴皇聦?shí)和同一理由”是不可分割的條件，如果同一事實(shí)不同理由，則可以“再罰”。以水污染防治法為例加以說明。該法第39條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成水污染事故的企業(yè)單位，由環(huán)境保護(hù)部門或者交通部門的航政機(jī)關(guān)根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款;”。如果環(huán)保部門和航政機(jī)關(guān)，據(jù)此對(duì)同一違法行為各自作出罰款決定，就是一事再罰，因?yàn)槭聦?shí)和理由都是同一的。而根據(jù)該法第38條，對(duì)造成水體嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，可以罰款或者責(zé)令其停業(yè)或關(guān)閉?！傲P款由環(huán)境保護(hù)部門決定，責(zé)令企事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉，由作出限期治理決定的地方人民政府決定;?！睋?jù)此，環(huán)保部門和地方人民政府分別作出罰款和責(zé)令企事業(yè)單位停業(yè)或者關(guān)閉? 木齠筒皇且皇略俜!4送?；事蕮趸痛兩？澰柋环稉朕照爸G柩燙蜆獺腥蕁煌炔棵啪梢啦煌姆煞娑災(zāi)枰源!?/DIV行政處罰能否牽連到與違法人有關(guān)的其他人，一直是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。從理論上說，誰(shuí)違法誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，不應(yīng)牽連他人。但實(shí)踐中，牽連卻是制止違法行為的良劑。例如交通安全，不僅罰違反交通規(guī)則的司機(jī)個(gè)人，還要重罰司機(jī)所屬的單位，使單位能十分關(guān)注交通安全教育，這種辦法在多數(shù)情況下行之有效。國(guó)外也有類似處罰違法人所屬單位的做法。據(jù)此，可否認(rèn)為，禁止?fàn)窟B是原則，牽連是例外，即必須有法律法規(guī)的規(guī)定時(shí)方可“牽連”。另外，教育與懲戒相結(jié)合，也是行政處罰應(yīng)該遵循的基本原則。我國(guó)目前行政處罰所面臨的情況，可歸納為兩個(gè)字：“軟”與“亂”。如上所述，雖然各級(jí)各類行