畢業(yè)設(shè)計（論文）-我國食品安全政府監(jiān)管研究.doc

華東師范大學開放教育學院（網(wǎng)絡(luò)教育）畢業(yè)設(shè)計（論文）論文題目： 我國食品安全政府監(jiān)管研究 專 業(yè)： 行政管理 學 號： 學生姓名： 指導教師： 完成日期： 2015年3月1日 論 文 摘 要我國人口眾多,食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展飛快,加之我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點,使得國內(nèi)國外的食品生產(chǎn)與銷售都具有極大的發(fā)展前景和市場潛力。但是近些年來,國內(nèi)爆發(fā)的食品安全問題,嚴重影響了中國食品企業(yè)在海內(nèi)外的聲譽和消費者的信任,打擊了消費者的信心,嚴重危害了人們的生活和身體健康。消費者使用食品之前要經(jīng)歷生產(chǎn)、流通與消費三個環(huán)節(jié),研究在這三個環(huán)節(jié)之中存在的安全問題以及管理漏洞,有利于加強對食品生產(chǎn)的監(jiān)督,嚴格食品流通秩序和規(guī)定,減少食品的安全事件發(fā)生。而借鑒國外的相對成熟的食品監(jiān)管體系,則可以提升我國在食品安全問題的行政水平、執(zhí)法水平和監(jiān)督水平。 本文在研究當前的食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀前提下,希望有助于化解國內(nèi)當前的食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所遭遇的困境和難題。 本文通過對國內(nèi)外食品安全監(jiān)管理論與實踐的比較研究,針對中國具體國情,思考并設(shè)計了具有中國特色的食品安全監(jiān)管體系,全文共分為四個部分：第一部分為落實食品安全政府監(jiān)管的意義,第二部分為我國食品安全政府監(jiān)管現(xiàn)狀,第三部分為我國食品安全政府監(jiān)管理論基礎(chǔ)與實踐依據(jù),第四部分為完善我國食品安全政府監(jiān)管的對策建議。關(guān)鍵詞：食品安全 政府監(jiān)管 監(jiān)管體制ABSTRACT China has a large population, the development of the food industry fast, coupled with Chinas labor intensive type of industrial structure, so that food production and sales at home and abroad have great development prospects and market potential. But in recent years, the domestic food safety issues of the outbreak, has seriously affected the Chinese food enterprises at home and abroad reputation and trust of consumers, blow to consumer confidence, serious harm to peoples life and health. To experience the production, circulation and consumption of three link before consumers use food, safety study on the existing problems in these three aspects and the loopholes in management, is conducive to strengthening the supervision on food production, food circulation order and regulations strictly, reduce the occurrence of food safety incidents. Learning from the relatively mature food supervision system of foreign countries, can promote our country food safety issues in administrative levels, the level of law enforcement and supervision level. Based on the research status of food industry at present, many problems of food safety law, administration, supervision of non government organization and the third party on other aspects of strategy, hoping to help resolve the plight and problem encountered in the current domestic food industry in the development process. In this paper, through a comparative study of domestic and international food safety supervision theory and practice, according to specific conditions China, thinking and the food safety supervision system has Chinese characteristic design, the full text is divided into four parts: the first part is the implementation of the government supervision of food safety significance, the second part is the present situation of the government food safety supervision in China, third part as the basis of government supervision of food safety basic theory and practice of our country, the fourth part is the countermeasures and suggestions of perfecting the government supervision of food safety.KEY WORDS：Food Safety，The government supervision，Supervision system目 錄第一章 引言11.1選題背景11.2選題的意義11.3研究方法及內(nèi)容1第二章 食品安全監(jiān)管的界定32.1 食品安全的概念界定32.2國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)督管理研究5第三章 我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀93.1 我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制93.2我國面臨的食品安全隱患103.3我國食品安全監(jiān)管體制的缺陷133.3.1 按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制的不足133.3.2 按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制的術(shù)語存在模糊不清之處133.3.3 按部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管制容易導致多頭監(jiān)管與重復監(jiān)管問題14第四章 加強食品安全監(jiān)管的對策與建議154.1完善現(xiàn)有多部門監(jiān)管的食品安全規(guī)制體制154.2 加強對地方政府的監(jiān)督，完善責任追究機制17致謝19謝辭20參考文獻22第一章 引言1.1選題背景 近年來我國食品安全事故頻繁發(fā)生,并且愈演愈烈,不僅嚴重影響到了人們的身體健康,造成巨額的財產(chǎn)損失,而且也影響到了我國的經(jīng)濟發(fā)展、食品出口、社會穩(wěn)定等一系列問題。雙匯瘦肉精事件、雨潤烤鴨問題肉、全聚德違規(guī)肉、可口可樂中毒、肯德基炸薯條油7天一換、地溝油、染色饅頭、皮革奶、毒豆芽、毒生養(yǎng)等各種食品安全問題的曝光從示間斷過，這些食品安全事件使老百姓憂心忡忡，以至有的人產(chǎn)生了“吃動物食品怕含激素，吃植物食品怕有毒素，吃飲料食品怕?lián)缴亍钡目謶中睦?，向政府發(fā)出了“我們還能吃什么”的責問。1.2選題的意義我國食品安全事故發(fā)生的原因很多，如相關(guān)部門對食品安全生產(chǎn)的操作監(jiān)管不力，到處使食品行業(yè)嚴重違規(guī)、屢屢違法生產(chǎn)銷售不合格食品；中國關(guān)于食品安全的汗毛體系也尚未健全，某些法律條文的操作性欠缺，而某些條文則存在一定漏洞，使得不法廠商有空可鉆，有機可乘；消費者自身食品安全意識以及維權(quán)意識薄弱，某些消費者代幣于購買低價、無質(zhì)量保證的食品，這也為問題食品的銷售打開了通道等。但我國食品安全事故的發(fā)生不僅僅是由于上述列舉的幾個原因造成，背后更深層次的原因在于現(xiàn)階段中國社會誠信的缺失。政府信用建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，就像整個社會信用修復需要一個長期和循序漸近的過程一樣，政府信用建設(shè)也不可能一蹴而就，不能簡單理解為出臺財務(wù)部法律，減少幾項行政審批就可以了事，某種意義上，它還可能成為整個社會信用體系建設(shè)的難點，必須在充分認識政府信用建設(shè)的重要性、緊迫性和復雜性的基礎(chǔ)上，腳踏實地地做好相關(guān)工作。1.3研究方法及內(nèi)容1、研究目標闡述了食品安全監(jiān)管的一些相關(guān)概念，回顧我國食品安全監(jiān)管中的制度缺陷，機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管權(quán)限的分配、現(xiàn)行食品安全的法律法規(guī)、產(chǎn)品質(zhì)量標準方面存在的問題。對我國食品安全監(jiān)管提出合理建議。2、研究內(nèi)容闡述了食品安全監(jiān)管的一些相關(guān)概念，回顧我國食品安全監(jiān)管制度，通過對我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題的研究，以及以美國等國家的食品安全監(jiān)管的比較，提出了對我國食品安全監(jiān)管的建議。3、研究方法(1)文獻研究法（2）比較研究法（3）定量研究法（4）縱向研究法4、創(chuàng)新與不足：本文在研究方法上較全面，并且通過大量的言語和分析創(chuàng)新性的提出了搭建政府垂直監(jiān)管與非政府組織協(xié)調(diào)監(jiān)管的系統(tǒng)監(jiān)管方案，但在研究的過程中，由于作者對于食品安全理論的把握高度不夠，以及對于相關(guān)政策及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀沒有深入了解，還有作者能力有限，對于食品安全政府監(jiān)管提出的政策建議有可能在實際操作中仍面臨較大的挑戰(zhàn)。第二章 食品安全監(jiān)管的界定2.1 食品安全的概念界定(1)無公害食品 指產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境清潔，按照特定的技術(shù)操作規(guī)程生產(chǎn)，將有害物含量控制在規(guī)定標準內(nèi)，并由授權(quán)部門審定批準，允許使用無公害標志的食品。無公害食品注重產(chǎn)品的安全質(zhì)量，其標準要求不是很高，涉及的內(nèi)容也不是很多，適合我國當前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平和國內(nèi)消費者的需求，對于多數(shù)生產(chǎn)者來說，達到這一要求不是很難。當代農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需要由普通農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展到無公害農(nóng)產(chǎn)品，再發(fā)展至綠色食品或有機食品，綠色食品跨接在無公害食品和有機食品之間，無公害食品是綠色食品發(fā)展的初級階段，有機食品是質(zhì)量更高的綠色食品。 (2)綠色食品 綠色食品概念是我們國家提出的，指遵循可持續(xù)發(fā)展原則，按照特定生產(chǎn)方式生產(chǎn)，經(jīng)專門機構(gòu)認證，許可使用綠色食品標志的無污染的安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)類食品。由于與環(huán)境保護有關(guān)的事物國際上通常都冠之以“綠色”，為了更加突出這類食品出自良好生態(tài)環(huán)境，因此定名為綠色食品。 無污染、安全、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)是綠色食品的特征。無污染是指在綠色食品生產(chǎn)、加工過程中，通過嚴密監(jiān)測、控制，防范農(nóng)藥殘留、放射性物質(zhì)、重金屬、有害細菌等對食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的污染，以確保綠色食品產(chǎn)品的潔凈。 為適應(yīng)我國國內(nèi)消費者的需求及當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平與國際市場競爭，從1996年開始，在申報審批過程中將綠色食品區(qū)分AA級和A級。 A級綠色食品系指在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量符合規(guī)定標準的產(chǎn)地，生產(chǎn)過程中允許限量使用限定的化學合成物質(zhì)，按特定的操作規(guī)程生產(chǎn)、加工，產(chǎn)品質(zhì)量及包裝經(jīng)檢測、檢驗符合特定標準，并經(jīng)專門機構(gòu)認定，許可使用A級綠色食品標志的產(chǎn)品。 AA級綠色食品系指在環(huán)境質(zhì)量符合規(guī)定標準的產(chǎn)地，生產(chǎn)過程中不使用任何有害化學合成物質(zhì)，按特定的操作規(guī)程生產(chǎn)、加工，產(chǎn)品質(zhì)量及包裝經(jīng)檢測、檢驗符合特定標準，并經(jīng)專門機構(gòu)認定，許可使用AA級有綠色食品標志的產(chǎn)品。AA級綠色食品標準已經(jīng)達到甚至超過國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)盟的有機食品的基本要求。(3)有機食品 有機食品是國際上普遍認同的叫法，這一名詞是從英法Organic Food直譯過來的，在其他語言中也有叫生態(tài)或生物食品的。這里所說的“有機”不是化學上的概念。國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)合會（IFOAM）給有機食品下的定義是：根據(jù)有機食品種植標準和生產(chǎn)加工技術(shù)規(guī)范而生產(chǎn)的、經(jīng)過有機食品頒證組織認證并頒發(fā)證書的一切食品和農(nóng)產(chǎn)品。國家環(huán)保局有機食品發(fā)展中心（OFDC）認證標準中有機食品的定義是：來自于有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，根據(jù)有機認證標準生產(chǎn)、加工、并經(jīng)獨立的有機食品認證機構(gòu)認證的農(nóng)產(chǎn)品及其加工品等。包括糧食、蔬菜、水果、奶制品、禽畜產(chǎn)品、蜂蜜、水產(chǎn)品、調(diào)料等。 有機食品與無公害食品和綠色食品的最顯著差別是，前者在其生產(chǎn)和加工過程中絕對禁止使用農(nóng)藥、化肥、除草劑、合成色素、激素等人工合成物質(zhì)，后者則允許有限制地使用這些物質(zhì)。因此，有機食品的生產(chǎn)要比其他食品難得多，需要建立全新的生產(chǎn)體系，采用相應(yīng)的替代技術(shù)。 (5)綠色無公害食品 綠色無公害食品是出自潔凈生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)方式與環(huán)境保護有關(guān)、有害物含量控制在一定范圍之內(nèi)、經(jīng)過專門機構(gòu)認證的一類無污染的、安全食品的泛稱，它包括無公害食品、綠色食品和有機食品。 在綠色無公害食品認識上要注意如下幾個問題：a.綠色無公害食品未必都是綠顏色的，綠顏色的食品也未必是綠色無公害食品，綠色是指與環(huán)境保護有關(guān)的事物，如綠色和平組織、綠色壁壘、綠色冰箱等。 b.無污染是一個相對的概念，食品中所含物質(zhì)是否有害也是相對的，要有一個量的概念，只有某種物質(zhì)達到一定的量才會有害，才會對食品造成污染，只要有害物含量控制在標準規(guī)定的范圍之內(nèi)就有可能成為綠色無公害食品。 c.并不是只有偏遠的、無污染的地區(qū)才能從事綠色無公害食品生產(chǎn)，在大城市郊區(qū)，只要環(huán)境中的污染物不超過標準規(guī)定的范圍，也能夠進行綠色無公害食品生產(chǎn)，從減輕農(nóng)用化學物質(zhì)污染的作用分析，在發(fā)達地區(qū)更有重要的環(huán)保意義。 d.并不是封閉、落后、偏遠的山區(qū)及沒受人類活動污染的地區(qū)等地方生產(chǎn)出來的食品就一定是綠色無公害食品，有時候這些地區(qū)的大氣、土壤或河流中含有天然的有害物。 e.野生的、天然的食品，如野菜、野果等也不能算作真正的綠色無公害食品，有時這些野生食品或者它們的生存環(huán)境中含有過量的污染物，是不是綠色無公害食品還要經(jīng)過專門機構(gòu)認證。 f.有機食品、無公害食品與綠色食品有何區(qū)別 除有機食品外，目前正在我國市場上推廣的認證食品還有無公害食品和綠色食品，這些產(chǎn)品有什么區(qū)別呢？ 據(jù)專家介紹，無公害食品是按照相應(yīng)生產(chǎn)技術(shù)標準生產(chǎn)的、符合通用衛(wèi)生標準并經(jīng)有關(guān)部門認定的安全食品。嚴格來講，無公害是食品的一種基本要求，普通食品都應(yīng)達到這一要求。 綠色食品是我國農(nóng)業(yè)部門推廣的認證食品，分為A級和AA級兩種。其中A級綠色食品生產(chǎn)中允許限量使用化學合成生產(chǎn)資料，AA級綠色食品則較為嚴格地要求在生產(chǎn)過程中不使用化學合成的肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、食品添加劑和其他有害于環(huán)境和健康的物質(zhì)。從本質(zhì)上講，綠色食品是從普通食品向有機食品發(fā)展的一種過渡性產(chǎn)品。 有機食品是指以有機方式生產(chǎn)加工的、符合有關(guān)標準并通過專門認證機構(gòu)認證的農(nóng)副產(chǎn)品及其加工品，包括糧食、蔬菜、奶制品、禽畜產(chǎn)品、蜂蜜、水產(chǎn)品、調(diào)料等。有機食品與其他食品的區(qū)別主要有三個方面： a.有機食品在生產(chǎn)加工過程中絕對禁止使用農(nóng)藥、化肥、激素等人工合成物質(zhì)，并且不允許使用基因工程技術(shù)；其它食品則允許有限使用這些物質(zhì)，并且不禁止使用基因工程技術(shù)。如綠色食品對基因工程技術(shù)和輻射技術(shù)的使用就未作規(guī)定。 b.有機食品在土地生產(chǎn)轉(zhuǎn)型方面有嚴格規(guī)定?？紤]到某些物質(zhì)在環(huán)境中會殘留相當一段時間，土地從生產(chǎn)其他食品到生產(chǎn)有機食品需要兩到三年的轉(zhuǎn)換期，而生產(chǎn)綠色食品和無公害食品則沒有轉(zhuǎn)換期的要求。 c.有機食品在數(shù)量上進行嚴格控制，要求定地塊、定產(chǎn)量，生產(chǎn)其他食品沒有如此嚴格的要求。2.2國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)督管理研究一、國外關(guān)于食品安全監(jiān)督管理研究（一）美國食品安全監(jiān)督管理研究美國負責食品安全機構(gòu)主要有4個：食品和藥品管理局、食品安全檢驗署、國家環(huán)境保護署、國家海洋漁業(yè)署，分別對不同類別、不同生產(chǎn)階段的食品安全實施監(jiān)管，農(nóng)業(yè)市場署、動植物衛(wèi)生檢驗署、疾病防治中心也是美國食品安全的重要監(jiān)管部門。這些部門的工作范圍互不交叉，一個部門獨立負責一個或數(shù)個產(chǎn)品的監(jiān)管工作，實行從種植到銷售的全程跟蹤。由于執(zhí)法機構(gòu)眾多，為避免出現(xiàn)分工不明、權(quán)責不清的現(xiàn)象，美國于1998年成立了食品安全管理委員會，負責協(xié)調(diào)各機構(gòu)工作。該委員會成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部等多個部門的負責人組成，委員會主席由農(nóng)業(yè)部部長、衛(wèi)生部部長、科學與技術(shù)政策辦公室主任共同擔任，目的在于促進各部門間的溝通和協(xié)作，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。這種分散與統(tǒng)一結(jié)合的機構(gòu)設(shè)置模式，既可以給予各部門充分的執(zhí)法權(quán)，涵蓋不同類別的食品監(jiān)管，又能夠促進部門間的合作和協(xié)調(diào)，對整個食品行業(yè)進行全方面管理。（二）日本食品安全監(jiān)督管理研究日本食品安全管理機構(gòu)主要有農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和食品安全委員會。各機構(gòu)分工不同，農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理，包括監(jiān)督農(nóng)藥、化肥、飼料的生產(chǎn)、銷售和使用，檢查本國生鮮農(nóng)產(chǎn)品及粗加工產(chǎn)品，對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和標識進行認證等；厚生勞動省負責加工和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是食品加工企業(yè)的資質(zhì)認證和經(jīng)營許可，制定食品加工衛(wèi)生標準，調(diào)查處理食物中中毒事件等。在食品抽樣檢查程序中，二者的執(zhí)法權(quán)限不同，農(nóng)林水產(chǎn)省只抽檢本國食品，旨在分析產(chǎn)品安全性以指導生產(chǎn)，而厚生勞動省可對本國和進口食品進行抽查，主要檢驗細菌污染和寄生蟲繁殖情況，檢測食品中添加劑、農(nóng)藥、獸藥、重金屬的殘留量，對大豆、玉米、番木瓜等食品進行轉(zhuǎn)基因檢查。其抽查結(jié)果可對外公布，并對違規(guī)企業(yè)實施處罰。農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省也有合作，如兩個部門共同制定農(nóng)藥、獸藥殘留限量標準。食品安全委員會則對二者的工作進行協(xié)調(diào)，負責評估食品安全風險，確定風險程度和等級，對存在安全風險的企業(yè)，督促農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省采取措施，并監(jiān)督實施情況。二、國內(nèi)食品安全監(jiān)督管理研究近年來，中國食品安全問題日益突出，先后發(fā)生了多起食品安全事故。盡管中國已頒布800多部（篇）關(guān)于食品安全的法律、法規(guī)及各種規(guī)范性文件，但執(zhí)法體系仍有許多不完善之處。為此，中國部分地區(qū)開始探索新型的食品安全監(jiān)管方式，并取得了積極成效。1、北京：建立全程控制體系北京城市人口眾多，食品消費量大，50以上的蔬菜、肉類等農(nóng)產(chǎn)品由其他省市供應(yīng)，食品安全監(jiān)管難度較高。圍繞構(gòu)建安全消費環(huán)境，提高食品安全控制水平，北京建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制體系，以預防和消除食品安全危害為目標，重點實施食品安全科學評估、信息收集與發(fā)布、市場準入、監(jiān)測抽查、突發(fā)事件應(yīng)急處理等制度，明確食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、食品監(jiān)管部門各自在食品安全控制體系中的責任。新的食品安全監(jiān)控體系最大的特點在于市場準入和追溯制度。北京21家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場都與大型食品生產(chǎn)企業(yè)和無公害蔬菜基地簽訂了定向經(jīng)營協(xié)議，進入市場銷售的肉制品、蔬菜、水產(chǎn)品等25個類別的食品，都必須提交產(chǎn)地證明和檢測報告，農(nóng)貿(mào)市場還利用快速檢測儀隨機檢測農(nóng)藥殘留量。所有產(chǎn)品在銷售前都要進行電子信息登記，對生產(chǎn)、加工、銷售信息進行記錄，并加貼條形碼，一旦發(fā)現(xiàn)問題可迅速追蹤到責任人，以便采取措施制止問題產(chǎn)品繼續(xù)銷售。2003年，北京成立由工商、衛(wèi)生、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)等15個部門組成的食品安全領(lǐng)導小組，負責全市食品安全工作的統(tǒng)一調(diào)度。由工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、商務(wù)局、出人境檢驗檢疫局、城管局和藥品監(jiān)管局等7個部門匯總?cè)惺称钒踩畔?，每月發(fā)布一次，內(nèi)容主要包括：食品安全監(jiān)測和抽查結(jié)果、處理意見；食品安全投訴舉報總數(shù)、類型、與上年同期的對比分析；突發(fā)食品安全事件調(diào)查；食品消費預警信息等。同時采取備案、抽檢、下架、退市等措施，加大對不合格食品及其經(jīng)營者的懲戒力度，確保食品質(zhì)量安全。 2上海： 監(jiān)管部門職能平移 目前，中國食品安全監(jiān)管主要采取分段管理模式，多個職能部門并行管理，部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動，往往造成職責不清且浪費公共資源。上海不斷改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，積極探索高效的監(jiān)管組織設(shè)置和執(zhí)法方式。2004年，根據(jù)食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，上海對原有的食品安全監(jiān)管部門作出重大調(diào)整，將由衛(wèi)生部門負責的食品流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責劃歸食品藥品監(jiān)管部門，而除保健食品以外的其他食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，則劃歸質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門。自此，各部門分工更加明確，職責更加清晰。食品藥品監(jiān)管局負責管理食品流通和消費環(huán)節(jié)，保健品、化妝品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全，依法查處重大食品安全事故；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責除保健品以外的食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；農(nóng)業(yè)委員會負責指導、監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)；工商局負責管理食品企業(yè)經(jīng)營活動，取締無照經(jīng)營，衛(wèi)生部門則不再負責食品安全管理。重新調(diào)配監(jiān)管部門職能的目的在于逐步實現(xiàn)食品生產(chǎn)、流通、消費由一個部門監(jiān)管，形成綜合化、專業(yè)化、體系化的監(jiān)管模式，使食品安全監(jiān)管更趨統(tǒng)一和高效。第三章 我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀3.1 我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制民以食為天，食以安為先。近年來，江蘇省建立科學完善的食品藥品監(jiān)管體系，健全最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管體制，健全社會共治機制，從根本上保障食品藥品安全，讓百姓吃得更放心。我國食品安全管理多年來實行的是“九龍治水”的分段監(jiān)管模式：食品從田間生產(chǎn)出來，到端上老百姓餐桌，中間管理環(huán)節(jié)多鏈條長，“鐵路警察”各管一段種養(yǎng)殖歸農(nóng)林部門管，生產(chǎn)環(huán)節(jié)歸質(zhì)監(jiān)管，進入市場流通后又是工商擔責，端上餐桌后又歸于衛(wèi)生。去年10月10日，江蘇省進行了省級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革，把過去由4個部門承擔的食品安全監(jiān)管職責，整合到了新組建的省食品藥品監(jiān)管局。省委最近出臺的關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的實施意見中，對健全公共安全體系，特別是建立科學完善的食品藥品監(jiān)管體系作出最新部署。新的監(jiān)管體系如何運作？省食品藥品監(jiān)管局局長胡曉抒說，就是把原來省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局承擔的食品、食品添加劑生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職責，省工商行政管理局承擔的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責，省衛(wèi)生廳承擔的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，省食品藥品監(jiān)管局承擔的餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責等進行了整合，除了田間種的、池塘養(yǎng)的歸農(nóng)林部門管理外，其它生產(chǎn)、流通、綜合協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，全部歸于食藥監(jiān)部門，結(jié)束了“九龍治水”的局面。這樣，老百姓如果發(fā)現(xiàn)食品安全問題，進一個門就行了。今年，省委將“健全完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體系，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，嚴厲打擊食品藥品安全違法犯罪行為”列入省委常委會工作要點，并細化了目標任務(wù)實施方案。省政府將“基本藥品生產(chǎn)配送企業(yè)監(jiān)督檢查率達100%，乳制品、白酒、食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)建立電子追溯系統(tǒng)”列入十大重點工作、百項考核指標。目前我省食品領(lǐng)域電子溯源工作正在緊鑼密鼓進行當中?！叭绻阗I一盒奶，用手機掃描上面的條形碼或二維碼，馬上就可以了解這盒奶是哪家企業(yè)生產(chǎn)的、經(jīng)銷商是誰，還可以進一步細查產(chǎn)自哪頭奶牛、奶牛吃的飼料從哪來等等，一旦出了問題，可以立即追根溯源，分清是誰的責任”。省食品藥品監(jiān)管局食品生產(chǎn)監(jiān)管處的戴巨群副處長告訴記者，我省先在乳制品、白酒、食品添加劑三個領(lǐng)域展開電子追溯系統(tǒng)試點，洋河酒業(yè)、蘇酒、今世緣酒業(yè)及惠氏乳品4家企業(yè)是首批試點單位，今后將逐步擴展到整個食品領(lǐng)域。同時，全省9757家食品生產(chǎn)企業(yè)全部納入“三分監(jiān)管”范圍，就是按企業(yè)的風險大小、管理水平高低等指標，把企業(yè)按高、中、低三種模式監(jiān)管：風險高的企業(yè)，監(jiān)管部門抽查的力度就大，風險低的就小。下一步，我省還將考慮建立健全信用體系和“黑名單”制度，讓失信企業(yè)付出難以承受的代價。平臉、笑臉、開口大笑，如今餐飲業(yè)推行“臉譜”(量化分級)，就是借鑒卡通人臉表情來標識餐飲店的綜合管理水平，消費者進飯店吃飯之前可以先看看“臉譜”再點菜下箸?！伴_口大笑”，表示該餐飲店各項考核指標成績優(yōu)秀，屬A級；“微笑”，表示各項指標良好，屬B級；“平臉”，表示各項指標一般，屬C級。省食品藥品監(jiān)管局食品餐飲處周達志處長介紹，按照“量化分級”管理規(guī)定，各家“臉譜”必須在餐飲店大廳等顯著位置公示，并在各地的食品藥品監(jiān)管網(wǎng)站上公開相關(guān)信息。目前全省持證的15.6萬家餐飲單位全部完成了量化分級?！笆称钒踩呀?jīng)突破了傳統(tǒng)意義上的行政管理范疇，發(fā)展成為一種全新的社會公共管理?！苯K省委黨校教授孫文華接受采訪時說，“食品監(jiān)管一方面要統(tǒng)一，明晰權(quán)力歸屬，另一方面，也要實現(xiàn)權(quán)責一致。國家食品藥品監(jiān)督管理總局將權(quán)力集中，所承擔的責任也應(yīng)與之相匹配。在責任的倒逼之下，新的食品監(jiān)管體制才能最大程度激活，從而發(fā)揮出監(jiān)管的威力。” 3.2我國面臨的食品安全隱患“國以民為本，民以食為天，食以安為先”。冠生園“陳餡月餅”事件、阜陽劣質(zhì)奶粉事件、上海染色饅頭事件、海南毒豇豆事件、舉國震驚的三鹿奶粉三聚氰胺事件接二連三的食品安全事故給人民群眾的生命安全和財產(chǎn)造成了巨大的損失，嚴重影響了經(jīng)濟的健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。更為嚴重的是層出不窮的食品安全事故極大影響著中國的國際形象和國家聲譽。食品安全事件再次讓我們看到了我國食品安全監(jiān)管之痛，也暴露出我國食品安全監(jiān)管存在許多的問題和弊病。工商部門作為流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的主體，從其監(jiān)管職能來看，主要包括食品流通許可、食品流通企業(yè)日常經(jīng)營行為監(jiān)管、流通環(huán)節(jié)食品快速檢測等方面。由于我國目前食品流通環(huán)節(jié)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、秩序亂的現(xiàn)象，流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管難度大，面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。如何提高流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的效率以及防范風險是工商部門亟待解決的問題。一、當前流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管存在的問題（一）食品經(jīng)營者復雜多樣，缺乏誠信和法律意識，監(jiān)管群體多、難度大。食品作為人們生活的必需品，它的經(jīng)營者覆蓋面廣、形式復雜多樣，這也就決定了作為流通環(huán)節(jié)監(jiān)管主體的工商部門監(jiān)管力度和難度巨大。一是部分食品經(jīng)營者在購進食品時更多關(guān)注的是利潤，不注重產(chǎn)品生產(chǎn)保質(zhì)日期、合格證等安全要件，甚至有少數(shù)經(jīng)營者道德和法律意識喪失，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下采取涂改生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等手段重新包裝過期的食品上市銷售。二是食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營秩序不規(guī)范，部分食品經(jīng)營者建立的索票索證和購銷貨臺賬制度流于形式，敷衍檢查，甚至存在違法使用不合格包裝物現(xiàn)象。三是食品經(jīng)營者的素質(zhì)參差不齊，部分經(jīng)營者對基本的進貨查驗、記錄、不合格食品下架等食品安全知識不清楚，缺乏食品安全風險防范意識，未充分認識到食品安全引發(fā)的嚴重社會后果。（二）基層工商部門食品安全監(jiān)管任務(wù)重、效能不高，執(zhí)法資源不足。由于食品經(jīng)營戶點多面廣、復雜多樣的現(xiàn)狀，造成基層工商部門在食品安全監(jiān)管上存在的困難較多。具體表現(xiàn)在：裝備落后、經(jīng)費緊張、食品安全專業(yè)知識人才匱乏，監(jiān)管效能不高。目前很多基層工商所執(zhí)法人員少，監(jiān)管隊伍年齡偏大。一個監(jiān)管干部日常要監(jiān)管幾百戶個體工商戶和數(shù)十家企業(yè)食品經(jīng)營主體，執(zhí)法力量相對不足，監(jiān)管任務(wù)繁重。同時，食品安全監(jiān)管軟硬件設(shè)施配備落后，很難做到完全監(jiān)控，部分監(jiān)管工作流于形式，如對于食品經(jīng)營主體的索證索票和銷貨臺賬制度的檢查。由于現(xiàn)實中食品經(jīng)營者履行法定責任義務(wù)自覺性較差，監(jiān)管人員難以掌握食品經(jīng)營者真正的索票索證情況，甚至對其的實際經(jīng)營狀況和食品質(zhì)量好壞一無所知，給監(jiān)管留下了很大的隱患。另外由于信息的不對稱，食品安全投訴舉報的問題多數(shù)已經(jīng)造成了危害，流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管往往是事后懲處，難以做到事前預防風險。（三）食品安全監(jiān)管的機制不夠健全，造成流通環(huán)節(jié)監(jiān)管難以真正到位。食品安全法確立的分段監(jiān)管體系難以體現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全程管理，這給食品安全監(jiān)管留下了許多執(zhí)法空隙和隱患。如目前普遍存在的蛋糕房、超市現(xiàn)場制售現(xiàn)象，這種“前店后廠”、邊生產(chǎn)邊銷售的食品經(jīng)營模式就是目前食品安全分段監(jiān)管格局的一個盲區(qū)。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計資料顯示，大多數(shù)地方并沒有明確工商、衛(wèi)生等部門在現(xiàn)場制售的食品安全監(jiān)管上的職責。而過多執(zhí)法部門加之食品生產(chǎn)、經(jīng)營的環(huán)節(jié)錯綜復雜，難免會出現(xiàn)職責交叉、責任不清、相互推諉問題。多頭監(jiān)管格局的易造成執(zhí)法不力問題，難以形成監(jiān)管合力， 真正做到監(jiān)管到位。（四）食品市場監(jiān)測的力度不夠，監(jiān)管手段滯后。工商部門在采取食品安全監(jiān)管的手段上，主要是上門檢查、跟蹤走訪、實地查看等落后的監(jiān)管方式，還沒有擺脫眼看、手摸、鼻聞、口嘗的傳統(tǒng)做法。雖然也對流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量進行檢查，但往往是快速檢測以及節(jié)日性、季節(jié)性、專項性食品抽檢。由于食品抽檢頻次較少，抽檢的范圍也較窄，并不能完全有效地防止存在質(zhì)量安全隱患的食品進入流通環(huán)節(jié)。此外，由于經(jīng)費的限制，目前食品質(zhì)量的監(jiān)測手段和監(jiān)測條件相對落后，對地溝油、食品添加劑等未知項目和高風險食品項目的監(jiān)測，因缺少法定的標準，難以分析和定性。（五）農(nóng)村小食雜店、流動食品攤販難以監(jiān)管。由于農(nóng)村食雜店相對分散，巡查監(jiān)管耗時長、費用高?；鶎庸ど趟鲇诒O(jiān)管成本考慮，可能存在疏于引導、監(jiān)管的現(xiàn)象。而那些長期活躍在城鄉(xiāng)間出售食品的流動攤販雖然屬于城管部門的管理范疇，但城管部門只管交易行為，并不負責其所售食品的安全與質(zhì)量。由于攤販經(jīng)營的流動性，沒有進入門檻，進貨渠道混亂，且無相關(guān)證照，其食品質(zhì)量往往都比較低，很難做到監(jiān)管，食品安全隱患仍然存在。3.3我國食品安全監(jiān)管體制的缺陷3.3.1 按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制的不足每個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門，不能涵蓋整個食品的安全鏈條，食品鏈條上的任何一個因素不安全，最終都可能引發(fā)食源性疾病或者導致突發(fā)食品安全事件的產(chǎn)生。因此，“每個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門”監(jiān)管不能涵蓋整個食品鏈條。食品鏈條至少應(yīng)當涵蓋：a.土壤環(huán)境、水源環(huán)境、海域環(huán)境、大氣環(huán)境等產(chǎn)地環(huán)境；b.農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子的農(nóng)業(yè)投入品；c.食品生產(chǎn)加工廠房、設(shè)備、食品原料、添加劑、食品借助材料等食品生產(chǎn)加工環(huán)境、設(shè)備和原料；d.食品及原料的冷庫儲藏、冷藏運輸、冷藏銷售、商場、超市等食品流轉(zhuǎn)設(shè)施、場所和行為；f.食品容器、包裝材料、食品用工具3.3.2 按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制的術(shù)語存在模糊不清之處國務(wù)院文件出臺的目的在于劃清初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，但是由于缺乏法律體系的背景及法定的解釋，對于其中的術(shù)語的理解存在含混不清的地方。如豆芽屬于生產(chǎn)加工范疇還是屬于屬于初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，市場，超市里的蛋糕、水產(chǎn)品加工、炒瓜子板粟等行為是屬于流通環(huán)節(jié)還是屬于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)？超市里的主食廚房屬于流通環(huán)節(jié)還是屬于消費環(huán)節(jié)？等等許多具體的問題都缺乏法定的解釋。3.3.3 按部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管制容易導致多頭監(jiān)管與重復監(jiān)管問題按部門分環(huán)節(jié)的管理體制往往導致行政執(zhí)法資源的浪費。工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)部門都對市場上的產(chǎn)品進行監(jiān)督抽查。這些重復抽查行為，既加重了行政相對人的負擔，也浪費了大量的行政執(zhí)法資源。第四章 加強食品安全監(jiān)管的對策與建議4.1完善現(xiàn)有多部門監(jiān)管的食品安全規(guī)制體制一、現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管存在的主要問題及其原因（一）我國食品安全監(jiān)管存在的主要問題1、食品行業(yè)準入門檻低食品行業(yè)準入門檻低是導致食品安全一個主要原因，在我國，多年來一些企業(yè)沒有通過食品安全認證也可以生產(chǎn)食品，這就造成了食品安全認證形形同虛設(shè)，問題頻發(fā)的局面。同時，由于關(guān)于食品安全的法律法規(guī)不健全，即使相關(guān)部門檢查到了這些“問題食品”，對相關(guān)違法企業(yè)的處罰卻無法可依，對罰款數(shù)額也沒有統(tǒng)一標準。2002年3月13日，北京市正式出臺了流通領(lǐng)域的食品準入管理制度，統(tǒng)一了北京市流通食品準入質(zhì)量標準，規(guī)定在北京市銷售的食品必須符合人身健康和財產(chǎn)安全的國家強制性標準，而通過2011年央視3.15晚會曝光雙匯瘦肉精事件，發(fā)現(xiàn)使用瘦肉精和檢測部門檢測過程只是流于形式，從而可以看出我國食品行業(yè)準入門檻低的問題嚴重性。2.監(jiān)管部門職能交叉我國食品安全監(jiān)管實行交叉管理，看似分工很細，但出現(xiàn)權(quán)限關(guān)系模糊，協(xié)調(diào)配合難度較大。如：農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)品的食品安全，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全，工商部門管流通環(huán)節(jié)的食品安全，商務(wù)部門管部門食品的儲備和畜禽屠宰的食品安全，衛(wèi)生部門管餐飲的食品安全，食品藥檢監(jiān)管部門管食品安全的綜合協(xié)調(diào)，以農(nóng)村為例，從事食品加工的小作坊的條件十分簡陋，很難達到衛(wèi)生標準，對農(nóng)民身體健康傷害，工商部門督促辦理營業(yè)執(zhí)照，鮮有其他部門出來治理，使農(nóng)村食品市場缺乏長期性和經(jīng)常性的監(jiān)管：同時在農(nóng)村查處案件取證也難以進行，使制售假劣食品等違法行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)有的懲治。3.食品安全法律法規(guī)不健全目前，我國食品安全方面還沒有一套完善的，職責明確的法律法規(guī)，不但對人民的生命健康缺乏保障，同時也使違法者更猖狂。多年來，對食品安全方面違法違規(guī)處罰力度不夠，難以起到震懾作用，如蘇南某縣級市2006年國慶期間發(fā)生200人吃鹵菜中毒事件，雖然沒人中毒死亡，但影響很壞，這樣一起公共衛(wèi)生事件最終卻只以罰款、整頓了事。（二）我國食品安全問題產(chǎn)生的原因我國食品安全問題產(chǎn)生的原因主要有兩個方面，首先是在食品生產(chǎn)和流通鏈條中存在著信息不對稱，再者是食品加工過程中的質(zhì)量控制還不夠完善。1.由于一些農(nóng)民的素質(zhì)較低和受利益驅(qū)使，購買劇毒農(nóng)藥，這是食品安全的照實源頭。2.在糧食收購過程中，由于質(zhì)量控制不嚴格，劣質(zhì)糧食進入流通市場，使食品安全問題頻發(fā)。3.食品加工過程的質(zhì)量控制不嚴格，使得生產(chǎn)過程中進一步加劇了食品安全的問題。由于食品加工企業(yè)對于資金和技術(shù)要求不高，行業(yè)進入門檻低，所以整個行業(yè)中企業(yè)較多，其中不乏一些小作坊，這些企業(yè)生產(chǎn)加工出的食品質(zhì)量和衛(wèi)生善令人堪憂。（三）對于完善我國食品安全監(jiān)管的幾點建議（一）建立統(tǒng)一，高效的食品安全監(jiān)管機構(gòu)在食品管理機構(gòu)的設(shè)置上，就目前世界各國的實踐情況來看，有獨立監(jiān)管模式和聯(lián)合監(jiān)管模式，從理論上說，為保證食品安全監(jiān)管的有效性，誚由一個獨立的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責食品安全的監(jiān)管，但事實上，目前世界各國負責食品安全監(jiān)管的機構(gòu)大多都是兩上以上部門聯(lián)合監(jiān)管，少數(shù)國家也有單獨一個機構(gòu)專門負責食品安全監(jiān)管的情況，政府應(yīng)設(shè)置食品質(zhì)量安全預警管理的專門機構(gòu)，由政府各職能部門、輔助參謀部門等組成，將食品質(zhì)量安全管理置于各級政府決策層來考慮和管理。（二）建立健全食品安全相關(guān)法律法規(guī)整合法律法規(guī)資源，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。要積極開展對外交流與合作借鑒發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗，建立我國各方位、多層次、快捷、高效的，既能和國際接軌、又符合國情的食品安全預警體系，可考慮制定完整統(tǒng)一的食品安全預警管理法，忙出臺和完善其他相關(guān)法律法規(guī)，同時對現(xiàn)有涉及食品安全預警管理的法律法規(guī)進行認真清理、補充和完善，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品安全預警管理的內(nèi)容加以整合，盡可能減少和避免立法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法制的統(tǒng)一性和完整性。4.2 加強對地方政府的監(jiān)督，完善責任追究機制在我國，對行政權(quán)力進行監(jiān)督的類型，可從不同視角進行觀察。按照監(jiān)督主體不同，可劃分為兩大類：一是國家權(quán)力性監(jiān)督，二是非國家權(quán)力性監(jiān)督。國家權(quán)力性監(jiān)督是指憲法對立法、行政、司法等國家職能作出安排的監(jiān)督機制，包括人大機關(guān)的監(jiān)督（如立法監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督），行政機關(guān)的監(jiān)督（如上級對下級的層級監(jiān)督、審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督等專門監(jiān)督，它們也被稱為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督），司法機關(guān)的監(jiān)督（如審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督），其理論基礎(chǔ)是建立在人民當家作主和民主集中制基礎(chǔ)上人民代表大會制度的組織原則。非國家權(quán)力性監(jiān)督也稱社會政治民主監(jiān)督，包括執(zhí)政黨組織的監(jiān)督，民主黨派和政協(xié)組織的監(jiān)督，社會團體的監(jiān)督，新聞媒體的監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督等等，其理論基礎(chǔ)是政治民主和社會民主的基本原則。這些監(jiān)督制度長期存在并分別發(fā)揮監(jiān)督作用，其任務(wù)重、難題多、風險大、要求高，取得的成績有目共睹，應(yīng)予充分肯定。但是，已有的分散型監(jiān)督制度遠未充分發(fā)揮出制度潛力，不能適應(yīng)民主法制發(fā)展的客觀要求，須要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域進行改革完善，通過體制、機制和制度創(chuàng)新提升監(jiān)督實效，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。例如，新近設(shè)立的珠海橫琴新區(qū)廉政辦公室，把紀檢、監(jiān)察、檢察、審計四大職能集于一身，實行相對集中、一體分工、專職專業(yè)、減少干擾、減人增效的反腐監(jiān)督體制，就是一種積極的監(jiān)督機制探索，有助于形成更強的監(jiān)督合力。在民主漸進發(fā)展過程中，除了國家權(quán)力性監(jiān)督，以及非國家權(quán)力性監(jiān)督中具有很強官方色彩