對審計法實施中幾個問題的探討.doc

對審計法實施中幾個問題的探討中華人民共和國審計法自1994年頒布以來，為規(guī)范國家審計機關(guān)的審計行為、監(jiān)督國家機關(guān)及有關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位的財政、財務(wù)行為，對加強財政管理提供了有力的法律依據(jù)。以審計法為核心的有中國特色的審計法律體系正在逐漸完善，審計法制化建設(shè)進入了一個新的時期。但是法律被制定出來還處在一種應(yīng)然狀態(tài)，只有被實施后才能進入實然狀態(tài)。通過近十年的審計實踐可以看出，每年的審計報告讓人觸目驚心，但是產(chǎn)生的實效卻令人不甚滿意。其關(guān)鍵問題是沒有建立科學(xué)有效的實施機制。本文擬就審計法實施過程中的一些不可回避的問題進行簡單的探討。一、審計法實施的主體現(xiàn)代民主國家的興起和發(fā)展，推動了審計以及審計法制的發(fā)展。現(xiàn)代國家的審計體制大多形成于19世紀(jì)和20世紀(jì)，在200多年的發(fā)展歷史中，大致形成了4種國家審計模式：司法型國家審計、立法型國家審計、行政型國家審計、獨立型國家審計。司法型國家審計，主要在法國、巴西、希臘等國實行，其中法國最具代表性。1958年10月4日頒布的法蘭西共和國憲法第47條規(guī)定：“審計法院協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法的執(zhí)行”。這表明，法國審計法院具有獨立的地位，與議會和政府之間不是隸屬關(guān)系，而是協(xié)助他們工作。1985年發(fā)布的審計法院法，再一次明確了審計法院的司法地位：獨立于政府和議會之間，向議會遞交審計報告。在實行司法型審計制度的國家，國家審計權(quán)與司法權(quán)相結(jié)合，對立法權(quán)和行政權(quán)形成了制衡：國家審計獨立于議會和政府，依法實行司法監(jiān)督。其實質(zhì)上是由法律賦予國家審計以違法違憲審查權(quán)。立法型國家審計，主要在英國、美國、加拿大、澳大利亞實行，是當(dāng)今世界一種較有影響力的國家審計模式。最早確立于英國，其標(biāo)志是1866年6月28日倫敦議會通過的國庫與審計法。其國家審計的地位是：國家審計署是議會自設(shè)的一種監(jiān)督機構(gòu)，具有自主獨立性，既獨立于政府又相對獨立于議會。立法型國家審計模式的主要特征是，國家審計機關(guān)隸屬于立法機關(guān)；審計的作用是一種立法監(jiān)督，審計機關(guān)的活動是根據(jù)立法機關(guān)的要求對與公共財政有關(guān)的主體的行為進行監(jiān)督。行政型國家審計，在歷史上前蘇聯(lián)、民主德國、匈牙利等國都實行過，現(xiàn)在的主要代表是中國和韓國。我國憲法第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人干涉?！痹诖朔N模式下，審計機關(guān)屬于國家行政機關(guān)，其職權(quán)具有行政執(zhí)法權(quán)性質(zhì)。其強制力來自國家行政權(quán)，同時也受制于國家行政權(quán)，獨立性不強。獨立型國家審計，是指這種國家審計獨立于立法、司法、行政之外?，F(xiàn)在的主要代表國是德國和日本。1947年5月實行的日本國憲法第90條規(guī)定：“國家的收支決算，每年均須經(jīng)會計檢查院審查，內(nèi)閣必須于下年度將決算和此項審查報告一并向國會提出”。日本的會計檢察院法規(guī)定，會計檢查院對內(nèi)閣具有獨立地位。獨立型國家審計獨立于國家的立法、行政、司法三權(quán)之外，其獨立依據(jù)是國家法律，國家審計權(quán)力的實現(xiàn)有賴于國家其他權(quán)利的互動。通過上述比較分析，我們國家實行的行政型國家審計模式，存在以下弊端：一是國家審計成為行政附屬，容易出現(xiàn)審計決定難落實，揭露問題內(nèi)部消化的弊端；二是國家審計獨立性不強，其執(zhí)法權(quán)容易受到其他權(quán)力的干涉。所以我們國家出現(xiàn)的年年審計報告出來形成審計風(fēng)暴，但風(fēng)暴之后的審計決定卻是風(fēng)平浪靜，難以落到實處。進入21世紀(jì)，我國審計模式面臨新的發(fā)展改革歷史機遇。借鑒國外的各種國家審計模式的長處，總結(jié)我國國家審計發(fā)展的經(jīng)驗，結(jié)合國情，我國的審計改革可以選擇作如下的微調(diào)改革，主要改革兩個方面：第一，改革審計人事法律制度，將現(xiàn)行法律規(guī)定審計長由國務(wù)院總理提名，由人大進行任免的做法，改為審計長由全國人大直接選舉產(chǎn)生，其地位相當(dāng)于最高人民法院院長和最高檢察院檢察長。第二，改革審計報告制度，將現(xiàn)行的國家審計機關(guān)向政府首腦報告審計結(jié)果，再經(jīng)行政首腦委托報告人大常委會，改為國家審計機關(guān)直接向人民代表大會及其常委會報告，行政首腦不具有對審計報告的審查、批準(zhǔn)權(quán)。這種改革，既沒有從組織體制上對國家審計大動手術(shù)，又增強了審計的獨立性；審計機關(guān)的地位相當(dāng)于檢察機關(guān)，這樣又能保證審計決定的落實，不會受制于行政機關(guān)。二、審計法的實施程序我國審計法的實施程序主要由中華人民共和國審計法實施條例和中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則規(guī)定，根據(jù)以上兩部行政法規(guī)，我國國家審計的程序可以分為以下幾個步驟：1、編制年度審計計劃中華人民共和國審計法實施條例第三十四條規(guī)定：“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，按照本級人民政府和上級審計機關(guān)的要求，確定年度審計工作重點，編制年度審計項目計劃?！备鶕?jù)審計準(zhǔn)則的要求，審計機關(guān)是從以下幾個方面調(diào)查審計需求：其一，國家和地區(qū)財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的情況；其二，政府工作中心；其三，本級政府行政首長和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對審計工作的要求；其四，上級審計機關(guān)安排或者授權(quán)的事項；其五，有關(guān)部門委托或者提請審計機關(guān)審計的事項；其六，群眾舉報、公眾關(guān)注的事項；其七，經(jīng)分析相關(guān)數(shù)據(jù)認為應(yīng)當(dāng)列入審計的事項；其八，其他方面的需求。年度審計計劃編制出來后，須經(jīng)本級行政首長批準(zhǔn)并向上級審計機關(guān)報告。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，我國審計機關(guān)編制年度審計計劃調(diào)查審計需求的時候，其主要是根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和行政機關(guān)的審計要求，甚至還有“本級政府行政首長和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的要求”。審計機關(guān)在確定審計項目的時候，受到了過多的行政干預(yù)，甚至是有不確定的“相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的干預(yù)，很大程度上就喪失了獨立性，也體現(xiàn)不了審計是代表人民的利益對國家機關(guān)進行監(jiān)督的本質(zhì)。在我國現(xiàn)行的政治體制下，要改變此種現(xiàn)狀，可以參照財政預(yù)算的編制和通過的模式，審計機關(guān)自行獨立編制年度審計計劃，由全國人民代表大會表決通過。在實施審計計劃的時候，遇特殊重要事項，需要調(diào)整計劃，須經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會通過。2、編制審計方案，實施審計審計實施方案的主要內(nèi)容包括：審計目標(biāo)；審計范圍；審計內(nèi)容、重點及審計措施，包括審計事項和應(yīng)對措施；審計工作要求，包括項目審計進度安排、職責(zé)分工等。在實施審計的時候，主要了解被審計單位的以下情況：單位基本情況；職責(zé)范圍或者經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)活動及其目標(biāo)；相關(guān)法律法規(guī)、政策及其執(zhí)行情況；財政財務(wù)管理體制和業(yè)務(wù)管理體制；適用的業(yè)績指標(biāo)體系以及業(yè)績評價體系；相關(guān)內(nèi)部控制情況和執(zhí)行情況；信息系統(tǒng)和電子數(shù)據(jù)情況；經(jīng)濟環(huán)境、行業(yè)狀況及其他外部因素。在調(diào)查情況的過程中，審計人員主要依據(jù)法律法規(guī)，國家政策，相關(guān)行業(yè)、國家標(biāo)準(zhǔn)、被審計單位的管理制度和績效目標(biāo)，被審計單位的歷史數(shù)據(jù)和歷史業(yè)務(wù)，公認的業(yè)務(wù)慣例和專業(yè)機構(gòu)或者專家意見。從審計的內(nèi)容和參考依據(jù)來看，我國的審計還停留在真實合法性審計的層面，沒有進入績效審計階段。雖然在參考依據(jù)里涉及到了公認的業(yè)務(wù)慣例或者良好業(yè)務(wù)，但是不具有可操作性。我國審計法第二條規(guī)定：審計機關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行監(jiān)督。最高審計機關(guān)國際組織在績效審計指南中雖未專門界定績效審計，但指出“績效審計關(guān)注的是對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”。所以，我國審計機關(guān)在實施審計的時候，要建立績效評價機制。對于大型投資項目、政府采購項目以及盈利性的事業(yè)機構(gòu)的財政財務(wù)收支，都要引入評價機制?？梢宰屔鐣系膶I(yè)的中介機構(gòu)進行評價，并且要向權(quán)力機關(guān)報告評價情況。這樣就可以有針對性的對現(xiàn)在大量存在的重復(fù)性建設(shè)、形象工程、投資決策失誤等行為進行有效監(jiān)督。3、提出審計報告，做出審計決定審計法第四十一條規(guī)定：“審計機關(guān)按照審計署規(guī)定的程序?qū)徲嫿M的審計報告進行審議，并對被審計對象對審計組的審計報告提出的意見一并研究后，提出審計機關(guān)的審計報告；對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處理、處罰的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計決定或者向有關(guān)主管機關(guān)提出處理、處罰的意見。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計機關(guān)的審計報告和審計決定送達被審計單位和有關(guān)主管機關(guān)、單位。審計決定自送達之日起生效。”依據(jù)國家審計準(zhǔn)則，審計機關(guān)的審計報告主要包括以下內(nèi)容：審計依據(jù)，即實施審計所依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)定；實施審計的基本情況，一般包括審計范圍、內(nèi)容、方式和實施的起止時間；被審計單位基本情況；審計評價意見，即根據(jù)不同的審計目標(biāo)，以適當(dāng)、充分的審計證據(jù)為基礎(chǔ)發(fā)表的評價意見；違法違規(guī)情況及法律責(zé)任。對于違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出審計決定。審計機關(guān)可以依職權(quán)對被審計單位作出行政處罰決定，對于違反其他法律法規(guī)的，審計機關(guān)可以依據(jù)相關(guān)法律進行移送。我國審計法第36條明確規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果?！眹覍徲嬍鹱?003年以來向社會公布了審計結(jié)果，引起了轟動。其實這些結(jié)果是早就應(yīng)該公告的，公民做為納稅人有權(quán)利知悉財政支出情況。但更多的審計報告，成為政府的秘密文件保留。民主政治的國家，應(yīng)該是“陽光財政”，西方很多國家的審計報告都是置于規(guī)定的地方供公眾隨時查閱的，在這些方面我國審計機關(guān)做得還相差甚遠。三、審計法律責(zé)任審計法律責(zé)任是指行為人違反審計法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。這里的行為人，包括被審計單位、被審計單位的責(zé)任人、審計機關(guān)和審計人員。被審計單位的法律責(zé)任是指被審計單位違反審計法的禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果，對被審計單位違反審計法的既追究被審計單位的法律責(zé)任，也追究被審計單位有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。根據(jù)審計法第43條至第52條規(guī)定，以及審計法實施條例第49至第51條、第54條的規(guī)定，被審計單位的審計法律責(zé)任包括行政處罰、行政處分、刑事責(zé)任，其特征是種類齊全、描述詳盡。審計人員的法律責(zé)任是指審計人員違反審計法的禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。按照審計法規(guī)定，審計人員應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行職務(wù)，正確履行職責(zé)，辦理審計事項應(yīng)當(dāng)客觀公正、實事求是、廉潔奉公，不得濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，否則就是違法。根據(jù)審計法第49條，審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。關(guān)于追究刑事責(zé)任的問題，依照刑法第397條第一款規(guī)定的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪處罰。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！坝纱丝梢?，審計法對審計人員的法律責(zé)任規(guī)定甚少，與被審計單位的法律責(zé)任相比，明顯不對稱。國家的審計權(quán)力、被審計單位的法律責(zé)任與審計人員的法律責(zé)任明顯失衡，不利于法制的發(fā)展和民主政治的進步。因此，要解決這種失衡問題，可以考慮采用如下方式：1、修改審計法，明確審計法律責(zé)任的內(nèi)容一般應(yīng)包括：行政訴訟敗訴或賠償財產(chǎn)損失的；審計復(fù)議決定撤消、變更審計行政行為的；其他部門或單位檢查發(fā)現(xiàn)被審計單位審計范圍內(nèi)有嚴(yán)重問題的；對審計查出的嚴(yán)重違規(guī)問題隱瞞、截留、變相私了或大事避重就輕的；未按規(guī)定范圍和程序?qū)嵤徲?，對被審計單位重要、財?wù)收支事項應(yīng)提出保留或否定審計評價意見而提出無保留審計意見的；對被審計單位或責(zé)任人嚴(yán)重違規(guī)問題，應(yīng)處理處罰未處理或處理處罰畸輕畸重的；對重大審計事項審計決定，因主觀因素，執(zhí)行不力的；違反程序或規(guī)定對被審計單位審計或違規(guī)采取強制性的；泄漏審計事項案情或被審計單位商業(yè)秘密的；其他如廉潔等方追究責(zé)任的事項，逐一做出明確規(guī)定。同時，應(yīng)明確審計人員的免款，規(guī)定對恪守審計職業(yè)道德、保持職業(yè)謹(jǐn)慎、實施必要審計程序、報告審計結(jié)果的，不再承擔(dān)法律責(zé)任。按實際發(fā)生的審計責(zé)任進行歸責(zé)，追究各相關(guān)人員責(zé)任，根據(jù)事實和情節(jié)，給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，以此對其權(quán)力進行約束。2、建議完善審計程序，用嚴(yán)格的審計程序來約束審計人員審計權(quán)力的過分膨脹與擴張導(dǎo)致審計機關(guān)、審計人員與被審計單位法律責(zé)任的失衡，使部分“違法審計”的審計機關(guān)和審計