論海洋行政體制改革中海事與海警執(zhí)法權(quán)責(zé)的劃分.doc

論海洋行政體制改革中海事與海警執(zhí)法權(quán)責(zé)的劃分 王大鵬1，陳琳琳2 （1大連海事大學(xué)航海學(xué)院，遼寧大連116026；2大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116026） 摘要：國(guó)家海洋局重組后，新設(shè)的海警與海事成為海上的兩大執(zhí)法主體。但法律法規(guī)并未對(duì)二者的執(zhí)法權(quán)責(zé)做出明確的區(qū)分。為進(jìn)一步完善海事與海警的行政體制改革，在執(zhí)法職責(zé)的法理基礎(chǔ)上，應(yīng)明確海事執(zhí)法依據(jù)交通運(yùn)輸部職能所涉的公約與相關(guān)規(guī)范，針對(duì)的主要是海上交通安全與海洋防治污染等事項(xiàng)，而海警執(zhí)法依據(jù)國(guó)土資源部、公安部職能所涉的公約與相關(guān)規(guī)范，針對(duì)的主要是海洋權(quán)益與海洋資源等事項(xiàng)；就人海口執(zhí)法而言，海事應(yīng)該作為唯一的執(zhí)法主體，以節(jié)省執(zhí)法資源和提高執(zhí)法效率；在國(guó)際公約的履約率方面，登臨權(quán)應(yīng)由海警行使，緊迫權(quán)應(yīng)同時(shí)賦予海事與海警，海事與海警應(yīng)該協(xié)同提高國(guó)際公約的履約率；此外，在國(guó)際合作上，海事更側(cè)重于促進(jìn)海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而海警則更側(cè)重于保障海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展不被破壞。 關(guān)鍵詞：行政體制；人?？?；登臨權(quán)；緊追權(quán)；權(quán)責(zé)劃分 ：DF593：A：1002-3933(xx)08-0108-07 在海洋行政體制改革前，我國(guó)的海上執(zhí)法主體有國(guó)家海洋局及其海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部漁政以及海關(guān)總署海上緝私警察。這種執(zhí)法主體多而雜的現(xiàn)象，不僅降低了行政執(zhí)法效率，且極大地浪費(fèi)了行政資源，更阻礙了我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在海洋強(qiáng)國(guó)的大背景下，海洋行政體制改革應(yīng)時(shí)而生。但遺憾的是，現(xiàn)階段的海洋行政體制改革還存在一定的不完善之處。尤其是，在兩大海上執(zhí)法主體（即海事與海警）的權(quán)責(zé)劃分上存在一定的模糊地帶，且沒有法律法規(guī)對(duì)此做出明確的規(guī)定。而這種模糊不確定極可能造成同海洋行政體制改革前一樣的狀況，即執(zhí)法主體間權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)或相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，從而使改革的成效功虧一簣。因此，如何科學(xué)地劃分海事與海警的權(quán)責(zé)是極其重要的，下文將從四個(gè)方面分析海事與海警的權(quán)責(zé)劃分。 一、從執(zhí)法職責(zé)的法理基礎(chǔ)分析以我國(guó)行政體制為視角 我國(guó)現(xiàn)行的行政體制，呈現(xiàn)為一個(gè)縱橫交錯(cuò)、布局有致的完整系統(tǒng)?？v向上，有從中央到地方各級(jí)的行政機(jī)關(guān)；橫向上，有各級(jí)政府職能部門。就我國(guó)行政體制最高層的中央行政機(jī)關(guān)而言，中央行政機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局。國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局，是國(guó)務(wù)院根據(jù)行政事務(wù)的需要，設(shè)立若干主管有關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域行政事務(wù)的國(guó)家局。這些國(guó)家局成立時(shí)就具有獨(dú)立的法律地位，依法行使對(duì)某項(xiàng)專門事務(wù)的管理權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)，故具有行政執(zhí)法主體資格。 海事局是由原港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和原船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)合并而來，隸屬于交通部，由交通部管理。國(guó)家海洋局重組前，原邊防海警隸屬于公安部，受公安部指導(dǎo)。所以依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政體制，國(guó)家海洋局重組前，海事局和原邊防海警局都屬于部委管理的國(guó)家局，在成立時(shí)就具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，行使其在國(guó)家行政體制中固有的職權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。也即其職責(zé)的法理基礎(chǔ)在于各個(gè)行政主體依據(jù)國(guó)家行政體制分工，承擔(dān)各自的職責(zé)，再將這些職責(zé)通過內(nèi)部的組織法、部門規(guī)章或規(guī)范性文件等，下放到具體的行政執(zhí)法主體，由這些行政執(zhí)法主體履行所規(guī)定的職責(zé)。 xx年，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家海洋局進(jìn)行重組，將原國(guó)家海洋局及其海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部漁政以及海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局。重組后的國(guó)家海洋局以海警局的名義進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。所以重組后的海警局，從國(guó)家行政體制的角度看：首先，海警局被整合到國(guó)家海洋局，二者從原來的平行關(guān)系變成合二為一；其次，由于國(guó)家海洋局受國(guó)土資源部管理，所以海警局被整合到國(guó)家海洋局后，自然也受國(guó)土資源部的管理。而國(guó)家海洋局進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)，是以“中國(guó)海警局名義”進(jìn)行，并接受公安部的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，接受公安部的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”說明海警局雖然被整合到國(guó)家海洋局，但仍受公安部管理。所以重組后的海警局存在雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受國(guó)土資源部的管理，又接受公安部的指導(dǎo)。海警局這種行政體制上的變化，也導(dǎo)致其執(zhí)法職責(zé)的法理基礎(chǔ)發(fā)生變化。即海警局接受國(guó)土資源部和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受國(guó)土資源部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件的約束，也受公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件的約束，其職責(zé)同時(shí)國(guó)土資源部和公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件。 此外，海洋行政體制改革以來，海事的行政體制并沒有發(fā)生變化，其執(zhí)法職責(zé)的法理基礎(chǔ)也未受到影響。因此，從行政體制的角度劃分海事和海警的執(zhí)法職責(zé)的法理基礎(chǔ)，即海事僅受交通部的單一指導(dǎo)，其執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)是交通部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，且基于交通部的職能，海事的職責(zé)應(yīng)主要對(duì)對(duì)保障海上交通安全和防治海洋污染。而海警同時(shí)受國(guó)土資源部的管理和公安部的指導(dǎo)，其執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)是國(guó)土資源部和公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，且基于國(guó)土資源部、公安部的職能，海警的職責(zé)應(yīng)主要針對(duì)海洋資源保護(hù)和海洋權(quán)益維護(hù)。這個(gè)法理基礎(chǔ)方面的問題，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步完善海洋行政體制改革的過程中予以明確。 二、從國(guó)內(nèi)視角分析以內(nèi)河入?？跒槔?內(nèi)河人?？谑墙拥暮涌?，所以內(nèi)河人?？诩捌渲車貐^(qū)是從陸地到海洋，從淡水到咸水的過度地帶。現(xiàn)今較統(tǒng)一的觀點(diǎn)是，內(nèi)河人?？谑呛恿鞯慕M成部分但又具有區(qū)別于河流的特點(diǎn)。首先，內(nèi)河人海口是河流通向大海的必經(jīng)之路，對(duì)河道通航的功能發(fā)揮著重要的作用；其次，內(nèi)河人?？诘乃|(zhì)較為特殊，是許多海洋生物的棲息地。可惜，現(xiàn)階段沒有較為直接的法律法規(guī)對(duì)內(nèi)河人海口的執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致海事和海警在內(nèi)河人海口的執(zhí)法爭(zhēng)議較大。 本文認(rèn)為內(nèi)河人?？诘膱?zhí)法主體應(yīng)是海事。首先，現(xiàn)階段我國(guó)在不同水域的執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法依據(jù)并非一成不變。即內(nèi)河有內(nèi)河的執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法依據(jù)，海上有海上的執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法依據(jù)。以船舶為例，內(nèi)河船舶如要進(jìn)入海洋，從事海上營(yíng)運(yùn)，依據(jù)交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于開展江浙滬水域內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸專項(xiàng)治理活動(dòng)的通知等部門規(guī)范性文件的規(guī)定，需要海事局的許可并接受其管理。因此，內(nèi)河人?？谑呛铀飨蚝Ｑ蟮谋亟?jīng)通道，而非船舶的通常通道，海警不能以其需要同時(shí)履行內(nèi)河和海上的執(zhí)法職責(zé)，而主張其在內(nèi)河人?？诘谋厝粓?zhí)法權(quán)。 其次，內(nèi)河人海口對(duì)于河道的通航發(fā)揮極其重要的作用，且人海河口段也是防止河水、海水交叉污染，保護(hù)水功能的緩沖區(qū)。而這與海事局下設(shè)的通航管理處、船舶監(jiān)督處、船舶檢驗(yàn)管理處、安全管理處、航海保障管理處等，分別承擔(dān)管理通航秩序和通航環(huán)境，負(fù)責(zé)船舶登記和適航管理，管理船舶、水上設(shè)施、航運(yùn)貨物集裝箱、船用產(chǎn)品等的檢驗(yàn)（即技術(shù)監(jiān)督管理），負(fù)責(zé)水上交通安全綜合管理工作，管理航海航標(biāo)和無線電導(dǎo)航工作等的職責(zé)，存在極大的交叉關(guān)系。因此毫無疑問，海事是支持內(nèi)河人?？谕ê焦ぷ骱铜h(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大力量和保障。另外，從執(zhí)法的層面上說，內(nèi)河人?？诘男姓?zhí)法權(quán)由海事來行使會(huì)較為科學(xué)。以內(nèi)河人?？诤降赖慕ㄔO(shè)為例，一個(gè)高等級(jí)的航道建設(shè)，不僅對(duì)航道的通航情況要求高，對(duì)航道安全和航道環(huán)境保護(hù)也相當(dāng)重視。航標(biāo)關(guān)涉航海安全，而海事是航標(biāo)事項(xiàng)的執(zhí)法主體，設(shè)置合理與科學(xué)的航標(biāo)，保障航海安全，是海事的職責(zé)所在，也是其行政執(zhí)法權(quán)的體現(xiàn)。此外，對(duì)非漁船在內(nèi)河人?？诎l(fā)生溢油的事故，海事一方面可以進(jìn)行事故調(diào)查，另一方面可以對(duì)溢油突發(fā)事件采取相應(yīng)的措施，防止或減少損失的擴(kuò)大。即僅航道建設(shè)這一目標(biāo)而言，就涉及海事的多個(gè)行政執(zhí)法權(quán)，因此，由海事統(tǒng)一行使內(nèi)河人?？诘男姓?zhí)法權(quán)是較為科學(xué)的職能分工，可以在提高行政執(zhí)法效率的同時(shí)減少執(zhí)法成本。 此外，內(nèi)河人?？诖嬖趫?zhí)法爭(zhēng)議的另一原因是內(nèi)河人海口的水質(zhì)存在特殊性。內(nèi)河人?？谑呛铀c海水交融的地帶，其特殊的水質(zhì)特征使其具有豐富的漁業(yè)資源、礦場(chǎng)資源和水資源。因此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，漁業(yè)資源的保護(hù)是漁政執(zhí)法職責(zé)之一，而漁政在國(guó)家海洋局重組后被并人到國(guó)家海洋局中，執(zhí)法時(shí)是以海警局的名義進(jìn)行的，所以海警具有在內(nèi)河人?？诘膱?zhí)法權(quán)。本文認(rèn)為這種觀點(diǎn)存在以下錯(cuò)誤：首先，雖然國(guó)家海洋局重組后，漁政被納入到國(guó)家海洋局的隊(duì)伍中，而國(guó)家海洋局以海警局的名義進(jìn)行執(zhí)法，但海警是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是決策機(jī)構(gòu)，以海警局的名義進(jìn)行執(zhí)法，說明原先的海監(jiān)、漁政、邊防海警、海關(guān)緝私即使被并入到國(guó)家海洋局中，也只是將一定的具體職責(zé)并在一起，并非是包括抽象職責(zé)在內(nèi)的全部職責(zé)。另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知規(guī)定的海洋局的職責(zé)，其中涉及到漁業(yè)的并可以由海警具體執(zhí)行的，僅“負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛”這部分的內(nèi)容，而內(nèi)河人?？诤茈y被定義為“機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)”或“特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)”，即內(nèi)河人?？诓粦?yīng)屬于海警的執(zhí)法范圍，海警在此范圍不具有執(zhí)法權(quán)。 最后，從巡航的角度看，海事和海警同重組前的海監(jiān)都具有巡航的職責(zé)。海監(jiān)的職責(zé)是巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為。但在執(zhí)法實(shí)踐中，在內(nèi)河人?？谶@一范圍內(nèi)，海事是主要的執(zhí)法主體，海事的巡航工作完全可以包含上述海監(jiān)的執(zhí)法內(nèi)容。且從行政成本的角度思考，由統(tǒng)一的行政主體來進(jìn)行巡航執(zhí)法會(huì)較為科學(xué)。另外，海事與海警巡航職責(zé)的側(cè)重點(diǎn)不同。海事的巡航側(cè)重于行使行政執(zhí)法權(quán)，維護(hù)水上交通安全，而海警的巡航工作側(cè)重于履行邊防任務(wù)，進(jìn)行海域維權(quán)執(zhí)法。而如上所述，內(nèi)河人?？诒粡V泛的認(rèn)為是內(nèi)河河流的一部分，即不被歸為海域部分，因此在內(nèi)河人?？趨^(qū)域，我國(guó)享有完全的國(guó)家主權(quán)，不涉及到邊界問題，所以在內(nèi)河人海口區(qū)域需要的是行政執(zhí)法性質(zhì)的巡航而非邊防性質(zhì)的巡航。因此，本文認(rèn)為，海警的巡航區(qū)域不包括內(nèi)河人海口，且海事可以成為該區(qū)域的唯一巡航主體，在深化落實(shí)海洋行政體制改革過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以明確規(guī)定。 三、從國(guó)際公約履行率角度分析以聯(lián)合國(guó)海洋法公約為例 至今為止，我國(guó)參加的涉海國(guó)際公約，如1974年國(guó)際海上人命安全公約、1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則公約、1969年國(guó)際船舶噸位丈量公約、1966年國(guó)際載重線公約、1979年國(guó)際海上搜尋救助公約等，皆未在公約中明確規(guī)定應(yīng)由哪一國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體履行該國(guó)際公約，或只是規(guī)定由締約國(guó)國(guó)內(nèi)法自行規(guī)定。另外，在海洋行政體制改革前，我國(guó)的海上執(zhí)法體制呈現(xiàn)“五龍治?！钡幕靵y局面，且沒有明確、統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際公約相配套，使得我國(guó)國(guó)際公約的履行率較低。以聯(lián)合國(guó)海洋法公約為例（下文簡(jiǎn)稱為公約），公約第110條和第111條分別規(guī)定，沿海國(guó)主管當(dāng)局在特定條件下可以行使登臨權(quán)和緊迫權(quán)以維護(hù)沿海國(guó)的合法權(quán)益。但我國(guó)沒有關(guān)于登臨權(quán)和緊追權(quán)的明確和統(tǒng)一的規(guī)定，只是在如領(lǐng)海和毗連區(qū)法和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法等中作模糊規(guī)定。而且在海洋行政體制改革前，海上執(zhí)法體制較混亂，各執(zhí)法主體紛紛在各自制定的規(guī)范性文件中規(guī)定登臨權(quán)和緊追權(quán)的行使，導(dǎo)致登臨權(quán)和緊迫權(quán)的行使主體不明確和公約的履約率低。 海洋行政體制進(jìn)行改革后，海上執(zhí)法體制簡(jiǎn)化為海事和海警，海事和海警成為我國(guó)海上執(zhí)法的兩大力量，因此對(duì)國(guó)際公約的履約職責(zé)也應(yīng)該在這二者之間做科學(xué)劃分，以便提高我國(guó)國(guó)際公約的履約率。而這包括如何使登臨權(quán)和緊追權(quán)得到合理、有效的行使。根據(jù)公約的規(guī)定，行使登臨權(quán)的船舶只需“經(jīng)正式授權(quán)并有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)的任何其他船舶”即可，而無論是海事的公務(wù)船舶，還是海警的公務(wù)船舶都具有這個(gè)資格。但需要注意的是，公約將登臨權(quán)限定在公海上，即對(duì)于領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的登臨權(quán)，公約不做規(guī)定。這部分海域的登臨權(quán)通常由沿海國(guó)的國(guó)內(nèi)法進(jìn)行規(guī)定。如上所說，我國(guó)存在許多對(duì)登臨權(quán)和緊迫權(quán)進(jìn)行規(guī)定的部門規(guī)范性文件。本文認(rèn)為，從海洋行政體制改革以來，海事和海警成為僅剩的兩大執(zhí)法主體，因此，在這些規(guī)范性文件中，僅有關(guān)海事和海警的相關(guān)規(guī)定仍有效，而其他相關(guān)規(guī)定將自動(dòng)失效。如中華人民共和國(guó)海事局水上巡航工作規(guī)范第2條第4款規(guī)定，“海事執(zhí)法船在開展水上巡航工作時(shí)，有證據(jù)證明在航船舶有違法行為，且如不對(duì)其立即制止可能造成嚴(yán)重后果的情況下，海事局可以行使登臨權(quán)。”公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定第7條也明確規(guī)定海警局在其管轄海域可以行使登臨權(quán)。因而，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，在我國(guó)領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域，海事和海警都可以根據(jù)需要行使登臨權(quán)。但對(duì)于在公海區(qū)域登臨權(quán)的行使，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。本文認(rèn)為，在公海區(qū)域的登臨權(quán)應(yīng)該由海警來行使。理由是：我國(guó)海事的海巡船（海事局的內(nèi)設(shè)執(zhí)法船舶），其巡航范圍并不包括公海，即公海不是海事的執(zhí)法區(qū)域，因此在公海七的登臨權(quán)不應(yīng)由海事來行使。而海洋行政體制改革后，海警的隊(duì)伍包括了原緝私警察的隊(duì)伍，加上其本身也具有刑事執(zhí)法權(quán)，且登臨權(quán)針對(duì)的是海盜、奴隸販賣等國(guó)際刑事犯罪，所以由海警來行使登臨權(quán)會(huì)更合適。 關(guān)于緊追權(quán)的行使，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由海警來行使。理由是：緊迫權(quán)是沿海國(guó)主權(quán)引申出來的一種執(zhí)法權(quán)，是國(guó)家警察權(quán)在海上的延伸。還有的學(xué)者認(rèn)為，緊追權(quán)的行使如果沒有武力作為保障，則沿海國(guó)的執(zhí)法主體就很難追上違法船舶，且緊追通常需跨越很大的海域范圍，包括在公海上，而海事不僅不具有武裝力量作保障，同時(shí)其執(zhí)法范圍也有限，因此也主張應(yīng)該由海警來行使緊迫權(quán)。本文認(rèn)為緊迫權(quán)應(yīng)該同時(shí)賦予海事和海警。理由是：根據(jù)公約的規(guī)定，緊迫權(quán)的行使區(qū)域包括從沿海國(guó)的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)到公海，但在他國(guó)的領(lǐng)海必須終止緊迫，而且規(guī)定緊迫權(quán)具有即時(shí)性和連續(xù)性。所謂即時(shí)性，是指沿海國(guó)的有關(guān)執(zhí)法主體，在有充分的理由認(rèn)為外國(guó)船舶違反該國(guó)的法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)立即進(jìn)行緊迫，否則即喪失緊追權(quán)，其緊追就屬不正當(dāng)行為。如A國(guó)的船舶在B國(guó)的毗連區(qū)，從事了違反B國(guó)的法律，B國(guó)的相關(guān)執(zhí)法主體如果已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這種現(xiàn)象，但在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)才開始進(jìn)行緊追，或是在A國(guó)的船舶已經(jīng)到達(dá)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)才發(fā)現(xiàn)其違法行為并開始緊迫，則這種行為并不被公約認(rèn)同為是緊追權(quán)的行使。而所謂連續(xù)性，是指沿海國(guó)進(jìn)行的緊追必須是連續(xù)的，不間斷的。根據(jù)緊追權(quán)的這兩個(gè)特性，如果我國(guó)的法律僅僅將緊追權(quán)賦予海警，那么當(dāng)一艘外國(guó)船舶在我國(guó)管轄海域從事違法行為，而海事發(fā)現(xiàn)這一違法行為時(shí)，必須先報(bào)告給海警，再由海警來行使緊迫權(quán)。此種做法極容易導(dǎo)致外國(guó)違法船舶逃離違法區(qū)域，而等海警趕到時(shí)，很可能已經(jīng)不具有即時(shí)性了。即此時(shí)的緊迫已經(jīng)不屬于正當(dāng)行為了，外國(guó)違法船舶完全不必受其約束，而這顯然不利于保護(hù)我國(guó)的合法權(quán)益。另外，海事雖然受其執(zhí)法區(qū)域的限制，無法在公海上執(zhí)法，但公約也規(guī)定，沿海國(guó)進(jìn)行緊追的執(zhí)法船舶或飛機(jī)可由沿海國(guó)的其他執(zhí)法船舶或飛機(jī)接替繼續(xù)進(jìn)行緊迫，即這并不影響緊迫權(quán)的連續(xù)性，仍然屬于正當(dāng)?shù)木o迫行為。所以，當(dāng)海事的執(zhí)法船舶在進(jìn)行緊追時(shí)，如果其預(yù)計(jì)到在其管轄范圍內(nèi)無法追到違法船舶時(shí)，可以提前通知海警，由海警接替其繼續(xù)進(jìn)行緊迫，且由于海警具有武裝力量而且執(zhí)法范圍較廣，因此海警可作為海事執(zhí)法的保障。綜上，本文認(rèn)為，對(duì)于緊追權(quán)，由于其針對(duì)的是違反沿海國(guó)法律或法規(guī)的外國(guó)船舶，而不論是海事還是海警都有行政執(zhí)法權(quán)，海事有對(duì)外國(guó)船舶進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn)的職責(zé)，海警對(duì)外國(guó)船舶的違法犯罪行為有刑事執(zhí)法權(quán)，所以為維護(hù)我國(guó)的合法權(quán)益，應(yīng)通過進(jìn)一步完善海洋行政體制改革，將緊迫權(quán)應(yīng)該同時(shí)賦予海事和海警，由海事和海警協(xié)同行使，但應(yīng)該在相關(guān)的法律中做出明確的執(zhí)法依據(jù)、程序等的規(guī)定。 四、從國(guó)際合作的角度分析以圖們江次區(qū)域合作為例 國(guó)際河流的開發(fā)利用，促進(jìn)了流域經(jīng)濟(jì)的一體化，而區(qū)域合作又為河流開發(fā)提供更有利的保障。我國(guó)有許多國(guó)際河流，這其中包括但不限于瀾滄江一湄公河和圖們江。瀾滄江一湄公河的區(qū)域通航合作已有十多年的歷史，但同為國(guó)際河流的圖們江的通航卻尚待時(shí)日。究其歷史原因，在于圖們江復(fù)雜的歷史背景。1938年，日蘇軍事沖突，日本強(qiáng)行封鎖圖們江的通航出?？?，使得中國(guó)所擁有的、持續(xù)超過500年的經(jīng)圖們江出海的通航權(quán)被迫中斷。改革開放后，圖們江通航權(quán)取得了新進(jìn)展。1991年，中蘇簽訂關(guān)于中蘇國(guó)界東段的協(xié)定，確定中國(guó)船只可沿圖們江通海往返航行，恢復(fù)了圖們江的通航權(quán)。此外，我國(guó)也于1990年、1991年和1993年，先后三次對(duì)圖們江進(jìn)行復(fù)航、試航以及出海科考。根據(jù)公約的規(guī)定，各國(guó)家對(duì)流經(jīng)其國(guó)境的國(guó)際河流具有主權(quán)。中國(guó)作為圖們江的上游國(guó)家，對(duì)處于俄朝境內(nèi)的下游流域并沒有主權(quán)，甚至沒有出?？?。這種窘境，迫使中國(guó)必須向俄羅斯借道通航，跟朝鮮進(jìn)行“路港區(qū)”合作。因此，俄朝基于害怕其自身利益、既得利益受到影響，對(duì)于制定具體的通航規(guī)則以落實(shí)中國(guó)的通航出海權(quán)，并不是很積極。俄羅斯借口通航后，中國(guó)船只將對(duì)河流下游的生態(tài)環(huán)境造成破壞而推諉合作，朝鮮則以區(qū)域安全為借口推延合作。圖們江不僅溝通了中、俄、朝三國(guó)，東向也與日韓相望，如果中國(guó)作為圖們江的上游國(guó)家沒有出?？?，將嚴(yán)重限制我國(guó)與其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)交往，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，打通圖們江的通航出?？冢c俄朝進(jìn)行區(qū)域合作是我們的必然選擇。而基于我國(guó)和俄羅斯的協(xié)定，我國(guó)在法律上已經(jīng)取得了圖們江的通航權(quán)，所以現(xiàn)階段，我國(guó)所要做的是打消俄朝的顧慮，制定通航制度和進(jìn)行通道建設(shè)，以便盡快落實(shí)圖們江的通航出海權(quán)。 通航制度的制定和通航航道的建設(shè)，需要對(duì)圖們江的通航環(huán)境進(jìn)行考察，了解圖們江適合于何種船型以及何種噸位的船舶航行，并根據(jù)航道環(huán)境發(fā)布航行警告和通告等。這些都是海事維護(hù)海上交通安全的職責(zé)，且海事具備相關(guān)的知識(shí)和技術(shù)，因此，應(yīng)該由海事積極與俄朝的相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，促進(jìn)盡快落實(shí)圖們江通道制度的制定和通航航道的建設(shè)；而就俄羅斯所謂的生態(tài)環(huán)境問題，海事與海警應(yīng)該合力對(duì)圖們江的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，共同預(yù)防污染、破壞海洋生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生，確保海洋生態(tài)環(huán)境的安全。因?yàn)樵诒Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境上，海事與海警的權(quán)責(zé)存在交融。海事的職責(zé)除維護(hù)海上交通安全外，還包括對(duì)船舶油污損害海洋環(huán)境進(jìn)行防治。而國(guó)家海洋局的職責(zé)也包括“負(fù)責(zé)組織開展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，組織擬訂海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范污染物排?？偭靠刂浦贫炔⒈O(jiān)督實(shí)施，制定海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)視和評(píng)價(jià)規(guī)范并組織實(shí)施，發(fā)布海洋環(huán)境信息，承擔(dān)海洋生態(tài)損害國(guó)家索賠工作，組織開展海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化等的相關(guān)工作”，且如前部分所述，國(guó)家海洋局重組后雖然是以海警局的名義進(jìn)行執(zhí)法，但海警并不是決策機(jī)構(gòu)而是作為海洋局的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)履行海洋局的相關(guān)的具體職責(zé)，所以海警也應(yīng)該履行保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境安全的職責(zé)。在具體的執(zhí)法過程中，海事可以通過船舶登記、船舶檢驗(yàn)等行政執(zhí)法手段對(duì)船舶污染海洋環(huán)境進(jìn)行防治。如海事局可以拒絕對(duì)單殼油輪進(jìn)行船舶登記，因?yàn)閱螝び洼啺l(fā)生漏油、泄油等油污事件的概率遠(yuǎn)高于雙殼油輪。而海警可以通過對(duì)違反海洋環(huán)境保護(hù)法的犯罪行為行使刑事執(zhí)法權(quán)等，來懲治污染、破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。另外，朝鮮一直以區(qū)域安全問題為借口推諉合作的目的，無非在于排斥中國(guó)海警的過多介入。因?yàn)樵谄淇磥恚袊?guó)海警或多或少代表的是中國(guó)的軍事力量或準(zhǔn)軍事力量，讓軍事力量或準(zhǔn)軍事力量介入圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，無疑是弊大于利，而在現(xiàn)階段的國(guó)際政治局勢(shì)下，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域安全對(duì)其而言更為重要。為打消朝鮮的該顧慮，我們有必要向其解釋清楚，在我國(guó)海洋行政體制改革后