西方文化論文-英國(guó)福爾頓文官改革.doc

西方文化論文-英國(guó)福爾頓文官改革英國(guó)的文官制度發(fā)展到60年代以后，原有的文官體系已經(jīng)發(fā)生了很大的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐雜，其工作效率日益降低，如國(guó)防部的文官人數(shù)，1966年比1914年增加了17點(diǎn)6倍，外交部增加了74點(diǎn)4倍，內(nèi)政部增加了54點(diǎn)一倍。但這些都還只是表面上的現(xiàn)象，因?yàn)橛?guó)文官制度最大的弊病是在其形成過(guò)程中產(chǎn)生的一種“新傳統(tǒng)”，這種新傳統(tǒng)與英國(guó)歷史和文化教育都有密切的關(guān)系，具體體現(xiàn)就是在文官的任用過(guò)程中特別重視通才而不重視專門(mén)的技術(shù)人才在政府決策部門(mén)的作用。重視通才在英國(guó)有悠久的傳統(tǒng)，英國(guó)人認(rèn)為，治理國(guó)家不同于一般的管理工作，其成員必須擁有極高的綜合才能，擁有淵博的知識(shí)和廣闊的視野，因此擁有很高素質(zhì)的人才能夠勝任國(guó)家的公職，而這種高素質(zhì)的人才在英國(guó)主要是由牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)這一類的傳統(tǒng)高校培養(yǎng)出來(lái)的。這類學(xué)校重視學(xué)生扎實(shí)的人文科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練，其培養(yǎng)目標(biāo)就是為社會(huì)提供“上等人”或領(lǐng)導(dǎo)者，用英國(guó)人的話說(shuō)，就是培養(yǎng)社會(huì)主人。在19世紀(jì)的英國(guó)大學(xué)中，甚至認(rèn)為歷史和法律這樣的學(xué)科都是“主人科學(xué)”，婦女是不應(yīng)該學(xué)習(xí)的。在這樣的思想傳統(tǒng)下，英國(guó)文官主要由牛津和劍橋這樣的名牌大學(xué)的學(xué)生構(gòu)成，就毫不奇怪了。但19世紀(jì)英國(guó)政府面臨的工作和20世紀(jì)完全不同，當(dāng)時(shí)英國(guó)盛行的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和其他的社會(huì)事務(wù)干預(yù)較少，而這些事務(wù)本身的難度和所需要的專業(yè)知識(shí)也十分有限，因此，任用通才類的人才，基本上還是適合英國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展的需要的。然而，隨著20世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能越來(lái)越多，特別是在福利國(guó)家制度建立后，國(guó)家不僅要管理各種社會(huì)福利事務(wù)，還要管理各類國(guó)營(yíng)企業(yè)，“混合經(jīng)濟(jì)”使得各類專門(mén)人才的需求率進(jìn)一步擴(kuò)大。在此情況下，繼續(xù)保持任用通才的傳統(tǒng)顯然不利于英國(guó)政治系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于文官機(jī)構(gòu)所存在的問(wèn)題，1966年2月，威爾遜首相任命了一個(gè)12人委員會(huì)對(duì)英國(guó)文官制度的一系列問(wèn)題進(jìn)行研究，并于1968年由該委員會(huì)提出了一個(gè)報(bào)告，由于該委員會(huì)的主席是蘇塞克斯大學(xué)的副校長(zhǎng)福爾頓，所以該報(bào)告通稱福爾頓報(bào)告。其要點(diǎn)如下：1，成立新的文官事務(wù)部，有首相兼任文官事務(wù)大臣，日常事務(wù)則由一名內(nèi)閣成員中的非部門(mén)大臣領(lǐng)導(dǎo)，作為該部行政首長(zhǎng)的常務(wù)次官，成為國(guó)內(nèi)文官長(zhǎng)。2，各個(gè)部應(yīng)有一種部分類別的統(tǒng)一分級(jí)制度，并適用于所有非工業(yè)文官，對(duì)文官的升等程序應(yīng)作某些改變。3，成立文官訓(xùn)練學(xué)院，以培訓(xùn)現(xiàn)有文官，其中一部分名額應(yīng)保留給私營(yíng)工商業(yè)、地方政府和公共企業(yè)的工作人員。4，在大多數(shù)部里，除常務(wù)次官外，增設(shè)一名政策顧問(wèn)，負(fù)責(zé)研究部?jī)?nèi)的長(zhǎng)期政策和計(jì)劃，并保證目前政策的執(zhí)行。5，各部對(duì)本部門(mén)文官的錄用，應(yīng)有更大的權(quán)力，大部分應(yīng)由各部直接錄用，并加快錄用的程序。6，鼓勵(lì)文官之間與其他工作之間相互流動(dòng)，各部有權(quán)臨時(shí)雇傭少數(shù)專家。上述建議在同年6月被威爾遜接受，并決定設(shè)立新部，1968年11月，英國(guó)工黨政府成立了文官事務(wù)部，其主要職能是負(fù)責(zé)文官的人事安排等，在行政管理領(lǐng)域中，推動(dòng)新制度和新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。當(dāng)然，這場(chǎng)變革的實(shí)質(zhì)是英國(guó)政府的行政管理機(jī)制已不適應(yīng)現(xiàn)代科技的發(fā)展，尤其是微電子技術(shù)的發(fā)展，使整個(gè)社會(huì)再次經(jīng)歷了一次生產(chǎn)力方面的革命，即人們熟知的信息革命。在這樣一次深刻的社會(huì)變革中，英國(guó)原有的高素質(zhì)人才，實(shí)際上只是一種好看的擺設(shè)，由于他們?nèi)狈?yīng)有的專業(yè)知識(shí)，成了真正的外行，而英國(guó)過(guò)去一直是奉行的外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的原則，即通才領(lǐng)導(dǎo)各部門(mén)的專業(yè)技術(shù)人員，在新技術(shù)飛速發(fā)展的20世紀(jì)，這種格局顯然已經(jīng)不適應(yīng)英國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的需要。隨著各行業(yè)的專業(yè)化，文官也應(yīng)專業(yè)化，而打破通才一統(tǒng)天下的局面就成為改革文官制度的關(guān)鍵。威爾遜就曾經(jīng)對(duì)福爾頓堅(jiān)決表示：“我們必須高舉專業(yè)化的旗幟”，推倒“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的體制福爾頓委員會(huì)在它的報(bào)告中也指出，“有新的職能在等待著人們?nèi)ネ瓿桑@些職能需要新的組織形式，需要具有新技能的新人才”。而改革的最終目的，是要徹底改變英國(guó)文官體系中長(zhǎng)期存在的通才一統(tǒng)天下的局面，使英國(guó)的行政管理部門(mén)真正地實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，以滿足英國(guó)在新技術(shù)革命條件下進(jìn)一步發(fā)展的需要。這樣的設(shè)想應(yīng)該說(shuō)是十分令人振奮的，但在其執(zhí)行過(guò)程中卻發(fā)生了一些偏差，使得原來(lái)的計(jì)劃沒(méi)有很好地產(chǎn)生實(shí)際的效果。福爾頓委員會(huì)在報(bào)告中提出了若干建議，這些建議在形式上很多已經(jīng)被付諸實(shí)踐，例如成立了文官事務(wù)部，開(kāi)辦了文官學(xué)院，實(shí)現(xiàn)了文官培訓(xùn)的正規(guī)化，政府機(jī)關(guān)的管理得到了改善，行政效率有所提高。但是，改革的最核心的目標(biāo)，即改變通才統(tǒng)管一切的局面卻未能實(shí)現(xiàn)，權(quán)力重心還在官僚通才一邊。下院的報(bào)告也未能觸及文官與大臣關(guān)系這個(gè)核心問(wèn)題，統(tǒng)一的等級(jí)機(jī)構(gòu)也是有名無(wú)實(shí)，開(kāi)放結(jié)構(gòu)只是在次官以上的最高層中部分地實(shí)行，1972年雖然把一千多種職位作了簡(jiǎn)單的分類，可是縱向官職體制還是得以保存，次官以上的行政類人員仍然嚴(yán)格地控制著決策權(quán)，專家進(jìn)入決策層的人仍然寥寥無(wú)幾。福爾頓委員會(huì)的改革是英國(guó)歷史上第一次對(duì)文官制度本身進(jìn)行監(jiān)督和管理的嘗試，它的積極作用是顯而易見(jiàn)的。但使人沒(méi)有預(yù)想到的是，以一心要改革英國(guó)政治疾病而聞名的撒切爾夫人上臺(tái)后，反而終止了這一文官改革的進(jìn)程，并使文官制度改革的很多成果付之東流。撒切爾政府從成立之時(shí)就將控制政府的開(kāi)支，減少赤字作為政府的一個(gè)十分重要的任務(wù)，并認(rèn)為各方面日益增大的開(kāi)支是“英國(guó)病”的根源之一。然而，撒切爾政府雖然認(rèn)為政府不應(yīng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)，對(duì)政治方面的事務(wù)的干預(yù)卻越來(lái)越多，其結(jié)果是英國(guó)政府的開(kāi)支不斷膨脹，從1985年的2200000鎊增為198788年的8600000鎊。事實(shí)證明，撒切爾夫人想精兵簡(jiǎn)政“的政策并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。而與此同時(shí)，撒切爾政府想削減開(kāi)支的努力卻使文官事務(wù)部的職權(quán)卻再次被財(cái)政部接管，使福爾頓委員會(huì)改革的主要成果之一完全化為烏有。在福爾頓改革之前，英國(guó)的文官事務(wù)實(shí)際上一直是由財(cái)政部管理的，財(cái)政部是英國(guó)政府中最古老的一個(gè)部，它創(chuàng)立于12世紀(jì)，經(jīng)過(guò)了若干變革，現(xiàn)在財(cái)政部的職責(zé)主要由財(cái)政大臣行使，財(cái)政大臣和財(cái)政部的“目前職責(zé)，包括管理全國(guó)稅收和支出，制訂有關(guān)公共開(kāi)支的長(zhǎng)期計(jì)劃以促進(jìn)國(guó)家資源的增長(zhǎng)，發(fā)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)和財(cái)政事務(wù)上的合作，投資與工業(yè)國(guó)有化問(wèn)題，以及會(huì)同與經(jīng)濟(jì)事務(wù)有關(guān)的其他大臣共同對(duì)經(jīng)濟(jì)政策作總的協(xié)調(diào)”。但由于財(cái)政部管理和監(jiān)督著各部的開(kāi)支，所以財(cái)政部實(shí)際上是位于各部之上的一個(gè)部。在1968年11月的文官事務(wù)部成立之前，統(tǒng)一管理全國(guó)文官事務(wù)的是英國(guó)財(cái)政部。對(duì)于文官體系而言，由于其工資和服務(wù)條件都由財(cái)政部控制，所以財(cái)政部的發(fā)言權(quán)本來(lái)就很大。當(dāng)然，對(duì)文官事務(wù)負(fù)首要責(zé)任的是首相，因此作為全國(guó)文官長(zhǎng)的財(cái)政部常務(wù)次官只對(duì)首相負(fù)責(zé)。把人事管理工作劃歸財(cái)政部主管，一是因?yàn)閮?nèi)閣首相向來(lái)兼任財(cái)政部的首席大臣；二是人事財(cái)政兩權(quán)存在著內(nèi)在聯(lián)系；三是可以節(jié)約開(kāi)支。從英國(guó)歷史上看，財(cái)政部從節(jié)約開(kāi)支出發(fā)，總是對(duì)政府的人事管理規(guī)定太嚴(yán)，“卡得太死”，不能創(chuàng)新以適應(yīng)新的要求。福爾頓委員會(huì)設(shè)立了文官事務(wù)部，就是想改變這一局面，但同時(shí)產(chǎn)生的一個(gè)問(wèn)題，就是政府的行政開(kāi)支逐漸增大。所以，撒切爾夫人上臺(tái)后，就想通過(guò)將文官事務(wù)部重新劃歸財(cái)政部而減少開(kāi)支。這種設(shè)想本來(lái)也有其自身的道理，但由于沒(méi)有考慮具體的實(shí)施方式，只是簡(jiǎn)單地撤消文官事務(wù)部，所以不僅斷送了文官改革的成果，而且由于沒(méi)有消減官員的總數(shù)，所以也未能減少政府的開(kāi)支。福爾頓改革的另一個(gè)措施是建立文官學(xué)院，文官學(xué)院于1971年1月正式開(kāi)學(xué)，開(kāi)設(shè)的課程有經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、人事管理、社會(huì)和公共管理等，從內(nèi)容上看，是比較切合英國(guó)行政改革的實(shí)際情況的，但就其目標(biāo)而言，卻十分籠統(tǒng)，因?yàn)樗皇且筇岣呶墓俚男姓屎蜆I(yè)務(wù)水平，并沒(méi)有提出這些文官應(yīng)該具有的專業(yè)水平和如何成為各種專業(yè)方面的管理行家。正因如此，文官學(xué)院的辦學(xué)方向看起來(lái)十分明確，實(shí)際上卻依然陷入了以前通才教育的怪圈。同時(shí)，如何辦好文官學(xué)院的教育本身也是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，這主要是因?yàn)槲墓俨煌谄渌麑哟蔚氖芙逃?，他們已?jīng)接受了各種類型的中等和高等教育，而文官學(xué)院的教育究竟要給他們補(bǔ)充什么知識(shí)，文官學(xué)院的主辦者實(shí)際上是心中無(wú)數(shù)的。當(dāng)時(shí)的設(shè)想只是想讓各級(jí)文官成為各行的專家，而究竟應(yīng)當(dāng)“?！钡绞裁闯潭?，卻并沒(méi)有比較具體的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果在補(bǔ)充過(guò)各種課程時(shí)，有些人認(rèn)為內(nèi)容太淺，沒(méi)有什么學(xué)習(xí)的必要，而另一些人卻認(rèn)為過(guò)于專業(yè)，學(xué)起來(lái)十分吃力。同時(shí)，對(duì)學(xué)成以后究竟對(duì)未來(lái)的工作有什么好處和用處，學(xué)院心中也是缺乏具體的考慮。由于文官學(xué)院的學(xué)員在入學(xué)之前已經(jīng)擔(dān)任了各種公職，而他們?cè)趨⒓訉W(xué)習(xí)以后，其工作職位一般已為他人替代，于是，一個(gè)以前未曾設(shè)想的問(wèn)題出現(xiàn)了，那就是這些接受訓(xùn)練的人，按理應(yīng)該在畢業(yè)后擔(dān)任更為重要的工作，享受更高的待遇，但實(shí)際上等他們畢業(yè)時(shí)，卻往往發(fā)現(xiàn)他們?cè)械穆毼灰驯凰苏紦?jù)，新的工作崗位對(duì)自己的業(yè)務(wù)也沒(méi)有什么特別的要求以施展自己的才華自己的刻苦學(xué)習(xí)很難得到應(yīng)有的回報(bào)。此外，文官改革在一定程度上也觸犯了原有的利益集體的利益，主要是財(cái)政部的利益，因?yàn)樗鼘⒁郧皩儆谪?cái)政部的很大的一部分權(quán)力剝奪了。而權(quán)力具有如同鴉片一樣的魔力，一個(gè)人不論他以前對(duì)權(quán)力是如何深惡痛絕，一旦自己嘗到了甜頭，就不會(huì)輕易脫手?！皩?duì)一旦獲得權(quán)力的人來(lái)說(shuō)，欲要他恢復(fù)原來(lái)的處境是決不可能的。他每時(shí)每刻都在關(guān)注著鞏固和擴(kuò)大權(quán)力，加固保護(hù)自己地位的壁壘，并盡量從大眾對(duì)他們的制約中擺脫出來(lái)。行使權(quán)力會(huì)給人的個(gè)性產(chǎn)生難以磨滅的影響。即使是最單純的理想主義者，當(dāng)它掌握權(quán)力以后，也難以避免行使權(quán)力而產(chǎn)生的腐敗。”因此一些人認(rèn)為，這是一個(gè)“普遍的和一般的心理學(xué)事實(shí)”。而財(cái)政部是英國(guó)最有實(shí)權(quán)的一個(gè)部，要從這樣一個(gè)部中將權(quán)力移走，遇到的反抗是可想而知的?？梢赃@樣說(shuō)，財(cái)政部沒(méi)有什么有求于文官事務(wù)部的地方，而文官事務(wù)部卻有很多要求助于財(cái)政部，這樣，兩者之間的關(guān)系實(shí)際上本來(lái)就是不平等的，在這樣一場(chǎng)改革的較量中，財(cái)政部幾乎占據(jù)著無(wú)可置疑的優(yōu)勢(shì)。由于文官改革的本質(zhì)是要逐步取消通才在英國(guó)文官系統(tǒng)中一統(tǒng)天下的局面，而財(cái)政部以前的構(gòu)成主要以“通才”為主，他們很自然地對(duì)其做法不滿，也就很自然地會(huì)假借各種名義重新設(shè)置或加強(qiáng)有利于維持自己權(quán)力的機(jī)構(gòu)，并在文官事務(wù)部的各種工作中設(shè)置相應(yīng)的障礙。他們?cè)谖墓賹W(xué)院的課程設(shè)置、課時(shí)分配、教學(xué)方法當(dāng)?shù)确矫娑枷敕皆O(shè)法地進(jìn)行刁難，極力縮小文官學(xué)院在培訓(xùn)專才文官方面的作用，以確保通才文官在英國(guó)政府中的優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，文官學(xué)院與政府各部門(mén)的關(guān)系也不夠融洽，也使改革工作受到了一定的影響。而原來(lái)政府部門(mén)的工作人員，對(duì)文官學(xué)院的畢業(yè)生也有一些看法，他們一般認(rèn)為自己的具體的位置上苦干，沒(méi)有功勞也有苦勞，而那些到文官學(xué)院學(xué)習(xí)的人，什么也沒(méi)干，只是學(xué)習(xí)一些書(shū)本知識(shí)，就可以得到提升，未免對(duì)在具體崗位上苦干的人太不公平了。而這些部門(mén)的負(fù)責(zé)官員，為了調(diào)動(dòng)本部門(mén)人員工作的積極性，其晉升也只能以工作的業(yè)績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，很少考慮工作人員到文官學(xué)院的學(xué)習(xí)成績(jī)，這也打擊了文官學(xué)院學(xué)員的學(xué)習(xí)積極性因?yàn)槭聦?shí)證明在文官學(xué)院的讀書(shū)對(duì)自己的仕途幫助不大。這種種因素使得福爾頓委員會(huì)的改革基本上流產(chǎn)，雖然改革在某些形式上取得了一些成效，但其最根本的目標(biāo)卻未能達(dá)到。從福爾頓改革流產(chǎn)的過(guò)程我們得到的啟示是多方面的。首先，任何一種改革都必須切實(shí)可行，不能定出超越現(xiàn)實(shí)可能性的目標(biāo)。在一場(chǎng)改革中，要想獲得成功，不僅要考慮目標(biāo)的合理性，而且要考慮現(xiàn)實(shí)的可能性，這種現(xiàn)實(shí)性可能性的一個(gè)重要含義就是要考慮改革會(huì)觸及那些既得利益集團(tuán)的利益，會(huì)引起這些既得利益集團(tuán)的那些反抗，不能以這些既得利益集團(tuán)的利益是不合理的就輕易地將他們?cè)械睦鎰儕Z。因?yàn)槿魏我粓?chǎng)改革都是一場(chǎng)力量的較量，最終獲勝的一方從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并不往往是最有理的一方而是實(shí)力更為強(qiáng)大的一方。對(duì)于改革而言，這就意味著要盡可能地團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，一步一步地推進(jìn)改革的進(jìn)程，而不要輕易地實(shí)行一步到位的政策。尤其是在官僚體系內(nèi)部進(jìn)行的改革，更應(yīng)該事前進(jìn)行周密的策劃，因?yàn)檫@一個(gè)系統(tǒng)本身就是權(quán)力的象征，對(duì)他們進(jìn)行的任何一項(xiàng)改革，都必須十分慎重，這不僅涉及到一個(gè)原有利益集團(tuán)的利益重新分配的問(wèn)題，還因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革，對(duì)官僚們來(lái)說(shuō)都意味著對(duì)其原有政績(jī)的否認(rèn)。這就需要事前對(duì)改革牽涉的方方面面都作仔細(xì)的調(diào)查，對(duì)改革可能會(huì)遇到的阻力有足夠的準(zhǔn)備。其次，對(duì)文官學(xué)院這種培養(yǎng)公務(wù)員的形式也應(yīng)該進(jìn)行客觀的分析。福爾頓委員會(huì)倡辦的文官學(xué)院之所以失敗，除了上述的一些缺陷外，我覺(jué)得還有一些問(wèn)題需要考慮。首先，英國(guó)原有的官僚體系是英國(guó)歷史上學(xué)歷主義的體現(xiàn)，學(xué)歷主義與官僚體系的關(guān)系表現(xiàn)為，官僚制必然對(duì)其成員提出職務(wù)就任資格的問(wèn)題，也就是學(xué)歷方面的要求。從歷史的觀點(diǎn)看，提出這一要求是一種歷史進(jìn)步的表現(xiàn)，因?yàn)樗懦艘揽垦y(tǒng)來(lái)就任官職的特權(quán)主義傳統(tǒng)。但與此同時(shí)，學(xué)歷是一種特殊的財(cái)富，它是需要經(jīng)過(guò)努力奮斗，并經(jīng)過(guò)多種復(fù)雜的考試程序才有可能取得的。這就是說(shuō)，并非每一個(gè)人都能取得合乎文官要求的學(xué)歷，因而從理論上講，文官系統(tǒng)并不是向每一個(gè)人同等的開(kāi)放的。既然不是向社會(huì)的每一個(gè)人同等的開(kāi)放，文官體系也就很容易形成一種排他性的特殊的利益集團(tuán)，如果所有的文官都從同一個(gè)學(xué)校畢業(yè)，接受同一種教育，那么，形成一種封閉式的利益集團(tuán)的傾向就更為明顯。事實(shí)上，法國(guó)的文官體系已經(jīng)表現(xiàn)出了類似的特點(diǎn)。由于巴黎高等行政學(xué)院的畢業(yè)生占據(jù)了政府中的一切要職，所以，其三權(quán)分立的原則已受到了嚴(yán)重的威脅。雖然政府的立法、司法和行政官員各司其職，但在私下場(chǎng)合，大家卻都是“校友”，這就使各種腐敗的弊病極易產(chǎn)生，很多重大的事情只要“校友”間通個(gè)電話就行了，三權(quán)分立的實(shí)際目標(biāo)完全落空。所以福爾頓委員會(huì)的改革雖然流產(chǎn)，但也并不完全是一件壞事，因?yàn)樗辽僭谀撤N程度上使英國(guó)避免了法國(guó)出現(xiàn)的那種局面。而我國(guó)目前進(jìn)行的公務(wù)員制度的改革，有許多他人的經(jīng)驗(yàn)是可以利用的。首先，我國(guó)的公務(wù)員應(yīng)該按階段