行政管理論文-論服務(wù)型政府公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式.doc

行政管理論文-論服務(wù)型政府公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式摘要:我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展,客觀上要求形成有中國特色符合中國國情的服務(wù)型政府在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式和途徑,可以實(shí)行“四化”:即全面法治化核心無償化有限市場化和部分社會化關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府；公共管理；服務(wù)職能改革開放20多年來,特別是我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向縱深發(fā)展,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立并逐步完善,這個(gè)發(fā)展過程推動著政府不斷變化和發(fā)展,政府形態(tài)也在不斷轉(zhuǎn)型政府由建國初期的政權(quán)建設(shè)型,轉(zhuǎn)為改革開放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型,再向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共服務(wù)型轉(zhuǎn)換黨的十六大提出必須完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理和公共服務(wù)的職能這是我國服務(wù)型政府開始創(chuàng)建的標(biāo)志建設(shè)服務(wù)型政府,不僅在于實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變,更重要的在于要實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境,更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)；不僅涉及政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整,而在于實(shí)現(xiàn)“政府再造”和推進(jìn)政府的“自身革命”在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式,要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府和公共管理服務(wù)職能的特點(diǎn),分別采取針對性的實(shí)施模式目前理論界存在一個(gè)誤區(qū),就是籠統(tǒng)地講對政府公共管理服務(wù)職能實(shí)行市場化社會化這種觀點(diǎn)是不可取的一是因?yàn)檎膹?qiáng)制性管理服務(wù)和自然壟斷性管理服務(wù),是不宜市場化和社會化的,否則容易導(dǎo)致政府以權(quán)謀私和壟斷經(jīng)營謀取暴利二是因?yàn)槌稚鲜鲇^點(diǎn)者片面地理解了當(dāng)代西方國家實(shí)施的“新公共管理運(yùn)動”,特別是錯(cuò)誤地理解了以美國為代表實(shí)行的“企業(yè)家政府”改革,把政府當(dāng)成企業(yè),用政府公共管理服務(wù)作為經(jīng)營手段,以獲取利潤三是因?yàn)楫?dāng)前我國政府改革中存在財(cái)政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行市場化和社會化運(yùn)作,一方面解決財(cái)政困難,另一方面將政府自身責(zé)任推給個(gè)人對政府公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式的選擇,要首先考慮在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的原則定位為此要做到以下幾點(diǎn),第一,政府應(yīng)該是在支持和保障市場經(jīng)濟(jì)自主運(yùn)行的基礎(chǔ)上,對市場的失效或者失調(diào)部分進(jìn)行調(diào)節(jié),而不能替代市場的作用第二,政府對市場進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管,一方面嚴(yán)格依法打擊各種違法違規(guī)行為,另一方面積極維護(hù)和保障正常合法的市場行為第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會政府要充分調(diào)動公民參與社會事務(wù)的積極性,充分實(shí)現(xiàn)公民自治政府只有在社會不平衡,社會不穩(wěn)定,市場主體和個(gè)人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間個(gè)人及個(gè)人之間出現(xiàn)矛盾或困難無法自我解決時(shí),才出面予以協(xié)調(diào)解決第四,政府主要職能服務(wù)于全社會的公共事務(wù),一方面不能干預(yù)“私人”事務(wù)即個(gè)人(家庭)市場主體(企業(yè))自我能夠解決的事務(wù),另一方面不能把“公共事務(wù)”推向社會個(gè)人在此定位的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,政府公共管理服務(wù)職能方式和途徑,可以實(shí)行“四化”:即服務(wù)全面法治化強(qiáng)制服務(wù)無償化服務(wù)有限市場化和服務(wù)部分社會化1政府公共管理服務(wù)法治化,是我國實(shí)施依法治國,依法行政戰(zhàn)略的必然要求在法治社會里,政府的公共服務(wù)是根據(jù)國家的法律規(guī)章提供的,都必須有法可依2004年4月我國頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確規(guī)定,要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理和公共服務(wù)的職能,使政府公共服務(wù)全面法治化從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:(1)依法合法服務(wù)政府公共服務(wù)必須依照法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行沒有法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定,政府不得作出影響公民法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民法人和其他組織義務(wù)的決定(2)程序正當(dāng)服務(wù)政府提供公共服務(wù)包括具有強(qiáng)制性的管理服務(wù),除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密個(gè)人隱私的之外,應(yīng)當(dāng)公開,注意聽取公民法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障相對人利害關(guān)系人的知情權(quán)參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)(3)權(quán)責(zé)統(tǒng)一服務(wù)政府依法履行經(jīng)濟(jì)社會和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一依法做到執(zhí)法有保障有權(quán)必有責(zé)用權(quán)受監(jiān)督違法受追究侵權(quán)須賠償(4)誠實(shí)守信服務(wù)政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償(5)高效便民服務(wù)政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民法人和其他組織總之,政府要大力推進(jìn)公共服務(wù)的法治化建設(shè),要通過一系列的實(shí)體法和程序法的建構(gòu),為公共服務(wù)提供法制保障2由于政府公共服務(wù)從性質(zhì)上劃分屬于非排他性非競爭性非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強(qiáng)制性與自愿性不可選擇性與可選擇性直接有償性與間接有償性等特點(diǎn),其中具有強(qiáng)制性不可選擇性間接有償性特點(diǎn)的“公共服務(wù)”,屬于約束性的“公共服務(wù)”,其他的屬于交易性的“公共服務(wù)”約束性“公共服務(wù)”包括以強(qiáng)制力作后盾所開展的公共服務(wù)諸如國防治安社會穩(wěn)定等服務(wù),以及只有政府才能行使的服務(wù)諸如行政許可等政府約束性或強(qiáng)制性的公共服務(wù)不能實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi)服務(wù),而應(yīng)該無償服務(wù),政府所需要的成本支出,由政府公共財(cái)政予以保障如果政府的強(qiáng)制性公共服務(wù)諸如公共治安刑事案件偵破等服務(wù),或者只有政府才能行使的服務(wù)諸如政府許可性蓋章辦證等服務(wù),都實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi),或設(shè)一個(gè)特許公司間接收費(fèi)等,就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”以權(quán)謀利甚至以權(quán)謀私等嚴(yán)重問題3政府公共服務(wù)市場化是在公共部門中引入市場機(jī)制,要通過招投標(biāo)合同承包特許經(jīng)營等市場運(yùn)作方式向公眾提供公共服務(wù),要通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求,從而達(dá)到降低成本提高效率的目的但是政府公共服務(wù)市場化是有限的因?yàn)槭袌霾皇侨f能的,市場也有失靈的時(shí)候我們認(rèn)為,政府公共服務(wù)中具有“非強(qiáng)制性可選擇性”可替代性的公共服務(wù),就可以采取市場化,例如垃圾回收衛(wèi)生清掃部分社會保障等服務(wù)但是具有強(qiáng)制性不可選擇性,不可替代性的公共服務(wù),則應(yīng)由政府提供,不能實(shí)行市場化,例如國防外交公共治安等服務(wù)因此,政府公共服務(wù)市場化的類型和程度,要根據(jù)政府公共服務(wù)的具體性質(zhì)和類別進(jìn)行選擇公共服務(wù)市場化的方式有以下幾種:(1)合同承包政府通過合同形式將政府公共服務(wù)某些服務(wù)的部分或全部承包給非政府組織第三部門國有企業(yè)或私營企業(yè),由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務(wù),政府按照承包合同給承包單位以財(cái)政支持,或政府根據(jù)承包服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際成本測算服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),給予承包單位按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)由于政府發(fā)包項(xiàng)目是一定的,而承包單位數(shù)量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權(quán),就必須降低成本,同時(shí)提高服務(wù)質(zhì)量,最終政府公共服務(wù)效率和質(zhì)量都會提高(2)特許經(jīng)營特許經(jīng)營是一種特殊形式的契約承租形式特許經(jīng)營的范圍一般界定在自然行業(yè),涉及國家安全利益人民生命財(cái)產(chǎn)安全等行業(yè),政府通過對經(jīng)營者的資質(zhì)條件等進(jìn)行規(guī)定,確保經(jīng)營服務(wù)的水平和質(zhì)量特許經(jīng)營公共服務(wù)可以進(jìn)行收費(fèi),但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經(jīng)營收費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),只有這樣才符合政府特許經(jīng)營公共服務(wù)的本質(zhì)要求政府切忌與特許單位同流合污,把消費(fèi)者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費(fèi)者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護(hù)者的本質(zhì),也背離了特許經(jīng)營項(xiàng)目具有基本公共服務(wù)的特征一般認(rèn)為,適合于特許經(jīng)營的服務(wù)項(xiàng)目有電力天然氣自來水污水處理廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置電信服務(wù)港口飛機(jī)場道路橋梁以及城市公共交通等(3)憑單制憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費(fèi)群體實(shí)施的補(bǔ)貼對某些具有公共服務(wù)性質(zhì)同時(shí)具有較強(qiáng)的競爭性或較強(qiáng)的消費(fèi)選擇性的服務(wù),政府不直接進(jìn)行生產(chǎn)和公共服務(wù),而由私營部門或第三部門進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù),政府根據(jù)公共服務(wù)責(zé)任和要求向服務(wù)對象提供可以自由使用的“服務(wù)”,即政府部門發(fā)放一種“服務(wù)券”,消費(fèi)者持“服務(wù)券”到特定市場進(jìn)行自由消費(fèi)如政府發(fā)放教育券,補(bǔ)貼給特定的消費(fèi)群體,他們再拿這些“教育券”到公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校購買所需要的特定教育公共服務(wù)(4)參照競爭式當(dāng)直接競爭或來自替代品生產(chǎn)者的競爭不起作用時(shí),通過與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績進(jìn)行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務(wù),為什么別人服務(wù)很好,我們做得不好,這就體現(xiàn)一種競爭以城市自來水行業(yè)為例,因?yàn)楦鱾€(gè)自來水公司經(jīng)營范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域,局部壟斷依然存在參照競爭式實(shí)際上對自來水的零售價(jià)格進(jìn)行比較參照,各公司的零售價(jià)格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運(yùn)營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當(dāng)利益(5)內(nèi)部競爭制政府公共服務(wù)中,有一些自然壟斷行業(yè)無法引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量與其競爭,或者引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量可能導(dǎo)致不效率,因此應(yīng)該在其行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部放松規(guī)制,引入競爭,通過行業(yè)內(nèi)部競爭,提高公共服務(wù)的質(zhì)量效率和水平例如,我國政府對民航運(yùn)輸業(yè)實(shí)行一定的競爭機(jī)制,使政府航空公共服務(wù)機(jī)制由政府壟斷向市場競爭轉(zhuǎn)變,民航運(yùn)輸業(yè)的效率得到了大大的提高4服務(wù)的社會化,是以社會需求為導(dǎo)向,調(diào)動社會力量,鼓勵(lì)各種社會民間組織參與興辦公益事業(yè),提供社會公共服務(wù)服務(wù)社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務(wù),因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務(wù),或代替政府等其他組織完成公共服務(wù),所以,公共服務(wù)社會化只能是部分社會化,即根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn),建立以政府為主導(dǎo)各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化如高等教育科學(xué)研究圖書出版等公益性很強(qiáng)