行政管理論文-自然壟斷行業(yè)的政府管制創(chuàng)新思考.doc

行政管理論文-自然壟斷行業(yè)的政府管制創(chuàng)新思考自然壟斷的概念自然壟斷概念源于西方經(jīng)濟學。所謂自然壟斷，就是一個企業(yè)能夠以低于兩個或者更多的企業(yè)的成本向整個市場供給一種物品或者勞務(wù)而產(chǎn)生的壟斷。自然壟斷行業(yè)一般具有兩個基本特征：第一，規(guī)模經(jīng)濟效應非常顯著。規(guī)模經(jīng)濟效應就是產(chǎn)品成本隨著企業(yè)產(chǎn)量規(guī)模的擴大而降低。但是，規(guī)模經(jīng)濟效應也不是無限制的，并不適合所有類型的企業(yè)，它取決于特定的技術(shù)條件和產(chǎn)品特性。自然壟斷行業(yè)是規(guī)模經(jīng)濟效應十分強烈的極端形態(tài)，平均成本總是隨著產(chǎn)量規(guī)模的增加而降低，因此，自然壟斷的特點是獨家壟斷、效益最高。第二，需要大量啟動資本，且一旦資本投入，就“沉淀”在該行業(yè)里而很難再行退出。行業(yè)外的廠商很少有興致來替代自然壟斷企業(yè)的壟斷地位，行業(yè)內(nèi)也很難維持多家競爭的局面。當多家規(guī)模相近的企業(yè)在一個自然壟斷的行業(yè)內(nèi)自由競爭時，兩敗俱傷是最可能的結(jié)局。正是在此意義上，可將自然壟斷的這個特點稱之為“競爭無利性”。自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的控制，一是出于對社會整體利益的考慮，二是出于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確引導，三是出于政治上穩(wěn)定的考慮。政府進行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執(zhí)法成本所占的比重最大。在政府管制的實際過程中，應當考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。在制度經(jīng)濟學看來各國政府頒布的管制法規(guī)都屬于公共產(chǎn)品，政府管制本身也是公共產(chǎn)品。政府對自然壟斷行業(yè)實行管制的必要性在于：抑制企業(yè)壟斷價格，維護社會分配效率。市場活動中普通商品的定價，是通過多個買方和賣方的競爭自動形成的，一般不需要政府進行干預。由于自然壟斷行業(yè)往往只有一家企業(yè)，壟斷企業(yè)本能地會追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業(yè)自行定價，就會出現(xiàn)遠遠高于實際成本的壟斷高價。這種情況既損害了整體經(jīng)濟效率，也損害了社會公平。防止破壞性競爭，保證經(jīng)濟效率和供應穩(wěn)定。自然壟斷行業(yè)需要巨額投資，投資回報周期長，資產(chǎn)專用性強，由一家或少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營能使社會效率最大化。自然壟斷行業(yè)的充分競爭屬于浪費性和破壞性競爭，它將導致企業(yè)不能取得正常利潤甚至虧損。如果不進行政府管制，許多企業(yè)就會盲目進入自然壟斷行業(yè)，導致重復投資和過度競爭。制約壟斷企業(yè)的不正當競爭行為。自然壟斷企業(yè)往往同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，這就為自然壟斷企業(yè)采取不正當競爭行為提供了條件。例如，自然壟斷企業(yè)可能在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價，在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定低價，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼行為排斥其他競爭企業(yè)。自然壟斷企業(yè)也可能將壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)進行聯(lián)合定價，通過捆綁經(jīng)營和搭載銷售獲取壟斷利潤。為制約自然壟斷企業(yè)的不正當競爭行為，需要政府實行經(jīng)濟管制。目前政府管制方面有一種流行說法是“放松管制”，這種說法來自始于20世紀80年代西方國家的放松管制改革。我國對壟斷行業(yè)的政府管制，與西方國家背景完全不同。我國從未有過市場經(jīng)濟大環(huán)境下的政府管制，有的只是計劃經(jīng)濟下的行政管理。我們說的放松管制，實際上是取消或逐漸取消原來計劃體制的管理體制和管理辦法、管理方式，主要是針對過去的計劃體制說的。在計劃體制下，政府對企業(yè)的管理與市場經(jīng)濟下的政府管制是有根本區(qū)別的。政府管制的環(huán)境是市場經(jīng)濟，由于出現(xiàn)壟斷，導致“市場失敗”或“市場失靈”才管制。計劃經(jīng)濟不存在市場經(jīng)濟的那種市場環(huán)境和市場力量，也就不存在市場經(jīng)濟條件下的管制問題。20世紀80年代以來，美國、英國、日本等經(jīng)濟發(fā)達國家，對電信、電力、鐵路運輸、管道燃氣和自來水供應等具有網(wǎng)絡(luò)特征的自然壟斷行業(yè)，實行政府管制體制改革，允許一部分新企業(yè)進入自然壟斷行業(yè)，積極培育市場競爭力量，發(fā)揮市場競爭機制作用，打破了長期以來由個別企業(yè)壟斷經(jīng)營的格局，提高了企業(yè)活力和經(jīng)濟效率。20世紀90年代以來，我國政府對自然壟斷行業(yè)進行了初步改革，采取了政企分離、放松進入管制、培育市場競爭力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我國的政府管制改革還處于初始階段，在投資管制、價格管制、進入管制和企業(yè)競爭行為管制等方面都面臨著許多實際問題。中國電信業(yè)的應對之策電信服務(wù)業(yè)是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實證資料。同時，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制體制的改革實踐對其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革具有積極的推動作用和示范意義。面對“入世”的挑戰(zhàn)，縱觀中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，特別是電信市場因政府管制行為不當而存在的嚴重結(jié)構(gòu)性缺陷，令人擔憂。面對來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)，特別是加入世界貿(mào)易組織后，政府在新的條件下如何對電信行業(yè)進行規(guī)制，值得探討。重構(gòu)管制體制政府管制體制的核心內(nèi)容是政府和企業(yè)的關(guān)系。因此，重構(gòu)電信服務(wù)業(yè)政府管制的首要任務(wù)是調(diào)整管制部門與企業(yè)的關(guān)系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業(yè)主管部門與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴重。因此，重構(gòu)管制體制的目標應是建立一個超越部門利益、與企業(yè)無行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國家管制機構(gòu)，即政府應當從電信服務(wù)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者、維護者，破除管制機構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機構(gòu)能夠依法超然地行使正當?shù)氖袌龉苤坡毮堋＝陙?，世界各國在電信改革中，普遍建立了獨立的電信管制機構(gòu)。全球目前已有近百個國家依據(jù)電信法設(shè)立了專門機構(gòu)，它們的主要任務(wù)是執(zhí)行法律，并擬定法律草案和法律援助范圍的實施辦法。建立完善的電信法律保障體系健全法律環(huán)境，對于規(guī)范市場秩序，改善外商投資環(huán)境，保障競爭有效和有序進行，是十分急迫的?？v觀全球電信改革，都是從電信立法或修改電信法開始的。美國1934年制訂第一部電信法，到1996年新電信法頒布，新舊電信法成為美國電信發(fā)展史上的兩個里程碑。所以，針對電信業(yè)存在的問題，目前首要的是加快電信立法工作，建立完善的電信法律保障體系。政府電信行業(yè)監(jiān)管部門應加緊制訂有關(guān)法律、法規(guī)，特別是針對加入WTO的行業(yè)規(guī)制方面的研究。由于WTO有其自身的游戲規(guī)則，我國電信業(yè)的發(fā)展也面臨著遵從新規(guī)則、掌握新規(guī)則、利用新規(guī)則的挑戰(zhàn)。應該把進一步修訂和完善過去僅僅針對國內(nèi)電信業(yè)的競爭管理辦法，依據(jù)WTO相關(guān)條例和國際電信業(yè)市場的通用規(guī)則，建立一整套既適合中國國情，又能與國際接軌的市場競爭規(guī)則擺上工作議程，使地方電信業(yè)市場逐步形成“依法監(jiān)管、開放公平、對我有利”的競爭局面。預先確定互聯(lián)互通規(guī)則在電信業(yè)，形成有效競爭并不是一件容易的事，因為競爭者進入市場時肯定會面臨著許多困難。在法律條文上規(guī)定開放電信市場是一回事，在實際中解決引入競爭后所出現(xiàn)的問題則又是另一回事。由于本地網(wǎng)絡(luò)和接入市場具有自然壟斷性，競爭難以展開，因此，新進入者往往需要借助互聯(lián)互通政策，或者特殊的市場準入幫助。雖然利用非對稱管制協(xié)助市場準入是目前比較常用的方法，但是這種做法也帶來很多問題，最主要的是偏向新進入者的做法顯然有悖于公平競爭的原則，因此這種政策是不可能持續(xù)下去的，特別是在國外運營商進入中國市場以后，非對稱的管制政策更不可行，因而有效競爭的形成在很大程度上要依賴于公平透明的互聯(lián)互通政策。至少在中短期