行政管理論文-網(wǎng)絡(luò)融合下的政府管制思考.doc

行政管理論文-網(wǎng)絡(luò)融合下的政府管制思考網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個(gè)具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時(shí)間和地點(diǎn)，以一種可以接受的費(fèi)用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價(jià)值鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)。推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進(jìn)步、市場需求和放松管制。首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢，能實(shí)現(xiàn)簡單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。其次，市場需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營。因此市場融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布電信法標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競爭的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。網(wǎng)絡(luò)融合下政府管制面臨的挑戰(zhàn)隨著新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷涌現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)融合在技術(shù)上已經(jīng)不成問題。在融合過程中，企業(yè)間形成了兼并重組、競爭合作的局面。2000年世界最大的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時(shí)代華納，成為國際產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展的標(biāo)志性事件。2004年，中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和新華社等傳統(tǒng)媒體紛紛涉足網(wǎng)絡(luò)電視領(lǐng)域，中國聯(lián)通和中國移動(dòng)也紛紛開始提供手機(jī)電視服務(wù)。交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）集互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、通訊等多種技術(shù)于一體，利用寬帶有線電視網(wǎng)，向家庭用戶提供包括數(shù)字電視在內(nèi)的多種交互式服務(wù)。IPTV的出現(xiàn)對(duì)電信、廣電管制政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。融合意味新進(jìn)入者既可以來自非規(guī)制行業(yè)，也可以受其它規(guī)制體系的約束。那么市場準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)相互滲透的程度、規(guī)制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網(wǎng)絡(luò)融合為政府管制提出了新挑戰(zhàn)。首先，在市場準(zhǔn)入管制方面，條塊分割和產(chǎn)業(yè)間進(jìn)入壁壘制約著產(chǎn)業(yè)融合。隨著新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷涌現(xiàn),電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)業(yè)務(wù)的交叉將日益明顯，打破產(chǎn)業(yè)的條塊分割和進(jìn)入壁壘迫在眉睫。其次，網(wǎng)間互聯(lián)互通問題從單純的電信網(wǎng)之間擴(kuò)展到電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)之間，復(fù)雜的網(wǎng)間結(jié)算成為更大的難題。主導(dǎo)企業(yè)為維護(hù)本部門利益，利用行業(yè)內(nèi)的規(guī)制，通過拒絕接入或制定高昂的接入價(jià)格排斥包括行業(yè)外企業(yè)和非主導(dǎo)企業(yè)的接入；而在強(qiáng)制互聯(lián)互通政策下，過低的接入資費(fèi)規(guī)定又會(huì)損害主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的積極性，阻礙互聯(lián)互通的實(shí)施。網(wǎng)間的互通互聯(lián)成為打破壟斷、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的瓶頸。第三，企業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)間的重組和兼并受到行政手段的干涉，無法做到完全的企業(yè)行為，因此不能依靠市場上的有效競爭達(dá)到資源的優(yōu)化配置，由政府主導(dǎo)的企業(yè)重組，部門利益與產(chǎn)業(yè)融合的沖突將不利于企業(yè)在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行廣泛的合作競爭。對(duì)政府管制模式改革的建議在網(wǎng)絡(luò)融合的基礎(chǔ)上，必然產(chǎn)生電信業(yè)、計(jì)算機(jī)業(yè)、廣播電視業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，即追求利潤最大化和成本最低化的結(jié)果。通過產(chǎn)業(yè)融合，可以突破產(chǎn)業(yè)間條塊分割，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間的競爭合作關(guān)系，減少產(chǎn)業(yè)間進(jìn)人壁壘，降低交易成本，最終形成持續(xù)的競爭優(yōu)勢。融合在客觀上有利于企業(yè)創(chuàng)建核心競爭能力，爭取全球的競爭優(yōu)勢?；谝陨蠈?duì)產(chǎn)業(yè)融合的認(rèn)識(shí)，網(wǎng)絡(luò)融合下的管制應(yīng)最大限度地促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面要消除相關(guān)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)間進(jìn)入的政策壁壘，創(chuàng)造良好的有利于形成產(chǎn)業(yè)融合的政策環(huán)境，另一方面，管制內(nèi)容要從嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向維護(hù)市場的正常秩序,保護(hù)市場的公平競爭等方面來，同時(shí)還要避免管制機(jī)構(gòu)被市場中的各方利益集團(tuán)所俘獲。未來的管制模式應(yīng)包括對(duì)管制機(jī)構(gòu)、管制內(nèi)容和管制方法的改革，具體有以下幾點(diǎn)：重構(gòu)管制機(jī)構(gòu)。原則是要有利于產(chǎn)業(yè)融合下新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)形成和發(fā)展。有兩種選擇：一個(gè)規(guī)制者或多個(gè)規(guī)制者。多個(gè)規(guī)制者將導(dǎo)致決策的協(xié)調(diào)問題。但是近來一些理論強(qiáng)調(diào)在不同的規(guī)制者之間分配任務(wù)有以下好處：首先是確定基準(zhǔn)，如果從規(guī)制者的活動(dòng)中獲得的信息彼此相關(guān)，則在規(guī)制者之間能形成一種標(biāo)尺競爭，如果規(guī)制者之間沒有合謀，那么基準(zhǔn)就是有效的；其次，特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者致力于增強(qiáng)他們的技術(shù)專長，但不利之處是便于他們與行業(yè)合謀；第三，分割規(guī)制能夠防止被業(yè)界所俘虜。一個(gè)規(guī)制者能夠消除規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的競爭并將規(guī)制體系外部化，但也有以下不利的方面：增加了滋生官僚作風(fēng)的可能；管制政策制定和執(zhí)行過程可能威脅到管制的獨(dú)立性。另外在一些競爭性領(lǐng)域里，應(yīng)選擇競爭政策來替代規(guī)制，使前者發(fā)揮突出作用。要盡快出臺(tái)電信法，使管制機(jī)構(gòu)依法管制，將管制決策的協(xié)調(diào)置于法律框架下，同時(shí)管制機(jī)構(gòu)本身也要接受法律的監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通?；ヂ?lián)互通的重要性在網(wǎng)絡(luò)融合下變得日益突出，在三網(wǎng)合一的趨勢下，擴(kuò)大互聯(lián)規(guī)則的適用范圍意味著實(shí)行更簡單的管制。另一方面不僅在增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而且要在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營中致力于消除產(chǎn)業(yè)間壁壘，引入競爭，這樣有利于在互聯(lián)互通中達(dá)成一致，使競爭合作成為互聯(lián)互通的有效手段。具體措施有：盡快向主要的電信運(yùn)營商(中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動(dòng))發(fā)放全業(yè)務(wù)牌照,有助于形成真正的全業(yè)務(wù)競爭局面；允許廣電、電力等與電信的互相進(jìn)入，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)間的橫向競爭與合作。在互聯(lián)互通上，一個(gè)很重要的問題是以規(guī)制方式還是以公司談判方式解決雙向接入費(fèi)，尤其是在談判無法達(dá)成時(shí)的缺省規(guī)制。當(dāng)缺省規(guī)制是強(qiáng)制互聯(lián)互通時(shí)，就覆蓋范圍而言，進(jìn)入者有保持低姿態(tài)的動(dòng)機(jī)，且缺省規(guī)則的接入資費(fèi)越底，進(jìn)入者在談判中就越有利。明確企業(yè)主體地位。無論是拓展經(jīng)營范圍,實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新,或是收購兼并行動(dòng)，其主體都是企業(yè)。由于各企業(yè)分屬不同的部門管轄，出于維護(hù)各部門利益的目的，企業(yè)的經(jīng)營范圍受到嚴(yán)格限制，同時(shí)企業(yè)的兼并重組更多的是體現(xiàn)部門主管的意志，而非完全的企業(yè)自主行為。為打破壟斷進(jìn)行的電信拆分，就是政府主導(dǎo)下的企業(yè)重組，而在網(wǎng)絡(luò)融合下，政府則需要通過放松管制，由企業(yè)自身在市場框架下完成兼并重組和資源的重新配置。同時(shí)要加強(qiáng)政府的市場監(jiān)管作用，維持公平的市場秩序。總之，網(wǎng)絡(luò)融合下的管制應(yīng)致力于組成獨(dú)立于行業(yè)、政府的管制機(jī)構(gòu)，在法律框架下對(duì)電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行綜合協(xié)調(diào)管制；放松市場準(zhǔn)入，打破行業(yè)和產(chǎn)業(yè)間的進(jìn)入壁壘，在廣泛的市場上形成有效競爭；確定企業(yè)的市場主體地位，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新和兼并重