行政管理論文-網(wǎng)絡融合下的政府管制思考.doc

行政管理論文-網(wǎng)絡融合下的政府管制思考網(wǎng)絡融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡的融合趨勢。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡資源的無縫融合，構(gòu)成一個具有統(tǒng)一接入和應用界面的高效網(wǎng)絡，使人類能在任何時間和地點，以一種可以接受的費用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價值鏈上的每一個環(huán)節(jié)。推動網(wǎng)絡融合的重要因素有技術(shù)進步、市場需求和放松管制。首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進步為網(wǎng)絡融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢，能實現(xiàn)簡單、高效、靈活的網(wǎng)絡拓撲，降低運營成本，并開發(fā)新的業(yè)務，提供差異化服務。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡融合時代越來越近。其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網(wǎng)絡和平臺，以降低成本和擴大經(jīng)營。因此市場融合和業(yè)務融合推動了網(wǎng)絡融合。第三，從上世紀80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業(yè)的共識。首先從發(fā)達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布電信法標志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實行政企分開、管制與業(yè)務分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規(guī)建設，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導致了客戶需求、業(yè)務創(chuàng)新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網(wǎng)絡融合的內(nèi)在動因。網(wǎng)絡融合下政府管制面臨的挑戰(zhàn)隨著新技術(shù)和新應用的不斷涌現(xiàn),網(wǎng)絡融合在技術(shù)上已經(jīng)不成問題。在融合過程中，企業(yè)間形成了兼并重組、競爭合作的局面。2000年世界最大的互聯(lián)網(wǎng)服務公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時代華納，成為國際產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展的標志性事件。2004年，中央電視臺、中央人民廣播電臺和新華社等傳統(tǒng)媒體紛紛涉足網(wǎng)絡電視領(lǐng)域，中國聯(lián)通和中國移動也紛紛開始提供手機電視服務。交互式網(wǎng)絡電視（IPTV）集互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、通訊等多種技術(shù)于一體，利用寬帶有線電視網(wǎng)，向家庭用戶提供包括數(shù)字電視在內(nèi)的多種交互式服務。IPTV的出現(xiàn)對電信、廣電管制政策提出了嚴峻挑戰(zhàn)。融合意味新進入者既可以來自非規(guī)制行業(yè)，也可以受其它規(guī)制體系的約束。那么市場準入、標準、產(chǎn)業(yè)相互滲透的程度、規(guī)制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網(wǎng)絡融合為政府管制提出了新挑戰(zhàn)。首先，在市場準入管制方面，條塊分割和產(chǎn)業(yè)間進入壁壘制約著產(chǎn)業(yè)融合。隨著新技術(shù)和新應用的不斷涌現(xiàn),電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)業(yè)務的交叉將日益明顯，打破產(chǎn)業(yè)的條塊分割和進入壁壘迫在眉睫。其次，網(wǎng)間互聯(lián)互通問題從單純的電信網(wǎng)之間擴展到電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)之間，復雜的網(wǎng)間結(jié)算成為更大的難題。主導企業(yè)為維護本部門利益，利用行業(yè)內(nèi)的規(guī)制，通過拒絕接入或制定高昂的接入價格排斥包括行業(yè)外企業(yè)和非主導企業(yè)的接入；而在強制互聯(lián)互通政策下，過低的接入資費規(guī)定又會損害主導產(chǎn)業(yè)的積極性，阻礙互聯(lián)互通的實施。網(wǎng)間的互通互聯(lián)成為打破壟斷、促進產(chǎn)業(yè)融合的瓶頸。第三，企業(yè)創(chuàng)新、企業(yè)間的重組和兼并受到行政手段的干涉，無法做到完全的企業(yè)行為，因此不能依靠市場上的有效競爭達到資源的優(yōu)化配置，由政府主導的企業(yè)重組，部門利益與產(chǎn)業(yè)融合的沖突將不利于企業(yè)在產(chǎn)業(yè)之間進行廣泛的合作競爭。對政府管制模式改革的建議在網(wǎng)絡融合的基礎(chǔ)上，必然產(chǎn)生電信業(yè)、計算機業(yè)、廣播電視業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)融合是產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，即追求利潤最大化和成本最低化的結(jié)果。通過產(chǎn)業(yè)融合，可以突破產(chǎn)業(yè)間條塊分割，加強產(chǎn)業(yè)間的競爭合作關(guān)系，減少產(chǎn)業(yè)間進人壁壘，降低交易成本，最終形成持續(xù)的競爭優(yōu)勢。融合在客觀上有利于企業(yè)創(chuàng)建核心競爭能力，爭取全球的競爭優(yōu)勢?；谝陨蠈Ξa(chǎn)業(yè)融合的認識，網(wǎng)絡融合下的管制應最大限度地促進三大產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，一方面要消除相關(guān)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)間進入的政策壁壘，創(chuàng)造良好的有利于形成產(chǎn)業(yè)融合的政策環(huán)境，另一方面，管制內(nèi)容要從嚴格的市場準入轉(zhuǎn)向維護市場的正常秩序,保護市場的公平競爭等方面來，同時還要避免管制機構(gòu)被市場中的各方利益集團所俘獲。未來的管制模式應包括對管制機構(gòu)、管制內(nèi)容和管制方法的改革，具體有以下幾點：重構(gòu)管制機構(gòu)。原則是要有利于產(chǎn)業(yè)融合下新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)形成和發(fā)展。有兩種選擇：一個規(guī)制者或多個規(guī)制者。多個規(guī)制者將導致決策的協(xié)調(diào)問題。但是近來一些理論強調(diào)在不同的規(guī)制者之間分配任務有以下好處：首先是確定基準，如果從規(guī)制者的活動中獲得的信息彼此相關(guān)，則在規(guī)制者之間能形成一種標尺競爭，如果規(guī)制者之間沒有合謀，那么基準就是有效的；其次，特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者致力于增強他們的技術(shù)專長，但不利之處是便于他們與行業(yè)合謀；第三，分割規(guī)制能夠防止被業(yè)界所俘虜。一個規(guī)制者能夠消除規(guī)制機構(gòu)之間的競爭并將規(guī)制體系外部化，但也有以下不利的方面：增加了滋生官僚作風的可能；管制政策制定和執(zhí)行過程可能威脅到管制的獨立性。另外在一些競爭性領(lǐng)域里，應選擇競爭政策來替代規(guī)制，使前者發(fā)揮突出作用。要盡快出臺電信法，使管制機構(gòu)依法管制，將管制決策的協(xié)調(diào)置于法律框架下，同時管制機構(gòu)本身也要接受法律的監(jiān)督。實現(xiàn)網(wǎng)絡互聯(lián)互通?；ヂ?lián)互通的重要性在網(wǎng)絡融合下變得日益突出，在三網(wǎng)合一的趨勢下，擴大互聯(lián)規(guī)則的適用范圍意味著實行更簡單的管制。另一方面不僅在增值業(yè)務領(lǐng)域，而且要在基礎(chǔ)網(wǎng)絡運營中致力于消除產(chǎn)業(yè)間壁壘，引入競爭，這樣有利于在互聯(lián)互通中達成一致，使競爭合作成為互聯(lián)互通的有效手段。具體措施有：盡快向主要的電信運營商(中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動)發(fā)放全業(yè)務牌照,有助于形成真正的全業(yè)務競爭局面；允許廣電、電力等與電信的互相進入，鼓勵產(chǎn)業(yè)間的橫向競爭與合作。在互聯(lián)互通上，一個很重要的問題是以規(guī)制方式還是以公司談判方式解決雙向接入費，尤其是在談判無法達成時的缺省規(guī)制。當缺省規(guī)制是強制互聯(lián)互通時，就覆蓋范圍而言，進入者有保持低姿態(tài)的動機，且缺省規(guī)則的接入資費越底，進入者在談判中就越有利。明確企業(yè)主體地位。無論是拓展經(jīng)營范圍,實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新,或是收購兼并行動，其主體都是企業(yè)。由于各企業(yè)分屬不同的部門管轄，出于維護各部門利益的目的，企業(yè)的經(jīng)營范圍受到嚴格限制，同時企業(yè)的兼并重組更多的是體現(xiàn)部門主管的意志，而非完全的企業(yè)自主行為。為打破壟斷進行的電信拆分，就是政府主導下的企業(yè)重組，而在網(wǎng)絡融合下，政府則需要通過放松管制，由企業(yè)自身在市場框架下完成兼并重組和資源的重新配置。同時要加強政府的市場監(jiān)管作用，維持公平的市場秩序?？傊?，網(wǎng)絡融合下的管制應致力于組成獨立于行業(yè)、政府的管制機構(gòu)，在法律框架下對電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)實行綜合協(xié)調(diào)管制；放松市場準入，打破行業(yè)和產(chǎn)業(yè)間的進入壁壘，在廣泛的市場上形成有效競爭；確定企業(yè)的市場主體地位，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新和兼并重