行政管理論文-政策工具發(fā)展歷史及其分類探討.doc

行政管理論文-政策工具發(fā)展歷史及其分類探討摘要：興起于20世紀(jì)80年代的政策工具的研究到現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了它的高峰期，研究成果頗多；但不可否認(rèn)，它還存在著不少問題，在關(guān)于政策工具的內(nèi)涵、分類等諸多問題上都沒有個(gè)統(tǒng)一的看法，各學(xué)者們眾說紛紜。借鑒了大量的資料，對大部分學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，對政策工具的發(fā)展歷史和分類進(jìn)行了簡述。目的主要是對政策工具的相關(guān)知識有所了解，為進(jìn)一步的研究做好基礎(chǔ)工作。關(guān)鍵詞：政策工具；發(fā)展歷史；內(nèi)涵；分類1政策工具的發(fā)展歷史及成果1.1國外政策工具的發(fā)展歷史及成果對于政策工具研究最早是在20世紀(jì)50年代中期由達(dá)爾和林德布洛姆撰寫的文章論現(xiàn)代國家采取的政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)中提出來的。但政策工具研究興起于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)80年代初的時(shí)候，荷蘭的吉爾霍德委員會便得出了以下結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個(gè)問題我們需要建立和發(fā)展一門政策工具理論并將之付諸實(shí)踐。這時(shí)期最有影響力的著作要數(shù)1983年胡德的政府的工具。到了20世紀(jì)90年代及本世紀(jì)初，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。目前，它已成為了當(dāng)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)主題，同時(shí)也正在成長為一個(gè)新的學(xué)科分支。這一時(shí)期的代表作無非要數(shù)以下兩本了：一是20世紀(jì)90年代初的蓋伊彼得斯和馮尼斯潘主編的公共政策工具；對公共管理工具的評價(jià)；二是萊斯特M薩拉蒙主編的政府工具新治理指南。其中筆者尤其要指出公共政策工具對公共管理工具的評價(jià)一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當(dāng)時(shí)政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進(jìn)一步研究的很好的參考書。根據(jù)上文知道西方政策工具的真正興起與發(fā)展是在20世紀(jì)80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學(xué)者的著作，將原因概述為以下四點(diǎn)：一是政府的管理和政策的執(zhí)行是很復(fù)雜的，這就導(dǎo)致人們對政策執(zhí)行工具的反思；二是此時(shí)西方一些福利國家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時(shí)常失靈，人們產(chǎn)生了了解政策失靈的原因和解決方案的強(qiáng)烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現(xiàn)代的社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們開始注重理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，導(dǎo)致他們對工具性知識的更多地追求；四是政策工具是政策科學(xué)研究領(lǐng)域的問題之一，政策科學(xué)自身發(fā)展到一定階段，自然會將政策工具納入研究重點(diǎn)之一。1.2國內(nèi)政策工具的發(fā)展歷史及成果在我國關(guān)于政策工具的研究是在本世紀(jì)初才慢慢被國內(nèi)學(xué)者所重視的，所以說它在我國的起步較晚，屬于新興研究領(lǐng)域，自然所取得的成果也是有限的。據(jù)我國國家圖書館和北京大學(xué)圖書館藏文獻(xiàn)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，我國目前還沒有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯公共政策工具：對公共管理工具的評價(jià)一書所得，于2007年1月由中國人民大學(xué)出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對公共政策研究進(jìn)行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的政策科學(xué)導(dǎo)論(1992年版)；張國慶主偏的現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論(1997版)；陳振民主編的政策科學(xué)(1998年版)；陳振民編著的公共政策分析(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的公共政策分析(2006)；陶學(xué)榮主編的公共政策學(xué)(2006)；郭紅玲主編的公共政策學(xué)導(dǎo)論(2007)；陳潭主編的公共政策學(xué)原理(2008)；嚴(yán)強(qiáng)主編的公共政策學(xué)(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩所譯的豪特利和拉米什的公共政策研究政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)一書，其內(nèi)容也有關(guān)于政策工具的介紹。至于論文也有數(shù)篇：2003年的主要是張成福的論政府治理工具及其選擇；2004年的主要有陳振民的政府工具研究與政府管理方式；2005年的主要有盧霞的政府工具研究的新進(jìn)展，徐程的政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑，王偉昌的新“治理”范式與政府工具研究，儲亞萍的論作為政府管理工具的合同；2006年的主要有陳振民的政府工具研究的新進(jìn)展，呂志奎的公共政策工具的選擇政策執(zhí)行研究的新視角，周奮進(jìn)等的政府“治理工具”的選擇與行政行政制約，余瑤的當(dāng)代中國政府工具選擇芻議，朱喜群的論政府治理工具的選擇；2007年主要有楊衛(wèi)玲的公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”；2008年姜國兵的對公共政策工具五大主題的理論反思，等等。2政策工具的內(nèi)涵政策工具又稱為治理工具，政府工具，國內(nèi)外眾多學(xué)者都對其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國外主要有以下一些定義：尼德漢認(rèn)為工具是“公共機(jī)構(gòu)可以合法獲得的統(tǒng)治可能性”?；舾裢柗蛘J(rèn)為“工具是行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目標(biāo)的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會過程的具有相似特征的一系列政策活動”。美國學(xué)者萊斯特和斯圖爾特認(rèn)為政策工具是政策執(zhí)行的技術(shù)。澳大利亞學(xué)者歐文E休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。另一個(gè)美國學(xué)者薩拉蒙則認(rèn)為工具是“一個(gè)行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。國內(nèi)知名學(xué)者陳振民、張成福、陶學(xué)榮、嚴(yán)強(qiáng)等等都對政策工具的內(nèi)涵作發(fā)表了自己的看法。有的認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段；有的認(rèn)為政策工具指的是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)有的則認(rèn)為政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱”等等。從以上定義我們可以看出，雖然各個(gè)學(xué)者對政策工具的定義千差萬別，但這些定義都體現(xiàn)了共同的基本屬性一一公共政策主體在執(zhí)行政策過程中，在達(dá)成政策目標(biāo)中所采取的手段、方法和途徑。結(jié)合這些定義，筆者認(rèn)為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執(zhí)政黨和政府部門選擇的并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行公共政策，達(dá)成政策目標(biāo)，從而解決政策問題的途徑和手段。3政策工具的分類3.1政策工具的分類簡介關(guān)于政策工具的分類，學(xué)者們也是由于角度不同眾說紛蕓，表述各異。綜合起來有以下一些分類結(jié)果：荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣(另一表述為德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾申)最早試圖對政策工具加以分類。他關(guān)注的是一系列執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策從而獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統(tǒng)化的分類。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人對這些工具進(jìn)行了寬泛的分類，認(rèn)為可以分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎(chǔ)之上又加上了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學(xué)者來說提出了稍顯系統(tǒng)化的分類框架，他認(rèn)為所有的政策工具無一例外的都會使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據(jù)工具所要求達(dá)到的目標(biāo)將之分為四類：命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認(rèn)為政策工具可分為激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、符號與規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對之進(jìn)行詳細(xì)介紹。加拿大政策科學(xué)布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強(qiáng)制程度最低，而后者強(qiáng)制程度最高。這種分類為政策工具分類體現(xiàn)政府與社會之間的關(guān)系做了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。歐文.E.休斯認(rèn)為政府的干預(yù)都可以通過供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)和管制這四方面的經(jīng)濟(jì)手段得以實(shí)現(xiàn)。林德和彼得斯則認(rèn)為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威和契約。奧斯本和蓋布勒在改革政府一書中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類工具。ES薩瓦斯認(rèn)為政策工具有政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、市場、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)等等。以上是西方對政策工具的大致分類情況，接下來我們看一下國內(nèi)主要的分類情況。國內(nèi)學(xué)者的分類總結(jié)起來主要有三種，一種是張成福在公共管理學(xué)中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場運(yùn)作。第二種是陳振民的分類，他認(rèn)為政策工具可分為三大類：市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。最后一種是陶學(xué)榮的分類，他將政策工具則分為：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。3.2政策工具分類的不足和困難(1)不足。雖然很多學(xué)者對在政策工具分類上做出了嘗試，關(guān)于這方面的成果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不承認(rèn)政策工具的分類依然存在不少問題。有的分類太過于寬泛不夠具體，從而不便操作。比如說林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過于具體。最大的弊端是難以窮盡，不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。有的分類沒有相互區(qū)別、相互排斥。有的分類又太注重借鑒企業(yè)的分類了，從而有忽視“公共性”的嫌疑。有的分類對諸如談判、說服等非正式工具沒有加以重視。(2)困難。政策工具分類有以上的諸多困難，是有其原因的，這些原因也可以說是現(xiàn)在政策分類不可避免的困難。筆者認(rèn)為大致有以下幾點(diǎn)：一是政策工具本身包含的內(nèi)容太豐富了，以至于不同類別之間有時(shí)相互交叉。二是我們在研究政策工具時(shí)往往處在靜態(tài)的角度，這樣容易導(dǎo)致我們分類方式的僵化。三是政策工具分類研究中存