行政管理論文-我們的行政復(fù)議受理機關(guān)究竟是哪個？ .doc

行政管理論文-我們的行政復(fù)議受理機關(guān)究竟是哪個？中華人民共和國道路運輸條例已于2004年7月1日正式實施，全國各級道路運輸管理機構(gòu)終于如愿以償?shù)孬@得了“行政法規(guī)授權(quán)”的執(zhí)法主體地位。但是，新的法規(guī)出臺以后，有許多重要的法律問題需要我們在執(zhí)法實踐中進行探討和理解。例如，行政管理相對人如果對道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服，欲提起交通行政復(fù)議申請，應(yīng)該向哪一個機關(guān)或部門提出呢？對于這個問題，從中華人民共和國道路運輸條例頒布之日起，有關(guān)人士就開始進行了討論，但時至今日，似乎最終并沒有一個最終的結(jié)論，各地在具體執(zhí)法過程中，各有各的理解和實踐。但無論如果，真理只有一個，不同的做法，說明總有一部分單位存在著執(zhí)法的錯誤，隱藏著潛在的訴訟失敗的風(fēng)險。因此，筆者認為有必要在這里老調(diào)重彈，再來就此作一探討。一、各地的不同理解筆者日前參加了浙江省各地（市）運管機構(gòu)法制部門人員參加的案例研討會，發(fā)現(xiàn)全省各地在交通行政處罰決定書的“告知事項”中，告知相對人的行政復(fù)議機關(guān)有很大的不同，另外，在國內(nèi)幾個交通或運管專業(yè)網(wǎng)站的論壇中，各地同行對此理解也不盡相同。主要意見有以下這幾種：第一、認為復(fù)議受理機關(guān)是上一級道路運輸管理，如對縣級道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議受理機關(guān)就是地（市）級道路運輸管理機構(gòu)。這是最初曾占據(jù)上風(fēng)的一種理解，并引申出地（市）以上的道路運輸管理機構(gòu)應(yīng)該做好受理行政復(fù)議準備工作的意見。在中華人民共和國行政復(fù)議法的有關(guān)規(guī)定找到以后，這種觀點現(xiàn)在基本上被摒棄了。第二、認為復(fù)議受理機關(guān)是同級人民政府或上級交通主管部門，如對地（市）級道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機關(guān)是市人民政府或省交通廳。第三、認為復(fù)議受理機關(guān)是同級人民政府或同級交通主管部門，如對地（市）級道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機關(guān)是市人民政府或市交通局。這是現(xiàn)在各地比較流行的一種做法。第四、認為復(fù)議受理機關(guān)是同級人民政府，如對地（市）級道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機關(guān)是市人民政府。第五、認為復(fù)議受理機關(guān)是同級交通主管部門，如對地（市）級道路運輸管理機構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機關(guān)是市交通局。二、確定復(fù)議受理機關(guān)的法律依據(jù)這一點非常明確，法律依據(jù)就是中華人民共和國行政復(fù)議法第十五條第一款第（三）項，“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議”和第十五條第二款“有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理”。實際上，嚴格地講，中華人民共和國行政復(fù)議法第十五條第一款第（三）項這一法律條文，從語法上理解是存在一定的歧義的，這也是造成目前各地理解不同的主要原因。我們可以把整句話進行分解，分解如下：“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的（“的字短語”作主語部分），分別（狀語）向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門（“向短語”作狀語）申請行政復(fù)議（謂語部分）?！痹谶@個句子中，二個狀語很重要，一個是“分別”，另一個是“向短語”，這是引起歧義的關(guān)鍵。對于這二個狀語所構(gòu)成的句子，第一種理解是認為“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的”（人或組織），可以“分別”從后面所列舉的三類部門任選一個部門“申請行政復(fù)議”，接到復(fù)議的單位都應(yīng)該受理。第二種理解是，這個句子中的第一個狀語“分別”，指的是對于各種法律法規(guī)授權(quán)的組織，要視可能存在的不同情況，而“分別”向后面所列舉的三類部門任選一個部門“申請行政復(fù)議”。在第一種理解中，這三類部門對于當事人來說是可以任由選擇且可以同時選擇的；而在第二種理解中，這三類部門卻只能從其中任選一種，不能同時共選的。本文第一部分提到的全國各地的五種行政復(fù)議受理機關(guān)的意見，除第一種明顯不對外，后面四種正是基于這兩種不同的理解而作的選擇，其中第二、三種意見是采用了第一種理解，第四、五種意見則是采用了第二種理解。三、筆者觀點（一）、關(guān)于行政復(fù)議法第十五條第一款第（三）項對于這點，筆者傾向于上面講到的第二種理解，即具體行政行為的相對人提起行政復(fù)議的，只能視法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同情況，從“直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門”這三類部門中任選其中的一個提起復(fù)議，不能同時選擇二個或二個以上的部門。這是因為，行政復(fù)議法是一部國家基本法律，它面對的是我們國家紛繁復(fù)雜的管理現(xiàn)狀，就同樣是法律法規(guī)授權(quán)的組織而言，全國各地存在著各種不同類型的這種組織。除了我們道路運輸管理機構(gòu)目前已是法律法規(guī)授權(quán)組織以外，在很多特殊領(lǐng)域，一些事業(yè)單位甚至是企業(yè)單位，在有法律、法規(guī)授權(quán)的前提下，取得行政管理職權(quán)的資格，可以以自己的名義獨立作出一定的具體行政行為。這類組織，被稱為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，它是一類獨立的行政執(zhí)法主體。從實際工作看，這類組織都依附于特定的行政機關(guān)，并由該行政機關(guān)進行管理，對該行政機關(guān)負責(zé)。而對法律、法規(guī)授權(quán)組織負有管理職責(zé)的行政機關(guān)不盡相同，有的是地方人民政府，有的是地方人民政府的工作部門，有的甚至是國務(wù)院部門。因此，在法律、法規(guī)授權(quán)的組織進行行政管理過程中，如果出現(xiàn)公民、法人或者其他組織對該組織的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，應(yīng)當按照管理關(guān)系，向直接管理該組織的有關(guān)部門提起。如是由地方人民政府直接管理的，應(yīng)向地方人民政府提起行政復(fù)議；如是地方人民政府工作部門直接管理的，應(yīng)向地方人民政府工作部門提起行政復(fù)議；如果是國務(wù)院部門直接管理的，則應(yīng)該向國務(wù)院部門直接提起行政復(fù)議。（二）、關(guān)于道路運輸管理機構(gòu)的直接管理部門根據(jù)中華人民共和國道路運輸條例第七條“國務(wù)院交通主管部門主管全國道路運輸管理工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運輸管理工作?？h級以上道路運輸管理機構(gòu)負責(zé)具體實施道路運輸管理工作?！焙偷谖迨臈l“縣級以上人民政府交通主管部門應(yīng)當加強對道路運輸管理機構(gòu)實施道路運輸管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督?！钡纫?guī)定，各級道路運輸管理機構(gòu)的直接管理部門應(yīng)該是同級交通主管部門。（三）、關(guān)于行政復(fù)議法第十五條第二款這實際上是一個補充性規(guī)定，或者說是一個救濟性規(guī)定，是為了讓行政管理相對人投訴有門而作的例外的規(guī)定。根據(jù)上面的分析，我們知道法律情況非常復(fù)雜，即使專業(yè)的行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員在法律條文的理解上也往往會存在一定的爭議，因此，作為普通行政管理相對人的公民、法人或者其他組織，可能更難準確地明白不同情況下應(yīng)當向誰申請行政復(fù)議。為了避免因此使公民、法人或者其他組織被迫放棄行政復(fù)議申請權(quán)，行政復(fù)議法第十五條第二款才作了這樣的規(guī)定，即行政管理相對人也可以直接將行政復(fù)議申請?zhí)峤唤o具體行政行為作出地的縣級地方人民政府，由縣級地方人民政府依照該法的規(guī)定轉(zhuǎn)送。因此，這一款的規(guī)定，實際上是對行政管理相對人作為在行政管理法律關(guān)系中的“弱者”而采取的一種救濟手段，并不是說行政復(fù)議的受理權(quán)是“具體行政行為作出地的縣級地方人民政府”。實際上，接受這種行政復(fù)議申請的地方人民政府，還必須依照法律的規(guī)定，將行政復(fù)議申請再轉(zhuǎn)送給相關(guān)的機關(guān)或