失地農(nóng)民的社會保障問題研究.doc

失地農(nóng)民的社會保障問題研究 楊琦 （浙江財經(jīng)大學，浙江杭州310018） 摘要：失地農(nóng)民的問題早在計劃經(jīng)濟的時代就已經(jīng)出現(xiàn)，而其社會保障的問題也一直沒有得到很好的解決。文章從失地農(nóng)民社會保障問題的產(chǎn)生說起，闡述了該問題的表現(xiàn)，分析產(chǎn)生問題的原因，并提出了相應的一些措施。 關鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；原因；對策 ：D422.6文獻標志碼：A：1000-8772（xx）10-0231-02 ：xx-03-12 作者簡介：楊琦（1990-），女，浙江諸暨人，浙江財經(jīng)大學在讀碩士，研究方向：財政理論與政策。 一、失地農(nóng)民 1失地農(nóng)民概念 在我國傳統(tǒng)意義上，長時期直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者被統(tǒng)一稱之為農(nóng)民。中國憲法、土地管理法等相關法律法規(guī)都明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民對土地只是具有使用權(quán)，而沒有所有權(quán)。所以，所謂的農(nóng)民失地就是指農(nóng)民因土地被征用等原因失去了土地的使用權(quán)。 據(jù)相關統(tǒng)計分析，失地農(nóng)民可以分為三個角度：第一，在城市化的進程中因為被國家征用土地后，農(nóng)民失去了自己大部分的耕地甚至全部的耕地；第二，國家征用了他們的土地后，他們的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民；第三，在居住方式上，他們通常是以群體聚集的方式居住在城郊或者城內(nèi)某一塊特定的區(qū)域，因此被稱作城市中的農(nóng)村。 至于農(nóng)民失去的土地從用途上大致可分為三類：第一類，原本把務農(nóng)作為工作的農(nóng)民因為集體土地被占用作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設而沒法繼續(xù)工作；第二類，土地被占用用來建造綠化設施，在權(quán)利上還是屬于農(nóng)民所有，但是，事實上農(nóng)民已經(jīng)失去了支配自己土地的權(quán)利；第三類，不是國家而是土地開發(fā)商們申請建設用地，根據(jù)城市規(guī)劃設計，將農(nóng)民的土地性質(zhì)改變?yōu)榻ㄔO用地而進行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設。 2失地農(nóng)民社會保障 失地農(nóng)民問題的研究歸納為失地農(nóng)民利益受損的原因、失地農(nóng)民的補償安置問題、失地農(nóng)民的社會保障問題、失地農(nóng)民市民化問題四個方面。其中失地農(nóng)民社會保障指的是由于國家為了公共利益征用土地導致的失地情況，但是國家以及社會對此進行了補償，在社會生活和經(jīng)濟等方面為他們提供照顧、幫助，如此來調(diào)節(jié)失地農(nóng)民與政府之間的關系，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定和公平。失地農(nóng)民的社會保障就是這樣一種制度。 3我國失地農(nóng)民社會保障問題的產(chǎn)生 在我國，農(nóng)民失地問題早在計劃經(jīng)濟時代已經(jīng)出現(xiàn)。上個世紀50年代，我國實行的城鄉(xiāng)二元政策，將城市與農(nóng)村分割，加快了工業(yè)化的進度，但是大量人口因為文化知識技術(shù)等的原因留在了農(nóng)村，從事著務農(nóng)行業(yè)或者簡單的手工制造業(yè)。1978年改革開放以后，我國推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，由此土地使用權(quán)到了農(nóng)民的手里，土地收益歸農(nóng)民所有，也成為了農(nóng)民最直接最主要的經(jīng)濟。 而隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，在20世紀80年代中期、90年代初發(fā)生過兩次圈地熱，那時失地農(nóng)民的問題就已經(jīng)產(chǎn)生，但是當時由于政府負責安置，征地單位按要求將失地農(nóng)民錄用為職工，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題同貨幣、住房、劃地一樣，成為失地補償?shù)男问街?。所以當時農(nóng)民失地的問題和矛盾并不是很嚴重。但是2000年以后發(fā)生了第三次大規(guī)模圈地熱，農(nóng)民失去土地變成一種被動的行為，無奈被征用作為建設用地，由此“三無”農(nóng)民的數(shù)量飛速增長，成了一大問題。 這么多失地農(nóng)民的出現(xiàn)，背離了工業(yè)化、城市化的發(fā)展原本的目的，失地農(nóng)民問題受到了社會的廣泛關注和思考。對于失地農(nóng)民而言，他們生活在農(nóng)村和城市的邊緣，他們所處的位置也變的比較尷尬，在一定程度上既不屬于城市居民，也不屬于農(nóng)民，同時生活相對又比較困難，逐步成為社會發(fā)展過程中新的弱勢群體。 4研究失地農(nóng)民問題的意義 所以關注失地農(nóng)民的問題迫在眉睫。 首先，近幾年來，失地農(nóng)民的問題非但沒有減弱反而越來越嚴重，一方面是因為沒有健全的制度來保障，結(jié)果在很大程度上影響了農(nóng)村的經(jīng)濟的良好發(fā)展。 其次，在xx年的兩會提案中為政協(xié)會議的一號提案就是失地農(nóng)民的問題，可見其重視程度。另外，胡錦濤總書記也曾在在中央政治局第三十一次集體學習時講話強調(diào)，當前和今后一個時期，要重點抓好四個方面的工作，其中之一是切實維護群眾土地合法權(quán)益，完善征地補償機制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。 最后，失地農(nóng)民是我們推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)物之一，既然產(chǎn)生了，就應該解決好失地農(nóng)民的問題，這是構(gòu)建和諧社會的要求也是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，我們應該秉持著科學發(fā)展觀的觀念，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障好農(nóng)村居民的利益，保障好失地農(nóng)民的利益。 二、造成失地農(nóng)民社會保障問題的原因 （一）中國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面： 1土地征用補償制度混亂不統(tǒng)一，分稅制改革后，地方財力減弱，開始依賴土地財政還出現(xiàn)了一些違規(guī)現(xiàn)象，如部分地方政府私自截留土地征收補償款挪為它用，導致給失地農(nóng)民的補償金額非常低。 2一個現(xiàn)實是農(nóng)民的文化水平普遍偏低，又處在工業(yè)化水平也很低的農(nóng)村地區(qū)，導致農(nóng)民在很長時間內(nèi)都無法適應失地后的生活，而沒有了土地更是使農(nóng)民在生活和工作上都承受著巨大壓力，感到生活沒有保障，充滿擔憂。 3保障形式較為單一，水平低下。目前我國對農(nóng)村的社會保障制度有新農(nóng)合和社會養(yǎng)老保障制度，但是這些制度只是基本的社會保障，水平也不高，達不到基本養(yǎng)老的需求，容易造成失地農(nóng)民生活困難，從而引發(fā)社會問題。 4社會保障的級別不高，而且沒有很好的監(jiān)督機制。雖然我國憲法中已經(jīng)有規(guī)定為了促進社會和諧發(fā)展，社會保障系統(tǒng)應該是多層次的，但實際上該體系針對大多是城鎮(zhèn)職工的社會保障，農(nóng)民方面則有所欠缺。 5當前農(nóng)村改革最重要的就是集體非農(nóng)用地如何流轉(zhuǎn)的問題，事實上這之中產(chǎn)生了很多不公平的問題。 （二）造成以上問題的原因主要分為兩個大方面 1、方面制度、補償方式等不健全 （1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是這個問題的根源 戶籍制度是我國特有的社會現(xiàn)象，因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村的政策并不統(tǒng)一，而戶籍制度成為兩種身份、兩種待遇的載體，導致農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、教育和社會保障等方面產(chǎn)生了巨大的反差。明顯可以看到城市職工即使下崗失業(yè)，城市社會保障體系也會為他提供基本生活保障，而農(nóng)民一旦失業(yè)，又失去了賴以生存的土地，養(yǎng)老保險和失業(yè)保險又提供不了支持，生活難以為繼。 （2）我國現(xiàn)有的征地補償方式缺乏可持續(xù)性不利于農(nóng)民的長遠發(fā)展 第一，其實征收土地后農(nóng)民收到的補償是很低的。若是沒有被征用土地，農(nóng)民可以在相當長的一段時間內(nèi)靠土地作為養(yǎng)老保障，而所得的經(jīng)濟補償按照一般農(nóng)民的消費水平來計算，差不多只能維持7年左右，遠遠低于直接從土地獲得的價值和收益。 第二，失地農(nóng)民獲得的貨幣補償方式缺乏可持續(xù)性。土地具有價值長久、可持續(xù)性的特征，無法估算出土地的內(nèi)在價值。政府對農(nóng)民的征地補償一般都是采用一次性貨幣補償?shù)霓k法，這種方法不具有可持續(xù)性，補償費用的增值空間非常有限。 第三，征地補償只是給予了純粹的經(jīng)濟補償，忽略了農(nóng)民土地擁有的多樣化的功能，在實際生活中，土地是農(nóng)民的經(jīng)濟，務農(nóng)是農(nóng)民的一項工作，并且農(nóng)民將其養(yǎng)老保障等。土地被征用后，失去了經(jīng)濟，沒有了工作也沒有了養(yǎng)老的基礎，農(nóng)民變相成為更加脆弱的社會群體。 2、農(nóng)民自身 （1）我國失地農(nóng)民進入城市后，對城市生活并不適應，一方面是思想觀念與城市脫節(jié)，一方面是文化程度與與現(xiàn)代社會的發(fā)展要求存在著一定差距，并且由于其文化程度較低，沒有專門的技術(shù)特長，導致他們失去土地后重新就業(yè)難度較大，所以無法很好的適應城市生活。 （2）中國失地農(nóng)民對于社會保障制度還沒有形成明確的認識，自我保障意識也比較弱。即使是醫(yī)療、養(yǎng)老保險等跟生活息息相關的保障項目，農(nóng)民參與的積極性不高，參與意識也不強。此外，由于農(nóng)民受傳統(tǒng)思想的影響，加上社會保障政策在農(nóng)村的宣傳做的不夠，農(nóng)民不了解、不信任社會保障，當然也不愿意參與社會保障項目。 三、思考與對策 （一）正確發(fā)揮政府職能 在推進我國城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府在建設項目的決策過程中，將大部分精力投入了城市基礎設施，眼光不夠長遠，也沒有完全遵循科學發(fā)展觀，反而為了達到自己的政績要求，在征地過程中，出現(xiàn)職能越位情況，征做他用，暗中交易等等。 1提高征地補償標準，并且使安置補償方式多元化：避免一些地方政府層層截留而導致補償額下降，避免政府在追求政績的動機驅(qū)使下，會慣性地將其政治特權(quán)凌駕于農(nóng)民的土地使用權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)之上，強制地從農(nóng)民手中大規(guī)模、低價統(tǒng)一征用土地。 2明確界定公共利益，明確劃歸政府的征地范圍：避免政府單方面壟斷土地，從農(nóng)民手中低價收入土地，轉(zhuǎn)而高價賣給用地者，獨占其中的土地增值收益，而引發(fā)農(nóng)民與政府間的極大對立情緒。 3設置可持續(xù)發(fā)展的失地農(nóng)民補償機制。有效實現(xiàn)失地農(nóng)民的身份更換，創(chuàng)造條件，擴大失地農(nóng)民的財政性收入。 4要努力拓展就業(yè)空間，為失地農(nóng)民創(chuàng)造一個良好的就業(yè)環(huán)境。 （二）對于農(nóng)民自身，要提升其就業(yè)能力，增強對城市生活的適應性。 一方面，失地農(nóng)民要進行必要的就業(yè)能力培訓，如增強就業(yè)技能，轉(zhuǎn)變就業(yè)理念等等，加強自身就業(yè)的主動意識，主動地參與到就業(yè)市場的競爭環(huán)境中去。同時，還要注重結(jié)合當?shù)氐膶嶋H就業(yè)需求，認識到自己的缺陷和不足之處，而不止是紙上談兵，真正發(fā)揮出就業(yè)能力培訓的實際作用。 另一方面，要重視失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力的培養(yǎng)，吸引農(nóng)民主動參與市場到市場當中來，幫助他們了解市場，最好能實現(xiàn)其自主創(chuàng)業(yè)。同時，結(jié)合實際情況，提前分析失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的問題，制定出能夠有效解決這些問題的具體對策，從而扶持失地農(nóng)民，給他們自主創(chuàng)業(yè)提供條件。 （三）其他方面 1對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度加以完善。 2要盡快建立關于失地農(nóng)民社會保障基金的監(jiān)督管理機制 3根據(jù)不同地區(qū)不同情況建立醫(yī)療保障制度 4優(yōu)化對土地征用的手續(xù)，減少違規(guī)現(xiàn)象，甚至可以用法律程序來強化 5對土地征用聽證會制度加以完善，充分聽取農(nóng)民的意見 6制定出適用于征地工作的征地補償和