行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-談產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為效率——以中國旅游產(chǎn)業(yè)為例.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-談產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為效率以中國旅游產(chǎn)業(yè)為例論文關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)旅游產(chǎn)業(yè)政府行為論文摘要:從歷史過程看,是政府推動了經(jīng)濟(jì)體制改革,釋放了市場的力量,使得中國經(jīng)濟(jì)能夠迅速發(fā)展,顯現(xiàn)了政府干預(yù)行為的效率。作為新興產(chǎn)業(yè),旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程充分說明了這一點。同時,中國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象非常突出。通過對旅游產(chǎn)業(yè)的分析可以看出,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場的關(guān)系,實行積極而有限的政府職能,提高政府行為的有效性?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中,政府力量是一個非常重要的因素,任何經(jīng)濟(jì)問題都無法擺脫政府行為的影響。因此,對政府行為效率的研究成為經(jīng)濟(jì)研究的重要課題。政府行為的效率是指其產(chǎn)生的績效或者說是其后果,通常表現(xiàn)為政府行為的有效率和“政府失靈”兩個方面。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層面,由于涉及到產(chǎn)業(yè)地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策和調(diào)控問題,政府行為就更加具體且引人矚目。政府對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)行為要根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的情況采取適宜的措施和形式,與此相適應(yīng),對具體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府行為的研究也有利于正確評價政府行為的效率。本文認(rèn)為,作為新興的綜合性經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè),旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能較為典型地顯示政府干預(yù)行為的特點。政府的廣泛干預(yù)是中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大特征,也是中國旅游產(chǎn)業(yè)能夠迅速發(fā)展的重要原因?？陀^地看,政府發(fā)揮的作用是巨大的,政府行為在某些方面是有效率的。不過,在中國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中,“政府失靈”即政府行為無效率的現(xiàn)象比較明顯,產(chǎn)生了相當(dāng)嚴(yán)重的負(fù)面影響。如何正確認(rèn)識和評價“政府失靈”,進(jìn)而采取相應(yīng)措施提高政府行為效率,是未來中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法回避的問題,也是所有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須解決的問題。一、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)行為的由來及其有效性政府具有壟斷性和強(qiáng)制性的政治權(quán)力和公共權(quán)力,與市場行為相比較,政府行為有壟斷性和強(qiáng)制性的特點,也更有權(quán)威性。當(dāng)市場機(jī)制失效時,政府的干預(yù)行為便成為方便的選擇。即使在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制下,“市場失靈”和政府干預(yù)也是普遍現(xiàn)象。按照最初的認(rèn)識,政府的干預(yù)范圍是市場失效范圍,主要是公共物品的供應(yīng)、外部性現(xiàn)象、自然壟斷行業(yè)、信息不完全和信息不對稱等。隨著社會發(fā)展進(jìn)程,政府的職能向社會公平職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能擴(kuò)張。1(P50-54)由此說來,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍有擴(kuò)張的傾向,且對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康增長意義重大。中國的旅游產(chǎn)業(yè)是在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的大背景下發(fā)展起來的。市場機(jī)制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期尚難以帶動產(chǎn)業(yè)迅速形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在特定的歷史條件下,市場體制無法自發(fā)地生長,必須要有政府的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期,政府在旅游產(chǎn)業(yè)起步中不是扮演市場的替代者,而是扮演了市場制度的導(dǎo)入者和市場體系的完善者的角色。2(P66-68)應(yīng)該說,政府的全面干預(yù)是中國旅游產(chǎn)業(yè)難以避免的歷史過程。首先,解決旅游產(chǎn)業(yè)的外部性問題。表現(xiàn)在三個方面:一是旅游資源產(chǎn)權(quán)的不完備,旅游資源的自然屬性決定了其有效產(chǎn)權(quán)難以界定。雖然從理論上講中國的旅游資源產(chǎn)權(quán)是明確的,但實際經(jīng)濟(jì)活動中卻存在著產(chǎn)權(quán)虛化和模糊,政府必須出面協(xié)調(diào)旅游資源的使用,協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。二是旅游產(chǎn)品的公共物品屬性,對其消費具有不可分性和非排他性,濫用公共物品導(dǎo)致了擁擠、污染等外部不經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)生。3(P14-17)在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游產(chǎn)品各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、旅游促銷、環(huán)境保護(hù)等方面,顯然要由政府來推動。三是旅游產(chǎn)業(yè)市場信息的分散性。由于旅游產(chǎn)業(yè)是一個綜合性、系統(tǒng)性、依托性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),旅游信息的傳遞過程較為復(fù)雜,僅靠市場機(jī)制難以保證旅游信息傳遞的有效性。完善其信息傳遞機(jī)制,改善旅游市場信息集散系統(tǒng)狀態(tài),需要政府進(jìn)行干預(yù)。其次,促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)增長。中國是一個發(fā)展中國家,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)相當(dāng)繁重。到20世紀(jì)末,旅游產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點,拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益顯現(xiàn)出來。但中國的旅游產(chǎn)業(yè)缺乏資金積累,企業(yè)規(guī)模小、旅游產(chǎn)品的質(zhì)量及國際競爭力較低,單純依靠市場體制下的自發(fā)生長需要較長的時間,無論是政府還是旅游產(chǎn)業(yè)本身,都希望縮短這一歷史過程。吸取日本等東亞國家的經(jīng)驗,政府應(yīng)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更積極的作用。第三,旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的社會公平與穩(wěn)定。這一方面的內(nèi)容非常廣泛,如促進(jìn)旅游社會化進(jìn)程,滿足人們休閑、度假的需求,提高人民生活質(zhì)量,提高人的基本素質(zhì)；擴(kuò)大對外開放,增進(jìn)中外交流；協(xié)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的利益分配,保證社會公平與社會穩(wěn)定；開展地區(qū)間旅游產(chǎn)業(yè)交流,促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與社會平衡發(fā)展；21世紀(jì)初期,中國西部旅游開發(fā)是一項極其重要的任務(wù),通過旅游開發(fā)帶動西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展等。二、“政府失靈”及其原因分析關(guān)于“政府失靈”,經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中已有大量的討論。按照薩繆爾森的說法,“當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時,政府失靈就產(chǎn)生了”。14(P1189)薩繆爾森的論述主要從政府行為的結(jié)果沒有達(dá)到目的來說明政府失靈。結(jié)合其他研究者的意見,“政府失靈”大體有幾種情況:一是政府行為未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；二是政府行為的低效率、高成本；三是政府行為損害了市場效率。中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,“政府失靈”是常見的現(xiàn)象,政府干預(yù)很多情況下都沒有更好地保證社會公平與旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,而是走向了其反面,成為發(fā)展的阻力。第一,旅游行業(yè)的過度投資。政府有關(guān)部門為了取得政績,就有可能違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,利用所掌握的資源進(jìn)行過度投入。由于決策失誤造成的“面子工程”、“賠錢工程”勞民傷財,5(P21-22)造成行業(yè)迅速發(fā)展與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不高的矛盾現(xiàn)象。以飯店業(yè)為例,80年代初旅游產(chǎn)業(yè)起步時,飯店數(shù)量與效益是同步增長的。而到了90年代,旅游產(chǎn)業(yè)漸受各級政府重視,投入增加,但飯店的利潤率卻一直不高。當(dāng)然,政府主管部門也會根據(jù)市場情況要求企業(yè)在投資及經(jīng)營方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。但政府畢竟沒有利潤壓力,一旦環(huán)境適宜,政府直接投資企業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象屢見不鮮。第二,政府的不恰當(dāng)干預(yù)造成旅游市場的不正當(dāng)競爭。旅游促進(jìn)發(fā)展是無可爭議的事實,因此,政府自然會采取各種方式大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。政府本應(yīng)是公平競爭的保障者,但有時因過分強(qiáng)調(diào)發(fā)展的任務(wù),政府的政策便會導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)各構(gòu)成部分之間的不公平競爭。要促進(jìn)本部門、本地區(qū)旅游企業(yè)的發(fā)展,就會有一些差別性的政策,就產(chǎn)生了地方保護(hù)與行業(yè)保護(hù)。中國的旅游企業(yè)從所有制方面看主要可分為國有企業(yè)和非國有企業(yè),如果政府參與企業(yè)經(jīng)營,則必然會在不同所有制企業(yè)間形成不平等競爭,壓抑非國有企業(yè)的發(fā)展?！罢ъ`”在一定程度上加劇了中國旅游市場某些領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象。如20世紀(jì)90年代提出的“旅游發(fā)展適度超前戰(zhàn)略”,使國內(nèi)旅行社之間的不正當(dāng)競爭更加激烈?！霸谑聦嵣下糜伟l(fā)展適度超前戰(zhàn)略的一個重要目標(biāo)是帶動社會其他經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,可惜的是這個目的并不顯著,而不正當(dāng)競爭帶來的嚴(yán)重后果卻是十分明顯的。”6(P19-21)政府促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施成為導(dǎo)致不正當(dāng)競爭的誘因,讓人始料不及。第三,政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營,嚴(yán)重抑制和削弱企業(yè)的市場競爭力。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,企業(yè)與消費者是市場的主體。只有旅游企業(yè)生產(chǎn)的高效率,才能更好地滿足旅游者的消費需求,使旅游產(chǎn)業(yè)得到健康穩(wěn)定的發(fā)展。即使是國有企業(yè),政府的參與也會使企業(yè)喪失應(yīng)有的經(jīng)營自主權(quán),在市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程中無所適從。政府過度干預(yù)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,出發(fā)點可能是好的,但實際效果卻難如人意,會壓抑企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性與創(chuàng)造性。第四,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、社會公平之間的不平衡。一般情況下,旅游企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)與保護(hù)環(huán)境、消費者利益之間存在著一定的矛盾。在幾方面的關(guān)系中,政府應(yīng)該引導(dǎo)旅游企業(yè)合理利用旅游資源,注意保護(hù)自然及社會環(huán)境,保護(hù)消費者利益。不過,旅游企業(yè)的發(fā)展對經(jīng)濟(jì)的拉動作用相當(dāng)明顯,對于政府有關(guān)部門來說,促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的沖動比較強(qiáng)烈,而約束企業(yè)保護(hù)環(huán)境和保障消費者權(quán)益的動力則相對較弱。因此,政府的干預(yù)未必就能有效地保障消費者利益,防止資源過度利用及環(huán)境破壞。在地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,政府部門多傾向于保護(hù)優(yōu)勢企業(yè),而對于一般公眾的參與及利益共享缺乏積極性,不利于社會公平的實現(xiàn)?！罢ъ`”是由多方面原因造成的:旅游相關(guān)信息的分散性,使得政府并不能掌握完全信息；政府本身的能力不一定完全符合旅游發(fā)展的需要；還有政府本身利益的影響等,都在或多或少地影響著政府職能的行使過程。其中,利益沖突的影響尤為重要。有人認(rèn)為中國旅游發(fā)展過程中出現(xiàn)的混亂局面其根源是旅游管理體制的問題,主要矛盾來源于“中央和地方各類利益主體之間的沖突”。7(P77-78)由此看來,對市場失靈的領(lǐng)域,政府職能并不必然起作用,因為政府也要受各種因素的影響,將政府完全理想化是不現(xiàn)實的。而且,任何事物都有其兩面性,“政府失靈”是與政府有效率相伴而生的,是政府行為的自然結(jié)果。因此,只要政府干預(yù)行為存在,“政府失靈”在某種程度上就是不可避免的。政府對旅游產(chǎn)業(yè)的干預(yù)通常是全局性的,如旅游規(guī)劃與旅游產(chǎn)業(yè)政策的制定等,一旦出現(xiàn)失誤,其影響是廣泛的,政府失靈通常是對旅游發(fā)展全局的危害。而且,政府對旅游市場的干預(yù)通常是強(qiáng)有力的,缺乏相應(yīng)的制約,出現(xiàn)問題糾正比較困難。因此,政府干預(yù)旅游市場應(yīng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。三、政府行為效率與政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略政府行為的效率體現(xiàn)在促進(jìn)旅游發(fā)展和校正“市場失靈”,同時,“政府失靈”帶來的消極影響也是一種客觀存在。幾年來,由于對政府行為效率的評價不同,學(xué)術(shù)界發(fā)生了要不要實行“政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”的爭論。政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略“就是按照旅游產(chǎn)業(yè)自身的特點,在以市場為主配置資源的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,爭取旅游產(chǎn)業(yè)更大的發(fā)展”。8(P284)中國政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的實質(zhì)是對于政府職能的定位,在政府與市場的關(guān)系中,政府處于主動地位,由政府來主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有人認(rèn)為,無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家,在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的過程中大都實行政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略,政府主導(dǎo)無時無地不在,只是有作用領(lǐng)域的不同、推行力度的差異而已。實踐已充分證明,政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略符合中國作為發(fā)展中國家的國情和我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際。因此,這一戰(zhàn)略已成為行業(yè)認(rèn)同、部門認(rèn)同、地方認(rèn)同的深入人心的選擇。9(P151-153)倡導(dǎo)“政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”者其基本的理由是用政府職能校正市場失靈,當(dāng)然這與中國正處于體制轉(zhuǎn)型期有關(guān),因為“在新制度沒有完全建立起來之前,適度地保留一部分舊制度或許是一個不得已的好辦法,對那些幾乎完全沒有市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗的計劃經(jīng)濟(jì)而言,情況尤其如此”。10(P4-17)持反對意見者主要是認(rèn)為中國正處于建立健全市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略與國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的大方向背道而馳。從大的方面看,市場導(dǎo)向是必然趨勢,政府只能按市場規(guī)律“推動”,而非“主導(dǎo)”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展,中國已加入世貿(mào)組織,市場自主調(diào)節(jié)的作用將會越來越大,政府推動作用必然隨之弱化,“政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”已無提倡必要。11(P4-7)這樣的觀點充分注意了市場的作用,也注意到了政府職能的有限性。但不可否認(rèn)的是,在市場經(jīng)濟(jì)國家,政府職能總體是一種擴(kuò)張的趨勢,不加區(qū)分地弱化政府作用可能同樣不利于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。是否贊成這一戰(zhàn)略涉及到一個基本的價值判斷,即改革開放以來中國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動因是什么,是政府的主導(dǎo),還是放松管制,即什么樣的政府行為才是有效的。應(yīng)該說,中國旅游產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展,不是政府直接主導(dǎo)的結(jié)果,而是政府放松管制的結(jié)果。政府主導(dǎo)了旅游管理體制的改革,體制改革釋放了市場的力量,成就了旅游產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。更為重要的是,要正確實施政府主導(dǎo)型旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,就必須正確發(fā)揮政府對旅游市場干預(yù)的作用,大前提是政府官員必須清醒地認(rèn)識到實施這種干預(yù)的范圍和力度,而時刻警惕自己的干預(yù)行為,切實做到“有所為有所不為”,切實做到適可而止。12(P47-50)這當(dāng)然只是良好的愿望而已,因為出于自身特殊利益和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,政府有一種干預(yù)市場的沖動,不能指望政府自身主動地“適可而止”,這樣的“大前提”是不可靠的。而且,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題,足以引來質(zhì)疑的聲音,如“政府主導(dǎo)管理旅游產(chǎn)業(yè)的概念似乎很為合理,卻被詮釋為不太合時宜的強(qiáng)化執(zhí)法和大力投資”。13(P14-17)進(jìn)而有入主張現(xiàn)階段就應(yīng)停止提倡與實施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略。11(P4-7)從市場經(jīng)濟(jì)理論的角度看,政府來主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是不合時宜的,尤其在“政府失靈”現(xiàn)象充分顯現(xiàn)之后。認(rèn)為“政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略相對于西方自由資本主義而言,創(chuàng)造了政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的新范式；而相對于社會主義計劃經(jīng)濟(jì)來說,又是對自由市場經(jīng)濟(jì)的成功引進(jìn)”12(P47-50)的觀點,是過于樂觀的結(jié)論。對于客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,政府只能順應(yīng)而無法主導(dǎo),政府主導(dǎo)與市場規(guī)律存在內(nèi)在矛盾,提倡政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略將不利于按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。而所謂純粹的市場經(jīng)濟(jì)同樣行不通,市場規(guī)律不能超出自身發(fā)揮作用的范圍,社會經(jīng)濟(jì)作為復(fù)雜的系統(tǒng),需要各種機(jī)制的共同作用?，F(xiàn)代的社會經(jīng)濟(jì)制度,沒有一個是其中的一種純粹形式。相反,現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)是帶有市場、命令和傳統(tǒng)成份的混合經(jīng)濟(jì),從來沒有一種100%的市場經(jīng)濟(jì)。4(P40)市場與政府都是市場經(jīng)濟(jì)體制的不可或缺的組成內(nèi)容,市場機(jī)制與政府職能是相互對立又相互依存的關(guān)系,離開了對方,無論是市場機(jī)制或者是政府職能都難以發(fā)揮作用。不能因為存在政府失靈就否定政府在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)過程中的作用,更不能因為存在市場失靈就簡單地用政府替代市場。四、政府職能的有限性與有效性簡單地贊成或反對“政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”并不能有效地解決問題,關(guān)鍵應(yīng)該是科學(xué)確定政府與市場的關(guān)系及提高政府行為的有效性。根據(jù)中國旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實情況,恰當(dāng)?shù)倪x擇是在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上,實行積極而有限的政府職能。首先,積極而有限的政府是指在處理市場與政府之間關(guān)系時,必須遵守市場優(yōu)先的原則,市場優(yōu)先于政府,作為擴(kuò)展秩序的市場擴(kuò)展到哪里,政府的職能范圍就應(yīng)該收縮到哪里。14(P101)也就是說,政府的職能即政府對市場的干預(yù)范圍是有限的,有限的政府行為才是有效的。政府部門應(yīng)當(dāng)切實尊重市場在旅游產(chǎn)業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)地位,轉(zhuǎn)變觀念、放松管制,從競爭性領(lǐng)域退出,不與民爭利。企業(yè)的創(chuàng)新能力得以充分發(fā)揮,市場促進(jìn)發(fā)展的能量才能充分釋放。其次是指政府行使職能的主動性。積極的政府,促成了東亞各國和地區(qū)的經(jīng)