民主制度論文-論地方人大及其常委會重大事項的決定權(quán).doc

民主制度論文-論地方人大及其常委會重大事項的決定權(quán)盡管組織法明文規(guī)定了地方各級人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)負(fù)有對重大事項進行處理的職權(quán)，但在實踐中，決定權(quán)的行使尚欠充分和民主，其蘊含的價值遠未得到有效確認(rèn)。因此，從理論上對決定權(quán)的性質(zhì)和特點、構(gòu)成要素以及決定權(quán)行使的原則進行探討，對于地方各級人大及其常委會充分行使職權(quán)進而對加強人大制度建設(shè)，有著十分重要的實踐意義。一、決定權(quán)的性質(zhì)和特點從本質(zhì)上說，決定權(quán)是人民主權(quán)原則和我國民主政治國家性質(zhì)的現(xiàn)實反映，是人民當(dāng)家作主，對地方國家事務(wù)進行管理的重要體現(xiàn)。它作為公共權(quán)力系統(tǒng)中的一項重要權(quán)力形式，與行政權(quán)相比，具有人民性、權(quán)威性、自主性、集體性、全局性的特點。1.人民性。決定權(quán)的人民性是我國國家性質(zhì)決定的。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這說明，地方各級人大及其常委會的決定權(quán)實質(zhì)上是人民的決定權(quán)，是人民利益和意志的集中表達。因此，決定權(quán)的人民性規(guī)定了決定權(quán)行使的范圍是關(guān)于本行政區(qū)域內(nèi)民眾普遍要求和關(guān)注的事項，而行政機關(guān)的決定權(quán)的范圍只能限于執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的決議、決定的有關(guān)具體事項。2.權(quán)威性。決定權(quán)的權(quán)威性內(nèi)源于國家權(quán)力機關(guān)的人民性。憲法第三條規(guī)定，人民通過選派代表組成地方各級人民代表大會，作為本行政區(qū)域行使國家最高權(quán)力的機關(guān)，其他國家機關(guān)包括行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民代表大會的這種法律地位決定了它比同級其他國家機關(guān)的地位更高，其依職權(quán)做出的決議、決定的效力更大，其他國家機關(guān)特別是行政機關(guān)作為它的執(zhí)行機關(guān)必須執(zhí)行它的決議、決定。3.自主性。地方各級人大及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)，依法獨立行使職權(quán)。因此，上下級人大及其常委會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只是工作聯(lián)系關(guān)系。地方各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際情況以及某一個時期內(nèi)民眾反映強烈的問題，自主地決定本行政區(qū)域內(nèi)的一切重要事務(wù)。這說明地方各級人大及其常委會對重大事項所作的決議、決定是創(chuàng)制性的、自主性的，而行政機關(guān)對行政管理事務(wù)所做出的決定是從屬性的、執(zhí)行性的。4.集體性。地方各級人大及其常委會的決定權(quán)由人大代表及其常委會委員集體依法行使，而不是由單獨的個人獨立行使。這是由權(quán)力機關(guān)民主集中制的原則決定的。權(quán)力機關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，整體上代表人民，因而實行合議制，集體行使職權(quán)，集體決定問題。同時，權(quán)力機關(guān)管理的事務(wù)都是一些重大事項，需要集思廣益，以保證決策的科學(xué)化和民主化，因而也需要實行集體負(fù)責(zé)制。因此，地方各級人大及其常委會的決議、決定都是以全體會議的形式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出的。它與行政機關(guān)實行首長個人負(fù)責(zé)制有根本的區(qū)別。5.全局性：決定權(quán)的全局性包含兩個方面：第一，從決定權(quán)的內(nèi)容范圍看，地方各級人大及其常委會所決定的事項是對本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生較大影響的事項或是本行政區(qū)域內(nèi)民眾普遍關(guān)注的事項；第二，從決定的效力范圍看，地方各級人大及其常委會的決議、決定對本行政區(qū)域內(nèi)任何地方都有拘束力。同時，在該行政區(qū)域內(nèi)，無論行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，還是社會團體、企事業(yè)單位和公民個人，都要遵守它所做出的決議、決定。二、決定權(quán)的構(gòu)成要素地方各級人大及其常委會行使決定權(quán)的過程是一個完整的公共決策的過程。在這一過程中，決議、決定的做出要經(jīng)過三個階段：收集信息確定所要解決的問題或所要調(diào)整的社會關(guān)系的階段；對事實信息進行篩選，去粗取精，確定解決問題方案的階段；選擇最優(yōu)方案的階段。因此，決定權(quán)包含三個構(gòu)成要素或包含三個組成部分：知信權(quán)、調(diào)查權(quán)、處理權(quán)。1.知信權(quán)。知信就是收集、掌握事實信息。掌握事實信息的目的在于確定所要解決的問題或所要調(diào)整的社會關(guān)系。地方各級人大及其常委會對某一重大事項做出決議、決定，實質(zhì)上根據(jù)一定的價值取向如公平、最佳社會效益等，對所要解決的問題的方案進行優(yōu)選。方案的形成，離不開對事實信息進行收集、分析和分類。而且，一個決議、決定能否達到?jīng)Q策者的目的，往往很大程度上取決于對所要解決問題的信息的量和度。可見，地方各級人大及其常委會對重大事項做出決議、決定，離不開對事實信息進行收集整理這一程序階段，這是科學(xué)決策的保證。地方各級人大及其常委會可以通過以下幾個途徑獲取信息資料：（1）人大代表的提案或意見；（2）某一個時期內(nèi)民眾反映強烈的問題；（3）傳媒反映的社會熱點問題；（4）地方政府、法院、檢察院向同級人大及其常委會報告的有關(guān)重大事項。在現(xiàn)實政治生活中，地方各級人大及其常委會部分決議、決定往往是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)動議或被動貫徹執(zhí)行上級法律、法規(guī)做出的，結(jié)果實施效果不好。這種情況應(yīng)當(dāng)引起各級國家權(quán)力機關(guān)的足夠重視。2.調(diào)查權(quán)。如果說在知信權(quán)階段，收集事實信息時，只注意了信息的有用性，那么在這一階段，收集事實信息必須注意事實信息的實用性和針對性。一旦所要解決的問題或所要調(diào)整的社會關(guān)系確定之后，就必須深入收集對所要解決的問題具有針對性的信息。在這一階段，決策者不僅要聽取反映意愿者的意見。而且要聽取相對方的意見和普通民眾的意見；不僅要收集事實信息，也要收集法律信息，如憲法和法律對此問題的原則規(guī)定或國外和國內(nèi)其他地方對相似問題的法律或法規(guī)規(guī)定。只有這樣，才能形成解決問題的最優(yōu)方案。3.處理權(quán)。它包括決策權(quán)和撤銷權(quán)。決策權(quán)是地方各級人大及其常委會依據(jù)正當(dāng)程序運用自己長期積累的科學(xué)知識和實踐經(jīng)驗對多種方案根據(jù)一定價值取向做出評估、判斷，挑選最優(yōu)方案的權(quán)力。撤銷權(quán)是地方各級人大及其常委會對同級行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令予以廢除的權(quán)力。處理權(quán)是決定權(quán)的集中表現(xiàn)。三、行使決定權(quán)的原則1.民主原則。地方各級人大及其常委會所做出的決議、決定的內(nèi)容必須充分體現(xiàn)大多數(shù)民眾的意愿。決議、決定議題的確立，應(yīng)更多地涉及與民眾密切相關(guān)的問題。而且，在決策時，應(yīng)充分集思廣益，聽取各方面的不同意見，保護普通民眾政治參與熱情，以提高決議、決定做出后的公信力和執(zhí)行力。2.公開原則。地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)的活動要公開。其公開不僅包括地方各級人大及其常委會關(guān)于重大事項決定權(quán)的范圍和內(nèi)容公開，而且包括討論過程、決策程序、決策效果公開。3.程序原則。決定權(quán)的行使必須嚴(yán)格依照法定程序。決定權(quán)行使的程序可包括以下繼起和相承接的幾個方面：（1）提議。這是啟動程序。提議的主體主要是地方國家機關(guān)、人民代表、部分民眾或有關(guān)團體。（2）受理。提議經(jīng)過地方各級人大常委會及其工作機構(gòu)在初步審查后，分別作出受理或不予受理的決定。已受理的提議可進入下一程序。（3）調(diào)查和審議。地方各級人大的工作機構(gòu)通過聽取匯報、組織聽證、調(diào)研等方式，收集有關(guān)問題的事實和法律信息，形成可供選擇的方案，交同級人大及其常委會集體討論。（4）決定和處理。由地方人大及其常委會在集體審議的基礎(chǔ)上以集體名義做出最終決定。在實踐中，地方人大及其常委會行使決定權(quán)都基本經(jīng)歷這四個階段和步驟，但在如何從程序意義上充分發(fā)揮民主，保證決策科學(xué)這兩方面考慮得還不夠。4.效益原則。地方國家權(quán)力機關(guān)行使決定權(quán)必須講求效益，即以效率為價值取向，或是以公正為價值取向或是兼顧兩者。地方各級人大及其常委會所要決定的重大事項大部分具有時效強的特點，否則，事過境遷，再對此問題做出決議、決定顯得沒有必要。筆者認(rèn)為，地方各級人大及其常委會在調(diào)研和審議階段，要堅持效率的原則。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，集中力量，把所要解決的問題弄清楚，并及時形成解決問題的方案，決不能久議不決。同時，地方各級人大及其常委會做出的決議、決定的內(nèi)容要堅持公正原則，即分配權(quán)力和義務(wù)要對等，權(quán)利救濟要平等?？傊?，決議、決定做出后，能有效地解決存在的問題，使民眾滿意。四、實現(xiàn)決定權(quán)的制度保障從決定權(quán)的性質(zhì)看，地方各級人大及其常委會行使決定權(quán)的范圍很廣。根據(jù)目前法律規(guī)定，決定權(quán)可分為三類：一是組織法明確規(guī)定和列舉的；二是其他單行法律明確規(guī)定的，如預(yù)算法、城市規(guī)劃法、土地管理法、教育法、婦女權(quán)益保護法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等；三是地方組織法以概括方式規(guī)定的即討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。前兩者由于法律規(guī)定明確，普遍行使得較充分。后者由于法律規(guī)定較抽象，實踐中難以把握，因而各地執(zhí)行情況不一。決定權(quán)的行使尚欠充分和民主。個中原因較為復(fù)雜，既有政治體制運行機制的問題，有人大的職位和宗旨意識問題，也有法律規(guī)定缺乏可操作性的問題，又有決策程序規(guī)范性、民主性不強的問題等。地方各級人大及其常委會決定權(quán)的行使涉及政治體制改革、組織建設(shè)、人員素質(zhì)等深層次的因素，筆者認(rèn)為，完善相關(guān)法律規(guī)定，健全制度，以此為切入點保障地方各級人大及其常委會決定權(quán)的行使，是目前可行的途徑。1.以立法的方式對重大事項做出明確界定。決定權(quán)的性質(zhì)、特點決定了國家生活和社會生活中的一切重大事項，均屬于國家權(quán)力機關(guān)決定權(quán)的范圍。但這在實踐中很難操作，因為中國作為一個經(jīng)濟和政治發(fā)展國家，需要以行政權(quán)利為中心以保證政府對社會的動員能力。因而較易行的辦法是將權(quán)力機關(guān)行使的重大事項的決定權(quán)的范圍與行政機關(guān)行使的重要事項的決定權(quán)的范圍進行區(qū)別和界定，但要在中央立法中對重大事項作統(tǒng)一明確的限定確有一定困難。因為各行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平層次不一。即使在同一行政區(qū)域內(nèi)，重大事項因客觀情況的變化而有不同。筆者認(rèn)為，除組織法、預(yù)算法和城市規(guī)劃法明確規(guī)定由地方各級人大及其常委會行使決定權(quán)的重大事項外，可對一部分形成共識的重大事項采取列舉的方式，法律予以明確規(guī)定。這些重大事項包括以下幾個方面：（1）精神文明建設(shè)的規(guī)劃和部署；（2）民主與法制建設(shè)；（3）財政性資金投資的重大項目；（4）重大改革措施的出臺；（5）同外國締結(jié)友好城市；（6）授予榮譽市民稱號等。對上述重大事項的規(guī)定，在立法技術(shù)上有兩種方式：一種是在制定有關(guān)單行法律時像預(yù)算法、城市規(guī)劃法那樣，明確規(guī)定地方各級人大及其常委會決定權(quán)的內(nèi)容；另一種是修改地方人大和政府組織法，在地方各級人大及其常委會的職權(quán)中明確列舉其決定權(quán)的內(nèi)容。2.建立地方政府向同級人大及其常委會報告工作的制度。作為地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，地方政府應(yīng)積極主動地就行政管理工作中的重要事項向同級人大及其常委會提出報告，以保證地方各級人大及其常委會對政府工作開展經(jīng)常性的監(jiān)督活動。報告的內(nèi)容應(yīng)包括：（1）政府采購情況；（2）財政性資金投資方向；（3）對社會和民生有較大影響的建設(shè)項目立項；（4）預(yù)算外資金、養(yǎng)老、失業(yè)保險金、住房公積金的收支管理情況；（5）有關(guān)收費的項目和標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整；（6）燃氣、水電、公交、醫(yī)療等公用事業(yè)服務(wù)價格的調(diào)整；（7）婦女、兒童、老人、華僑、歸僑和僑眷權(quán)益的保護情況；（8）造成人身傷害或財產(chǎn)損失的重大事件及其處理情況；（9）優(yōu)撫、救災(zāi)、救濟資金和財