民主制度論文-信訪制度改革的理論分析和模式選擇.doc

民主制度論文-信訪制度改革的理論分析和模式選擇內(nèi)容提要在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國(guó)信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。關(guān)鍵詞信訪/制度/權(quán)利/權(quán)力/模式一、信訪制度改革的背景與必要性信訪是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國(guó)目前正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問(wèn)題，如法律不完備，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問(wèn)題都通過(guò)不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來(lái)寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展，表現(xiàn)出對(duì)解決問(wèn)題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國(guó)的方略，也不利于我國(guó)國(guó)際地位的提升。故應(yīng)對(duì)信訪制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。從國(guó)外的情況來(lái)看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國(guó)、加拿大、法國(guó)等很多國(guó)家紛紛仿效，或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國(guó)家的體系當(dāng)中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國(guó)情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上與我國(guó)信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國(guó)的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無(wú)法真正將各國(guó)制度的精華提取出來(lái)，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪制度一定要與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國(guó)學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對(duì)立的語(yǔ)境下探討信訪制度，認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕?并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。2對(duì)此，筆者以為信訪制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問(wèn)題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律所有的問(wèn)題全部推給信訪解決；誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問(wèn)題剔除出去；誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒(méi)有站在我國(guó)的憲政背景之下，沒(méi)有全面地了解我國(guó)憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國(guó)；二是只看到信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒(méi)有與我國(guó)立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡(jiǎn)單加以拋棄，將本來(lái)有多種功能的制度變成沒(méi)有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先要用歷史唯物論的觀點(diǎn)，辯證地看待現(xiàn)實(shí)制度，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分表象和本質(zhì)、實(shí)然與應(yīng)然；同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國(guó)家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突；最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過(guò)程論的觀點(diǎn)建立新的信訪制度體系，使其在我國(guó)特殊的國(guó)情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。二、信訪制度建構(gòu)的理論分析（一）信訪制度的概念1995年頒布的信訪條例將信訪界定為：公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。而從廣義的信訪來(lái)說(shuō)，信訪還包括各級(jí)黨委、人民法院、人民檢察院以及國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的信訪。自新中國(guó)成立以來(lái)，信訪成為聯(lián)系黨與人民、國(guó)家與公民之間的橋梁，在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。根據(jù)當(dāng)代救濟(jì)制度發(fā)展趨勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來(lái)信來(lái)訪的機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法定救濟(jì)制度的重要補(bǔ)充。（二）信訪制度的調(diào)整范圍如下事項(xiàng)，可以作為信訪制度的調(diào)整范圍：1.在沒(méi)有向行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)提起申訴、起訴或控訴之前，信訪人可就有關(guān)人員的違法、失職及不公或失當(dāng)?shù)男袨橄蛐旁L機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。2.在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪人認(rèn)為行政或司法過(guò)程中有關(guān)人員的違法、失職、不公或失當(dāng)行為有所不滿時(shí)，也可以向信訪機(jī)關(guān)再次尋求救濟(jì)。3.對(duì)于行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院、行政監(jiān)察部門或檢察院不予受理的案件，在上訴或復(fù)議之后仍得不到受理時(shí)，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。4.對(duì)于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，并可提出建設(shè)性意見(jiàn)。5.信訪機(jī)關(guān)可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關(guān)機(jī)關(guān)以批評(píng)或建議。（三）信訪人的權(quán)利信訪人的權(quán)利，從規(guī)范的角度來(lái)看，是公民和組織在其基本權(quán)利受到公權(quán)力（立法、行政和司法）侵害時(shí)，以書信和走訪的形式反映事實(shí)，表達(dá)意愿，要求國(guó)家給予有效救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)信訪人有權(quán)就國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為作出積極或消極的評(píng)價(jià)。這一概念當(dāng)中包含著如下的關(guān)鍵要素：1.信訪權(quán)利首先是一種尋求救濟(jì)的權(quán)利。在從宏觀層面，它屬于一類訴權(quán)，與民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)、行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、民事仲裁申請(qǐng)權(quán)等程序性權(quán)利有著相同的屬性，其共同的特征是：公民和組織可以由這一權(quán)利直接導(dǎo)致相應(yīng)的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于自己受侵害的事實(shí)給予救濟(jì)。2.在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟(jì)的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。33.信訪權(quán)利是一種動(dòng)態(tài)的民主權(quán)利，公民除了通過(guò)選舉制、代議制、復(fù)決制等方式參與國(guó)家的生活之外，還可以通過(guò)這種權(quán)利來(lái)保持日常當(dāng)中對(duì)于國(guó)家生活的參與。4.信訪權(quán)利從結(jié)果上說(shuō)，具有雙重性，一是直接實(shí)現(xiàn)了對(duì)私人權(quán)益的救濟(jì)，二是通過(guò)這種爭(zhēng)取權(quán)利恢復(fù)正義的過(guò)程而間接地實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約?？傊?，信訪權(quán)利是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，它為我國(guó)憲法所確認(rèn)，具有一種復(fù)式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪權(quán)利是程序性權(quán)利，但它卻以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利為根本目標(biāo)，正是由于這種復(fù)式的結(jié)構(gòu)，使權(quán)利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權(quán)利獲得恢復(fù)和救濟(jì)，同時(shí)使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國(guó)家機(jī)關(guān)受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進(jìn)服務(wù)、提高效率之鞭策。這項(xiàng)民主權(quán)利與公民的其他民主權(quán)利相比，更富于動(dòng)態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設(shè)國(guó)家與公民之間的關(guān)系。同時(shí)，與其他的救濟(jì)性權(quán)利相比，信訪權(quán)利救濟(jì)范圍更加全面，公民通過(guò)行使信訪權(quán)利，可以得到比行政復(fù)議和行政訴訟更多的救濟(jì)機(jī)會(huì)。（四）信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力，從規(guī)范的角度講，是信訪機(jī)關(guān)在接到信訪人的信訪要求或建議時(shí)，為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)或目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)具有的解決問(wèn)題的實(shí)際手段或能力，具體表現(xiàn)為信訪機(jī)關(guān)能夠以多種手段實(shí)現(xiàn)信訪功能的能力。這一概念揭示了信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力具有如下性質(zhì)：1.信訪機(jī)關(guān)權(quán)力是處于第二層位的監(jiān)督權(quán)（1）從邏輯上看，監(jiān)督權(quán)與立法、行政、司法三種權(quán)力的性質(zhì)有所不同，這后三種權(quán)力在憲政體制當(dāng)中，屬于第一層位的權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)則是屬于第二層位的權(quán)力，第二層位的權(quán)力以第一層位的權(quán)力的行使為基礎(chǔ)。（2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權(quán)力的目標(biāo)是形成一定的規(guī)范、事實(shí)和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權(quán)則是對(duì)已經(jīng)形成的規(guī)范和事實(shí)及判斷結(jié)果進(jìn)行反思，它所要解決的問(wèn)題并不局限于通過(guò)矯正正義而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)益，而是通過(guò)這樣的形式達(dá)成維護(hù)民主秩序和憲政制度的目的。2.信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是間接權(quán)力而非直接權(quán)力（1）不論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，這些權(quán)力對(duì)它們所調(diào)整的對(duì)象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對(duì)相對(duì)方的利益作出分配。當(dāng)行使這種直接分配的權(quán)力時(shí)，權(quán)力的主體常常以“我有權(quán)力讓相對(duì)方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)顯然只能通過(guò)對(duì)權(quán)力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過(guò)對(duì)第一層權(quán)力的糾正才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，信訪權(quán)力是直接指向公法上的國(guó)家權(quán)力，也就是通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約而影響對(duì)公民利益分配。在信訪人員的思維當(dāng)中，其考慮的問(wèn)題常?？勺鬟@樣有表述：“你（指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)）讓相對(duì)方服從你這公平嗎？還有更合理的方式嗎？”（2）立法、行政和司法權(quán)的行使對(duì)象往往是公民的基本權(quán)利，而且往往是對(duì)私法上的法律關(guān)系進(jìn)行公法上的調(diào)整，可以用國(guó)家對(duì)個(gè)人的向度來(lái)表示，而監(jiān)督權(quán)則是通過(guò)對(duì)公法調(diào)整后的法律關(guān)系再度以公法手段進(jìn)行調(diào)整，前者的權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國(guó)家公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國(guó)家國(guó)家公民）。3.信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是具有政治性質(zhì)的權(quán)力從現(xiàn)實(shí)功能來(lái)看，不能認(rèn)為信訪僅僅具有行政或司法方面的影響力；從信訪所救濟(jì)的對(duì)象來(lái)看，也不能只把信訪簡(jiǎn)單歸結(jié)為對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一種方式；同時(shí)，從信訪的歷史來(lái)看更不能把信訪看作是只對(duì)部分國(guó)家機(jī)關(guān)和部分公民之間的關(guān)系。對(duì)此，筆者以為信訪實(shí)際上關(guān)涉國(guó)家與公民之間的整體關(guān)系，同時(shí)還關(guān)涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關(guān)系。因?yàn)閺倪@種關(guān)系的互動(dòng)當(dāng)中可以檢驗(yàn)建設(shè)“民主與法治國(guó)家”方略的實(shí)施情況，也可以檢驗(yàn)“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”的制度建設(shè)情況，更可以檢驗(yàn)執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關(guān)系是如此復(fù)雜、如此重要，以致于只能用政治性來(lái)表述。從以上分析可以看出，信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于一種間接的、第二個(gè)級(jí)別的政治權(quán)力。因?yàn)樗幱趪?guó)家權(quán)力架構(gòu)的更高一級(jí)層面，直接面對(duì)國(guó)家制度的整體及間接面對(duì)人民利益的全部，它可以通過(guò)對(duì)公權(quán)力的制約而實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)的保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)信訪的權(quán)力組成時(shí)，不宜像第一個(gè)級(jí)別的機(jī)關(guān)一樣具有直接的形成性的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設(shè)性的權(quán)力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權(quán)力，造成制度混亂。但這并不能認(rèn)為信訪的上述權(quán)力是軟弱無(wú)力的。實(shí)際上，信訪的上述權(quán)力在民主國(guó)家當(dāng)中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當(dāng)大的作用。（五）信訪制度的功能定位1963年9月20日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知，是年10月15日由國(guó)務(wù)院秘書廳整理出國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例（草稿），其中重申了人民寫信或上訪的民主權(quán)利，并對(duì)信訪功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)