農村研究論文-談農村公共產品供給效率的影響因素分析與路徑構建.doc

農村研究論文-談農村公共產品供給效率的影響因素分析與路徑構建論文關鍵詞農村公共產品供給效率影響因素路徑構建論文摘要在新農村建設和和諧社會背景下，農村公共服務供給效率與均等化問題日益成為政府和學界關注的重要議題。農村公共產品的供給總量不足和結構失衡問題的本質是效率問題。影響農村公共產品供給效率的因素主要有制度因素、管理因素和財政因素，因此，改善農村公共產品供給效率的系統(tǒng)路徑是：制度效率改進是前提，管理效率提升是核心，財政效率提高是保障。在新農村建設和和諧社會背景下，農村公共服務供給效率與均等化問題日益成為政府、學界和農民關注的重要議題。改革開放以來，隨著國民經濟的快速增長及人民生活水平的提高，農村公共產品的絕對數量與質量得到較大提高。統(tǒng)計數據顯示，國家財政用于農業(yè)支出從1994年的532.98億元提高到了2003年的1754.45億元，1998年至2003年中央直接用于“三農”的支出累計達9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財政各項支農資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長速度迅速。但是，農業(yè)支出占國家財政支出的比重卻由1994年的9.20下降到了2003年的7，12(轉引自陳祖海，汪陳友，2006)?？傮w而言，公共產品在供給方面存在低效率問題，有限的資源達不到合理配置，影響了人們物質和文化生活水平的提高。本課題組在對廣東、江西、安徽三省部分農村地區(qū)進行調查時發(fā)現(xiàn)，大多數農村地區(qū)的基礎設施、義務教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等公共產品供給存在總量不足、供需結構不匹配等效率不高的問題。這種狀況不但制約農村綜合生產力的提高和農村經濟的可持續(xù)發(fā)展，還直接減緩了建設社會主義新農村的進程。我們認為，造成農村公共產品供給總量不足和結構失衡的核心原因在于農村公共產品供給效率低下，因此，了解和分析農村公共產品供給效率的影響因素并提出相應的對策路徑，從而改善農村公共產品供給效率，對推進新農村建設和和諧社會有著重要意義。一、農村公共產品供給效率影響因素分析農村公共產品的有效供給是和諧社會背景下進一步有效擴大公共產品覆蓋面，增進農民福利的核心途徑之一，也是我國在現(xiàn)代化進程中推動社會主義新農村建設的重要保障和必須要解決的重要課題。當前，農村公共產品供給模式是一種政府單一供給模式，農村公共產品產權界定不明晰，供給主體職責邊界不清晰，供給或管理機構設置不合理，政府組織存在X低效率，這種狀況對農村公共產品供給效率具有極大的消極作用?，F(xiàn)實和研究表明，影響農村公共產品供給效率的因素較多且復雜，既有制度層面的因素，也有管理體制和運行機制層面的因素，還有財政方面的因素。在借鑒已有研究的基礎上，根據本課題組的調查與訪談，我們認為影響農村公共產品供給效率的核心因素有以下幾方面：首先。制度或產權安排是影響農村公共產品供給的制度效率或產權效率的重要因素。從廣義的制度角度而言，制度因素具體體現(xiàn)在：正式制度，如政策、體制安排、法規(guī)等；非正式制度，如社會資本、慣例、風俗等。新制度經濟學的理論表明，制度，而非技術，是經濟增長的核心要素，技術進步是制度作用的外化結果或表象，受制度制約和導向。制度的核心作用在于激勵生產性努力、提供確定性預期和節(jié)約交易成本。但是，本課題組2008年在廣東、江西等部分農村地區(qū)的調查和訪談發(fā)現(xiàn)，農村公共產品供給存在極大的制度缺失和制度約束“軟化”問題，例如，江西QJ鎮(zhèn)在農村公共服務供給中缺乏應有的制度安排，如農田水利建設和農村垃圾處理等，更為嚴重的是，即使有相應的、統(tǒng)一的公共產品供給制度安排，鎮(zhèn)政府卻以財政困難等各種原因不供給公共產品。在一定意義上可以說，農村農民的消費之所以難以啟動或“繁榮”，根本原因是公共產品供給不足或缺失造成的。因為公共產品，如社會保障、農田水利建設投入等缺失，導致農民傾向于自我儲蓄和自我投資從而實現(xiàn)公共產品的“自我供給”?？偟膩砜?，由于制度缺陷引起的效率問題有：一是由產權制度不健全或嚴重缺失(如缺失私人產權的制度安排)引起的供給低效問題；二是由政府產權與私人產權分工界定不明以及政府產權結構不合理引起的供給低效問題；三是由私人產權界定不清且缺乏保障以及由此而來的收費制度失當引起的供給低效問題；四是政府的市場準入制度往往限制了愿意進入者的行為選擇，提高了交易成本，從而影響供給效率；五是制度變遷影響公共產品的供給效率，但這種影響具有不確定性，如市場化改革減少了財政負擔，降低了市場準入門檻，從而促進了公共產品供給效率的提高，而家庭聯(lián)產承包責任制改變了原有的公共產品供給結構，集體的供給主體地位淪為次要地位，甚至曾經一度出現(xiàn)“空項”，影響了公共產品的供給效率。六是農民的需求表達制度或機制缺失或不完善，需求偏好信息難以顯示，這種信息不對稱將導致政府供給出現(xiàn)偏差或“失靈”，從而影響公共產品供給效率。七是財政分權制度對農村公共產品供給效率具有極大影響。張召娣和賀忠厚(2005)認為，地方政府更了解本地居民的偏好，因而所提供公共產品的質和量更符合本地居民的需要，更具有針對性和高效性，所以，地方政府提供地方性公共產品有利于資源的有效配置和經濟效率的提高。但是，如果地方政府由于財政壓力、尋租、X低效率而供給不足或不供給公共產品，結果也是造成效率損失。其次，管理因素對農村公共產品供給效率有重要影響。根據現(xiàn)代管理學理論，管理也是生產力。政府管理體制和具體管理機制對農村公共產品供給效率的影響主要表現(xiàn)在：一是政府，尤其是基層政府，尚未完成從管理控制型到管理服務型的職能轉變。龍興海(2007)認為，縣鄉(xiāng)兩級政府的管理模式依然是行政控制型的，而不是為農村的經濟社會發(fā)展和農村居民的生活提供各種有效服務的服務型政府，致使公共產品的投入力度大為減弱，從而影響服務供給效率。筆者在對江西部分農村進行調查時發(fā)現(xiàn)，基層政府對農村公共服務的投入嚴重不足，尤其是對環(huán)境治理、農業(yè)基礎設施建設、鄉(xiāng)村治安、農業(yè)技術服務等，造成供給效率低下；二是缺乏公共資源配置的科學管理制度?，F(xiàn)實表明，中國農村基層政府掌握的公共資源(其中特別是財力資源和物力資源)是非常有限的，這些公共資源的分配使用權往往掌握在少數政府官員手中，并往往由他們主觀地決定這些有限資源的分配和使用，因此，公共資源的分配決策過程往往缺乏專家論證和公眾意愿表達與監(jiān)督。結果是，公共資源配置因科學管理制度的缺失而導致公共資源的濫用與浪費，造成公共產品供給效率的低下；三是政府缺乏支持市場供給或支持社會力量參與供給農村公共產品的激勵支持制度與監(jiān)督管理制度。本課題組成員的調查表明，廣東的一些農村出現(xiàn)和存在社會組織參與供給公共服務的現(xiàn)象，打破了由政府和村集體壟斷供給公共產品的單一狀態(tài)。例如，在湛江市的上能村、河源市的歐村、云浮市的麥坑村等地，許多村莊都有很多人外出打工或經商，他們掙錢以后在老家修建了樓房，添置了家具和家電，但村里卻是道路難行、水電不通、治安惡化。在政府和村集體無力解決的情況下，農民們自己組織起來進行自我服務，當地農民自愿組織成立了一個名為“公益事業(yè)協(xié)會”的組織，它接受外出打工或經商鄉(xiāng)親的捐款，為村里提供公共服務，如架設路燈、為孤寡老人發(fā)放補助、資助村里的文娛活動、成立治安隊等。但是，這個組織提供公共產品的資金來源、產品總量與質量、日常管理由于外界環(huán)境的變化日益受到挑戰(zhàn)?？偟膩碚f，政府在產權保護、資源配置和財政補貼等方面如何支持社會組織和市場主體，以及如何規(guī)范市場收費和監(jiān)督市場供給行為等，缺乏相應的激勵支持制度與監(jiān)督管理制度，導致政府供給、社會組織供給和市場供給間邊界不清，職責不明，抬高了交易成本，造成社會組織和市場提供公共產品出現(xiàn)效率偏差和扭曲；四是政府組織內部存在x低效率。由于缺乏競爭機制、激勵機制和管理機制，政府內部存在效率損失。特別是政府的壟斷性使得政府內部缺乏提高供給效率的動力；五是農村公共服務管理主體的專業(yè)化程度不高，供給管理人員的專業(yè)能力不足和效率意識淡薄，也就是說，管理主體的人力資源存量不足。人力資源理論表明，人力資源存量是推動經濟增長或生產效率的重要因素，因此，農村公共服務管理主體人力資源存量不足也會造成供給效率低下；六是“尋租”行為對農村公共產品的供給效率有重要影響。最后，財政制度安排是影響農村公共產品供給效率的關鍵因素。在市場經濟環(huán)境中，資本是一種稀缺的生產要素，其價值和力量已有共識，可以說，基層政府公共財政資金不足或匱乏是造成農村公共產品供給效率低下的關鍵原因。在研究農村公共產品供給效率的文獻中，許多學者從公共財政的角度進行分析，比較傾向一致的看法是，投入不足、中央和地方的事權和財權不匹配影響了農村公共產品的供給效率。據有關資料顯示，地方政府承擔著70以上的公共產品的供給，而其通過“地方稅”為其支出融資的比重還不到20。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了一些在全社會范圍內受益、本應由中央政府提供的公共產品，如義務教育、執(zhí)行計劃生育的經費等，但卻未能相應得到合理的補償。根據國務院發(fā)展研究中心的調查：義務教育經費78由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔，9左右由縣級財政承擔，省級財政承擔11，而中央財政只承擔2。對于財源稀缺的農村來說，承擔近80的義務教育投資是不可能的，結果就是公共產品供給不足或質量低下。財政制度安排是如何影響農村公共產品效率的呢?其影響主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一是政府對農村公共產品投入嚴重不足造成供給總量不足，尤其是財政困難的基層政府；二是財政資金的分配往往由于少數人控制決策或博弈異化而不能按最有利于農民生存與發(fā)展或公共產品的需求度或稀缺度序列來分配，造成資金分配使用效率低；三是財政資金的監(jiān)管缺失導致難于?？顚Ｓ?，往往是“哪兒急往哪兒用”，影響使用效率；四是財政資金的使用過程缺乏監(jiān)督，結果也往往缺乏績效評估，造成財政資金的預算軟約束，導致預算前后資金使用變動率較高，影響公共產品供給效率。二、改善農村公共產品供給效率的路徑選擇許多學者對如何改善農村公共產品供給效率提出許多有價值的觀點，如馬曉河(2004)認為，應該建立公共財政體制，增加對農村基礎設施建設的投資數量和比重；程又中(2005)主張構建政府、企業(yè)和社會團體多元主體參與并共同生產和提供產品的農村公共服務組織體系等。在借鑒學者已有成果的基礎上，筆者認為，制度路徑、管理路徑和財政路徑的多元組合可以有效改善農村公共產品供給效率，提高供給總量，促進供給結構均衡，增進農民福利。1、制度或產權效率改進是改善農村公共產品供給效率的前提：一是引人公共服務供給的社會化、市場化供給機制，建立多元化供給的產權制度體系，如，建立界定不同主體供給公共服務的范圍與職責的制度安排，即確定哪些服務主要由政府供給，哪些服務主要由市場供給，哪些服務由社會組織或民間組織供給，哪些服務由政府、民間組織與市場合作供給；根據公共服務的性質和社會需要，建立政府支持社會組織供給和市場供給的制度安排，如確定支持范圍、支持力度和支持方式等方面的制度安排；建立農村公共產品分級供給體制，確定哪些服務主要由中央政府供給，哪些服務主要由地方政府供給，體現(xiàn)財權和事權的一致性，確保農村公共產品供給資金來源的充足。二是建立規(guī)范市場供給的制度體系，節(jié)約交易成本，如，市場準入制度、社會組織供給公共產品的制度、服務收費制度、服務方式制度以及市場競爭制度等。這套制度的建立和實行必將有利于充分發(fā)揮市場力量和社會組織的積極作用，增進公共產品的供給效率。2、管理效率改進是改善農村公共產品供給效率的核心：一是改革政府行政管理體制，轉變政府職能，強化激勵，抑制機構膨脹，并消除尋租和腐敗現(xiàn)象，提升服務水平；二是在政府機構中引進競爭機制，強化生產預算約束，對生產同一種公共產品的部門應打破絕對壟斷，允許存在多個生產主體，引進公平競爭機制，提高生產效率；三是加大對公共服務或產品的公開招標，規(guī)范合同雙方權利和義務，深化與完善政府采購制度，引入成本效益分析法，最小費用選擇法等科學決策方式，完善財政資金的激勵和約束機制；四是加強監(jiān)督管理，尤其要強化人民群眾的監(jiān)督，充分發(fā)揮人民代表大會及其常務委員會的職能。同時，加大懲治力度和違規(guī)成本，盡量減少資源浪費，提供盡可能多的公共產品，更好地滿足人們的需求。五是建立民主表達機制，充分反映農民對公共產品的偏好，優(yōu)化農村公共產品供給決策。要充分發(fā)揮村民大會(村民代表大會)的作用，由他們對社區(qū)公共資源的籌集和公共產品的供給實行表決并對社區(qū)公共資源的使用實行監(jiān)督；六是構建政府支持市場供給或支持社會力量參與農村公共產品供給的完善管理制度。如，在產權保護、資源配置和財政補貼等方面如何支持市場主體，以及如何規(guī)范市場收費和市場供給行為等，建立起相應的科學管理制度。3、財政效率改進是改善農村公共產品供給效率的保障：一是不斷擴大對農村公共產品供給的財政投入，從總量上保障農村公共產品的供給；二是根據農村公共產品的稀缺度、農民對公共產品的需求度和滿意度排序，優(yōu)化用于農村公共產品預算資金的分配結構；三是健全農村公共產品供給的審計監(jiān)督機制。如：推進經濟責任審計，強化財政審計，實施農業(yè)工程投資審計等；四是建立規(guī)范的轉移支付制度，平衡地區(qū)間財政提供公共產品的能力上的差異，從宏觀層次提高農村公共產品的供給效率。在我國取消農業(yè)稅以后，許多縣鄉(xiāng)基層財政面臨資金困境，有限的財政資金必須維持政府運轉，提供農村公共產品的投入不足并呈現(xiàn)下降趨勢。目前，國家轉移支付一般以基數為分配基礎，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付以專項轉移支付為主，加上透明度不高