農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體土地征地拆遷難的原因分析.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體土地征地拆遷難的原因分析要農(nóng)村集體土地的征用和拆遷難問題，是現(xiàn)實社會的一個普遍問題。其原因比較復(fù)雜，既有城鄉(xiāng)二元土地管理體制和政策與現(xiàn)實的矛盾方面的原因，也有政府和基層組織或執(zhí)行者方面的原因，同時也有拆遷雙方對土地所有權(quán)、補償標(biāo)準(zhǔn)、個人利益和成本等方面認(rèn)識上的原因，需要在實際工作中具體問題具體分析，采用合理的方法解決。城市化；集體土地；拆遷Abstract:Nowadays,ruralcollectivelandrequisitionandresidentsmigrationbecomecommonsocialproblems.Thecausesarerathercomplicated,whichincludetheconflictionbetweenthelandpolicyandthereality，betweenthegovernment,anditsbasicorganizationorexecutive；thecognitiondifferencebetweenthetwosidesinrequisitiononlandpossession,compensationcriteria,personalinterestandcostetc.Inthiscase,itisnecessarytotakeaspecificanalysistospecificissuesandtakereasonablemeasurestosolvetheproblems.Keywords:urbanization；collectiveland；housebreakingandmigration隨著中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，全國各地對土地的征用越來越多，拆遷難度也隨之越來越大。土地問題成為農(nóng)村中矛盾頻發(fā)的焦點，其中尤以土地征用問題比較突出1。隨著土地征用和房屋拆遷工作的進(jìn)行，人們總是自然而然地將之與“扯皮”和“暴力”掛鉤。很多拆遷人（國家職能部門、用地單位、建設(shè)單位、拆遷單位等單位的統(tǒng)稱，下同）不得不將大量的精力和時間消耗在拆遷工作上，少則一年半載，多者三年五年。征地和拆遷堪為“天下第一難”，其中對農(nóng)村集體土地的征用和拆遷尤其如此，備受各方關(guān)注。拆遷難的原因比較復(fù)雜，既有制度和政策方面的原因，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的原因，同時還有許多現(xiàn)實的具體原因。有的認(rèn)為主要是征地補償被各級政府及集體經(jīng)濟(jì)組織截留、征地程序缺乏透明和協(xié)商、農(nóng)民參與度低、以“公共目的”為由征地用于盈利活動等1144-145，結(jié)合十堰市農(nóng)村集體土地的征用拆遷難問題，筆者認(rèn)為主要有下面10個方面的原因：一、城鄉(xiāng)二元土地管理體制所致我國的土地所有制分國有土地所有制和農(nóng)村集體土地所有制兩種形式。城鄉(xiāng)二元土地管理體制，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了諸多問題，如同樣備受爭議的小產(chǎn)權(quán)房問題、戶籍管理問題、就業(yè)、社會保障問題等等。農(nóng)村土地征用和拆遷的結(jié)果是土地所有制性質(zhì)的變化，農(nóng)民因失去了土地，也就失去了作為“農(nóng)民”身份的依據(jù)，意味著融入城市社會的開始。集體土地房屋拆遷實質(zhì)上意味著城郊鄉(xiāng)村社會的拆除，是鄉(xiāng)村城市化的開端。從表面上看，集體土地房屋拆遷是拆除了城鄉(xiāng)間的隔離墻，拉近了農(nóng)村和城市的距離，但實質(zhì)上卻集中和突出暴露了城鄉(xiāng)“二元”土地管理體制的矛盾。在“農(nóng)民”完成向“市民”身份轉(zhuǎn)化的長長鏈條中，要完成這個過渡，在中國的各項法規(guī)缺失、各種社會保障極不健全的情況下，拆遷難是自然的。一方面，城鄉(xiāng)“二元”體制的某些歷史遺留問題在集體土地房屋拆遷中凸顯出來，如由戶籍制度引起的“農(nóng)嫁居”問題、子女上學(xué)問題等；另一方面，農(nóng)民并沒有因征地和拆遷變成真正享有5大福利保障的市民，而是淪為既非農(nóng)民又非市民的“邊緣人”，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)得尤為突出。拆遷矛盾突出的地方，幾乎都是城鄉(xiāng)結(jié)合部，有的甚至就是“城中村”。十堰市由于特殊的地理狀況，對農(nóng)村的拆遷幾乎都是在城市中心進(jìn)行的。城市的拆遷難，主要源于補償標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村拆遷難，除了這方面的原因外，更重要的是沒有了衡量身份標(biāo)準(zhǔn)的土地。因此，集體土地征用和拆遷難實質(zhì)上是城鄉(xiāng)“二元”土地管理體制瓦解前的陣痛，是農(nóng)民對被人為地分為“農(nóng)村人”而區(qū)別于“城市人”并享受不平等待遇的吶喊。二、補償標(biāo)準(zhǔn)問題所致這是影響拆遷工作是否順利和進(jìn)度快慢的一個非常重要的問題。補償標(biāo)準(zhǔn)高，能及時到位，拆遷進(jìn)度就相對快些；反之，就要大打折扣。但問題的關(guān)鍵是：補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)到底是多少才能令各方滿意。低了，被拆遷戶不樂意；高了，拆遷方不樂意。關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)目前主要存在以下幾個方面的問題：1.補償標(biāo)準(zhǔn)片面強調(diào)市場化應(yīng)該說補償以市場為標(biāo)準(zhǔn)是比較客觀公正的，對雙方而言都是公平的。但在現(xiàn)實社會中，房屋及附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)或補償價值的確定是一個非常復(fù)雜的問題。從理論上說補償價應(yīng)該是市場公允價值，但這個公允價值的確定方法卻有很大的區(qū)別。如某個被拆遷人的房屋，按標(biāo)準(zhǔn)只能補償15萬元，但他偏偏要價50萬元，雙方根本沒有協(xié)商的余地，拆遷人與被拆遷人之間根本就沒有實現(xiàn)公平的市場化基礎(chǔ)。所以拆遷補償片面強調(diào)市場化是不妥的。2.補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一由于區(qū)位、環(huán)境和項目性質(zhì)等原因而產(chǎn)生的補償標(biāo)準(zhǔn)的不一致，在一定程度上說是正常的，但如果補償標(biāo)準(zhǔn)過于參差不齊，甚至差距極大，就易造成群眾的互相攀比，造成拆遷困難。如十堰市2006年到2007年對襄渝鐵路復(fù)線、十漫高速公路、工業(yè)園區(qū)、高校園區(qū)和其他建設(shè)用地的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)上，差距就較大，同一個村，甚至相距不到100米，由于用地單位的不同，補償標(biāo)準(zhǔn)不同，容易引起問題。3.補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、偏低現(xiàn)實中，也確實存在一些由于拆遷補償過低而引起的問題。從理論上講，拆遷補償應(yīng)是完全充分補償。房屋拆遷的補償應(yīng)該是損失多少補償多少，補償?shù)膬r格是客觀市場價格，并且符合等價有償原則。被拆遷人不能要求額外的補償，拆遷人也不能是不完全補償。但實際上在某些領(lǐng)域和某些地方、某些項目中，拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是較低的，拆遷戶抵觸情緒很大。這將直接引起被拆遷戶生活水平的下降，引發(fā)社會矛盾，造成拆遷難。如十漫高速公路和襄渝鐵路復(fù)線的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)就比一般工業(yè)園區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)低很多。在操作中，不能上調(diào)，也不敢上調(diào)。即便可以調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)，往往是沒有上限，一般情況是，只要沒有補償上限的，被拆遷戶總是嫌低，拆遷方總是嫌高，總是達(dá)不成一致意見。根據(jù)調(diào)查，73.96%的農(nóng)戶表示應(yīng)提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)1。4.無補償標(biāo)準(zhǔn)征地拆遷過程中，涉及的補償項目非常寬泛，既有土地、房屋、樹木等大宗財物，還有許多其他財物，如玫瑰花樹、爬山虎等之類，政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)不可能面面俱到。而一旦沒有標(biāo)準(zhǔn)，補償就只能由拆遷雙方討價還價，“摸著石頭過河”。其結(jié)果，要么是被拆遷戶獅子大開口，拆遷方咬牙同意，形成補償標(biāo)準(zhǔn)的“步步高”；要么拆遷方不同意，以耗時間、延長工期為代價維持原有的補償標(biāo)準(zhǔn)，但問題是：這對拆遷方來說，合算嗎？三、政策與現(xiàn)實的矛盾所致一般人可能認(rèn)為，在拆遷工作中只要堅持原則、堅持政策、按章辦事，拆遷工作的矛盾就少，但事實上并非如此，很多問題恰恰就在于政策的規(guī)定和現(xiàn)實的矛盾。對于所有被拆遷人來說，他們不管什么法律和政策，只認(rèn)一個淺顯的道理：生活只能因拆遷變得越來越好，不可能因拆遷變差。對于拆遷中的多數(shù)問題，必須按原則辦事，各方也可以接受。但對于局部的、個別的甚至是特殊的問題按原則辦就很難進(jìn)行，如被拆遷戶的房屋無土地使用證或無房屋產(chǎn)權(quán)證。按政策規(guī)定，對這樣的被拆遷戶，補償按臨時房屋補償，且不能償還新宅基地。但事實上行不通，不說被拆遷戶不同意，村組和地方政府都不會同意。希望通過征地拆遷，改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境和改善村民的生活狀況，不僅是被拆遷戶的一致愿望，也是基層和地方政府的愿望。其結(jié)果只有一個，按正規(guī)房補償，同時提供宅基地。有人會說，這沒有按原則和政策辦事。可是這些被拆遷戶祖祖輩輩就居住在這里，或者至少在這生活了幾代人，僅僅因為沒有房產(chǎn)證或土地使用證就不給宅基地，就因為拆遷人要用地，就使他們房子都沒有了，誰會答應(yīng)？再如“農(nóng)嫁居”問題。農(nóng)村女性嫁入城市，上個世紀(jì)90年代前難以轉(zhuǎn)為城市戶口，90年代以后轉(zhuǎn)為城市戶口又失去了原來的經(jīng)濟(jì)意義，這種情況在十堰較為普遍。所以，很多“農(nóng)嫁居”盡管在城市生活、就業(yè)了幾十年，但戶口包括其孩子的戶口仍在農(nóng)村。集體土地房屋拆遷時，這部分“農(nóng)嫁居”的房屋安置利益如何解決？享受，老農(nóng)民有意見，不享受，“農(nóng)嫁居”有意見?，F(xiàn)在處處講和諧社會，處處講人性化管理，處處講社會主義新農(nóng)村建設(shè)，你不滿足要求，就有矛盾，就會不和諧，就會有人上訪、告狀、阻撓施工，這又是哪一級政府都忌諱的，都盡量回避的，其結(jié)果就是拆遷難。四、對土地所有權(quán)的理解不同所致土地是不是商品，其所有權(quán)最終歸誰？誰有最終的處置權(quán)？對這些問題的不同理解，也是拆遷雙方難以達(dá)成共識并造成拆遷難的原因。村民認(rèn)為，土地歸集體所有，集體就有所有權(quán)，即擁有使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。村民與集體簽訂了土地使用承包合同，也同時擁有了使用權(quán)、收益權(quán)和一定限度的處置權(quán)。有的法律工作者就認(rèn)為土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，還應(yīng)是獨立的物權(quán)2。既然是獨立物權(quán)，村集體和土地承包人就有權(quán)決定土地是否出讓，拆遷人要征用土地就必須取得被拆遷人的同意，就必須按被拆遷人的標(biāo)準(zhǔn)提供補償；如果被拆遷人不同意出讓，即使拆遷人出“天價”，拆遷工作可能也難以順利進(jìn)行。而拆遷方則認(rèn)為，不管是土地國家所有制還是集體所有制，土地實質(zhì)上都是國家的，國家要征用，你就得按國家規(guī)定執(zhí)行，按既定的標(biāo)準(zhǔn)獲得補償，不能討價還價，多要多補。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民對土地的權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利除具有物權(quán)的一般效力外，主要是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、優(yōu)先繼承權(quán)、處分權(quán)、相鄰權(quán)和獲得補償權(quán)3。其中的處分權(quán)也僅僅是出租、轉(zhuǎn)讓、互換和轉(zhuǎn)包等有限的處分權(quán)，并沒有賦予“賣與不賣”的權(quán)利。五、政府行為弱化或偏差所致政府在拆遷和補償中的角色問題一直是困擾理論界和實際工作的一個難題。有的主張政府必須充分介入，政府不參與城市房屋的拆遷工作是不正確的，僅依靠拆遷方是不行的4；有的又反對政府介入，認(rèn)為由行政強制力來干預(yù)民事合同的訂立過程，調(diào)整民事權(quán)益的做法不符合合同法的有關(guān)規(guī)定，建議按市場規(guī)則進(jìn)行5。2001年11月以前，我國執(zhí)行的是城市房屋拆遷安置管理條例，農(nóng)村的拆遷工作比照城市拆遷工作進(jìn)行。那時雖然也存在著拆遷矛盾，但問題還不是太突出，拆遷工作從全國來看總體上還是相對平穩(wěn)的。但自從新的拆遷法規(guī)于2001年11月1日開始執(zhí)行后的幾年時間內(nèi)，拆遷矛盾開始在全國大面積爆發(fā)。各地紛紛反映政府在拆遷中的強制手段過于頻繁，拆遷戶的利益受到侵害，各地拆遷矛盾逐漸激化，人民群眾上訪不斷。在這種形勢下，2005年的全國人大會上許多人大代表大聲疾呼，引起了中央的高度重視。于是中央采取緊急措施，嚴(yán)格限制拆遷中使用強制手段，拆遷矛盾突出的城市拆遷甚至被叫停。但事物的發(fā)展往往容易從一個極端走向另一個極端。由于整個拆遷工作被質(zhì)疑，強制手段被限制，在強大的社會輿論作用下，政府在拆遷工作中的作用逐漸弱化，補償標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，拆遷工作猶如一根不能觸及的紅線，人人避之不及，征地拆遷及補償工作只能由拆遷雙方自行協(xié)商，政府只起“協(xié)調(diào)”作用。在這種情況下，被拆遷戶開始抬高要求，拆遷人開始讓步。一旦不能滿足被拆遷戶的要求，拆遷工作就受阻，從而形成了現(xiàn)在拆遷工作舉步維艱的現(xiàn)狀。事實上，拆遷工作如果沒有了政府的支持和強制力，沒有了政府的直接參與和指導(dǎo)，僅憑拆遷方和被拆遷戶“單打獨斗”、“斗智斗勇”、“死打蠻纏”，要按期完成整個拆遷工程和保證拆遷工作的順利實施基本上是不可能的。六、基層組織或執(zhí)行者行為不當(dāng)所致在市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級機構(gòu)中，鄉(xiāng)村等基層組織或干部的行為往往對拆遷工作起著直接的作用?；鶎訂挝桓刹克刭|(zhì)低下，操作方法失當(dāng)?shù)染锌赡芤鸩疬w矛盾的激化。集體土地的征用和村民房屋的拆遷又大多是在一個熟人社會里進(jìn)行的，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹炕蚱渌l(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）甚至少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭或親朋好友很可能就是被拆遷人，工作壓力、熟人關(guān)系、自身利益交織在一起，任何向基層干部及關(guān)聯(lián)方利益的微小傾斜，都有可能給其他拆遷戶授之以柄，成為其他拆遷戶要挾獲取個人更大利益的籌碼。同時，雖然有統(tǒng)一的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，但因具體情況復(fù)雜且有的補償標(biāo)準(zhǔn)本身就有一個浮動范圍，所以拆遷方一般對補償標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)有一個可操作的彈性空間，拆遷方不能不給予鄉(xiāng)村基層干部一定的自由裁量權(quán)。但在實際工作中，自由裁量權(quán)本身不易把握，而且褒貶不一?；鶎咏M織和干部對自由裁量權(quán)的任何不當(dāng)使用，都將會引發(fā)農(nóng)民的攀比和悔約，引發(fā)拆遷難。同時，基層組織或地方政府的主要職責(zé)就是要為當(dāng)?shù)厝罕娭\福利，爭取盡量多的利益和政策。由于所處位置不同，這種爭取未嘗不可，但往往就是這些爭取，被拆遷戶認(rèn)為是為自己撐腰，為自己做主，從而有恃無恐。另外，也有些基層組織在實際工作說一套做一套、對自己有利就干，對自己無利就消極對待，對群眾補償落實不到位、工作不得力、辦法不多、從中揩油等，這些問題都會加大拆遷難度。七、拆遷戶博弈個人利益最大化所致對拆遷與被拆遷雙方來講，總體情況是被拆遷一方是弱者，但小部分又是“強者”，拆遷難的原因一般不在大部分拆遷戶，而是由這一小部分拆遷戶即所謂的“釘子戶”造成的?！搬斪討簟钡囊笫欠窈侠恚欠裰档猛榕c支持？這是目前備受爭議的一個問題，筆者在此暫不述及。小部分被拆遷戶片面強調(diào)個人利益，常常有意刁難和從中作梗。這部分人，人數(shù)雖少，但“本事”和“能量”很大，甚至能呼風(fēng)喚雨。對大多數(shù)被拆遷戶而言是“爭取利益”，對這部分“釘子戶”而言則是一種“利益賭博”。繼重慶“史上最牛釘子戶”之后，深圳又一位