農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地集體所有權的實踐悖論、詮釋與出路.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地集體所有權的實踐悖論、詮釋與出路家庭承包制使農(nóng)村單一的土地產(chǎn)權結構變成了兩權分離的多元化產(chǎn)權結構，即集體所有權與承包使用權分離。這一改革的功績是有目共睹的，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，較好的解決長期困擾我國的溫飽問題。但是目前這種以集體所有權為主導的地權結構也存在許多令人不解的悖論。筆者認為，這些悖論在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟、政治管理體制框架內(nèi)，難以從根本上解決。一、農(nóng)村集體所有權的悖論分析雖然現(xiàn)在法律規(guī)定鄉(xiāng)村集體為農(nóng)村土地的所有者，憲法第九條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實際上鄉(xiāng)村集體在行使土地所有權利時卻體現(xiàn)出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應該享有的法定權利和法定責任。悖論之一：如果說鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地的所有權，則肯定會擁有農(nóng)地收益的處置權，但是目前鄉(xiāng)村集體卻沒有獨立的收益分配權利。正因為鄉(xiāng)村集體沒有收益的權利，所以才會有亂收費、亂集資、亂攤派的現(xiàn)象。反過來講，如果鄉(xiāng)村級集體擁有真正的所有權，這種收費就不應該是亂收費，而是正常的收費，是所有權經(jīng)濟實現(xiàn)形式的一種體現(xiàn)。悖論之二：如果鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地所有權，就會有農(nóng)地使用者的選擇權，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以市場的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場交易的原則，誰出價高，誰就可以優(yōu)先擁有土地承包使用權。按照土地所有權的這種支配土地的邏輯，鄉(xiāng)村集體調(diào)整農(nóng)民的承包地應該是一種權利內(nèi)的行為，根本不會違法（現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度方面的法律嚴禁這種調(diào)整）。悖論之三：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，在符合國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的前提下，就有權代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價格，但是實際鄉(xiāng)村集體幾乎沒有處置土地的權利，這些權利完全掌握在上級，特別是省市縣級政府手中，而且國家還通過定型保護耕地來禁止各種非農(nóng)化的土地處置。如果鄉(xiāng)村集體單獨處理了農(nóng)村土地，就是違法。從物權法的角度來講，如果承認鄉(xiāng)村集體的所有權，鄉(xiāng)村集體對土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護的經(jīng)濟行為。悖論之四：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，鄉(xiāng)村級集體就有權決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進行一定的毀約補償，提前收回土地承包使用權，按理講應該在所有權的職權范圍之內(nèi)，不應該受到指責。但是實際上鄉(xiāng)村集體既沒有土地承包期限的決定權，也沒提前收回承包土地的權利。如果鄉(xiāng)村集體按照所有權主體的權利決定承包權的期限就違反了國家的法律。這就使得農(nóng)村土地為鄉(xiāng)村集體所有的法律規(guī)定和承包權不能隨著調(diào)整的法律限制產(chǎn)生了沖突。另外，如果鄉(xiāng)村集體是土地的所有權主體，則農(nóng)民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉(xiāng)村集體則可以自行決定，但是鄉(xiāng)村集體目前并沒有這種允許農(nóng)民退包的行為，沒有向農(nóng)民追究違約賠償?shù)臋嗬＾r(nóng)民退包只是農(nóng)民的單邊行為，鄉(xiāng)村集體處在一個無可奈何的地位。悖論之五：如果村組集體為農(nóng)地的所有權主體，農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益應該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級政府（農(nóng)村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經(jīng)濟組織最為棘手的提留兌現(xiàn)問題。但是，實際上鄉(xiāng)村組集體根本無法把農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級財政交納，而且目前農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎完全依靠土地的各種收益來養(yǎng)人和維持政府的運轉(zhuǎn)。如果村組集體要履行自己所有權主體的權利，要保護自己的所有權收益，就違反了國家財經(jīng)紀律、就是不服從上級、就是違法。悖論之六：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權主體，農(nóng)地所有權經(jīng)濟收益的使用方向，集體經(jīng)濟組織就可以完全自主決定。但是實際上作為農(nóng)地所有權收益-鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留卻規(guī)定了多種使用方向，統(tǒng)籌有三個方向，提留有五個方向（即三提五統(tǒng)）。反過來講，也就是組成農(nóng)地所有權收益有八個構成，這八個構成是由國家規(guī)定的，而不是由農(nóng)地的法律所有者-農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身決定的。但是如果說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為真正的土地所有權主體，就應該根據(jù)農(nóng)地的市場供求來決定農(nóng)地所有權的經(jīng)濟收益，也可以根據(jù)自己的需要來確定經(jīng)濟收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。悖論之七；如果說鄉(xiāng)村是農(nóng)村集體土地的所有者，則所有權實現(xiàn)形式一定具有租的形式。而現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革，卻把本應該屬于鄉(xiāng)村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說鄉(xiāng)村的所有權收入變成了稅收。稅收是國家憑借權利強制征收的。這就與鄉(xiāng)村憑所有權收取地租產(chǎn)生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會使所有權主體或者說代理人更加不明確。悖論之八：如果鄉(xiāng)村集體是農(nóng)村土地的所有者，則鄉(xiāng)村集體可以名正言順的對拖交、賴交、不交統(tǒng)籌、提留的農(nóng)民采取法律手段，但是實際上鄉(xiāng)村集體卻很難采取法律手段。鄉(xiāng)村集體在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留時，感覺到征收手段太弱，所以才會導致農(nóng)戶尾欠越來越多，不交、拒交稅費的農(nóng)戶越來越多。如果說鄉(xiāng)村集體是土地的真正所有者，對于所有者應該獲得的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，完全受法律保護，不會愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是農(nóng)村集體土地的所有者，則除了收取地租性質(zhì)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留外，不能再向農(nóng)民收取任何費用，也沒有理由和責任幫助上級的各個部門向農(nóng)民收取各種費用。否則就是違法。但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體這個所有權主體在收取自己正當?shù)牡刈馐杖牒?，不僅以各種名義向農(nóng)民攤派各種費用，而且還代上級各個部門收取向農(nóng)民征收的各種費用。作為一個理性的所有權主體，始終會考慮自己的地租收入最大化，不會將本來可以作為地租的收入來上繳給其他主體。也不會冒著承包者反對、棄地拋荒的危險來加大承包土地的承載負擔。二、農(nóng)村集體所有權的悖論的詮釋1、國家依然是土地的真正所有者，鄉(xiāng)村集體只是最低一級代理人。從上面悖論可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地問題上權利似乎很大，但是實質(zhì)上，真正的權利還是掌握在代表國家的各級政府手中，特別是省級人民政府掌握了大部分的土地所有權主體的權力。地縣鄉(xiāng)政府只是國家真正所有者的各級代理人而已。所以從目前的實際不看，農(nóng)村土地的真正所有者是國家，所有權的代表是省級人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是各級代理人鏈條中權利最小的一個代理人，是一個名義上或者法律上的所有權主體。2、農(nóng)民仍然沒有承包土地的財產(chǎn)權及其分配權。出現(xiàn)這些悖論，說明了承包權還是一種債權性質(zhì)的權利，還不具有物權性質(zhì)和財產(chǎn)性質(zhì)。正因為承包土地不具有物權和財產(chǎn)權性質(zhì)，與之緊密相連的分配權也就難以實現(xiàn)，所以在這種產(chǎn)權結構下，農(nóng)民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足國家、留足集體、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因為交足國家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數(shù)量界限。正因為前兩次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全預期，當然是一個未定數(shù)。這個未定數(shù)就說明了農(nóng)民根本沒有剩余收益的分配權。3、土地仍然是國家控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種工具。按理講，目前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入了工業(yè)化中期，農(nóng)民和農(nóng)村已經(jīng)基本完成了向工業(yè)奉獻剩余的階段，國家和工商業(yè)應該進行“以工哺農(nóng)”或者進行較大程度的支持保護。但是國家為了加速城市工業(yè)化的進程，仍然沒有利用政策和制度來做到這一點。雖然目前不存在國家利用行政手段或者有計劃的利用經(jīng)濟手段來強制農(nóng)業(yè)為工業(yè)進行積累了，但是國家還是繼續(xù)通過控制農(nóng)村土地，來使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自己保護自己、自己哺自己。把國家和工業(yè)應該承擔責任或者對農(nóng)業(yè)的回報給省去了。其目的只有一個通過暫時犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)業(yè)來加速工業(yè)的發(fā)展。這也是過去犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的一個延續(xù)。4、土地還不是真正的生產(chǎn)要素。這可以從三個方面得以說明：一是土地承擔了過多的社會功能。由于土地承擔的社會性質(zhì)過多，土地所有權的又處于強勢地位，從而導致土地無法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規(guī)模效益。這樣我國的農(nóng)業(yè)就不可能會走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權過多的干預。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購），另外現(xiàn)在許多地方搞農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農(nóng)民選擇權、生產(chǎn)決策權，農(nóng)產(chǎn)品收益權和處分權都不完整。這種不完整的權利當然就不會構成完整的生產(chǎn)要素。三是流動是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營，土地均包經(jīng)營，無所謂要素配置。5、農(nóng)村稅費改革也不是一次徹底的改革。農(nóng)村稅費改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負擔。但是不能完全根除產(chǎn)生過重負擔的根源。只要當前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產(chǎn)要素性質(zhì)和財產(chǎn)性質(zhì)，還是國家和政府控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種手段和工具，鄉(xiāng)村集體還是處于土地的所有權的強勢地位。農(nóng)民負擔正如“海綿定律”所描敘的公務員和公務機構始疑終具有增長的內(nèi)生機制一樣，遲早會反彈上來。稅費改革的初衷勢難實現(xiàn)。三、解決農(nóng)村集體所有權悖論的出路鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權的這些悖論是農(nóng)村地權制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結果。要解決這一問題，單單從某一個制度著手，或者想在現(xiàn)有制度下，從根本上解決，顯然不現(xiàn)實。所以必須綜合改革農(nóng)村政治、經(jīng)濟體制，從而徹底根治這些悖論。1、弱化所有權，實行土地國家所有權。所有權逐步由集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟收益“虛擬化“。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有變?yōu)閲宜?，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區(qū)域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現(xiàn)就是經(jīng)濟實現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權的代理人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會范圍內(nèi)發(fā)生作用，可以更加有利于保護農(nóng)民的承包權。當然所有權國有化只能逐步進行，不可以一步到位。在所有權國有化后，所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權的收益，以抵銷農(nóng)業(yè)因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應。2、強化承包權，農(nóng)戶永包農(nóng)村土地。所謂農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營制的基礎上，無限期延長承包權的承包期限，即將土地永久的承包給農(nóng)戶，國家對農(nóng)戶提出一定的責任要求，簡單地講也就是以農(nóng)戶為基本單位將土地進行“永包”，同時農(nóng)戶負有一定的社會責任。家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進一步延長土地承包權的期限，擴展土地承包權的內(nèi)容，強化承包權的財產(chǎn)權利和分配權的一種土地承包權的長期化經(jīng)營模式。家庭永包制符合物權法的產(chǎn)權二重分離的原則，有利于土地承包權真正實現(xiàn)物權化。土地終極所有權屬于鄉(xiāng)村集體，使用權永久承包給農(nóng)戶，強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權多元化的發(fā)展趨勢。家庭永包制就在土地所有權與承包權之間產(chǎn)生了類似公司法規(guī)定的法人財產(chǎn)權，農(nóng)戶永包的土地就與公司的法人財產(chǎn)相當，既調(diào)動了農(nóng)戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進行調(diào)控。同時家庭永包制創(chuàng)造了農(nóng)戶之間的市場機制，解決了土地使用權流轉(zhuǎn)的理論障礙。如果說我國最初在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場化過程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規(guī)定所有權為國家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對承包土地的預期不足，而又影響農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關鍵問題，才內(nèi)生出了對家庭承包責任制長期化的要求?？梢姡彝ビ腊剖寝r(nóng)民對體制創(chuàng)新的“內(nèi)生”需求。是我們順應市場經(jīng)濟規(guī)律的明智選擇。3、保障農(nóng)民的土地收益分配權。農(nóng)地收益權也應體現(xiàn)這一要求，應在所有者（法律所有者、經(jīng)濟所有者）、承包者、使用者之間分配，而農(nóng)地有生產(chǎn)收益、轉(zhuǎn)讓收益、投資收益和其它收益，因此，其收益分配原則也就相應有生產(chǎn)收益分配、轉(zhuǎn)讓收益分配、投資收益分配和其它收益分配的原則和程序。一是農(nóng)地生產(chǎn)收益分配。農(nóng)地生產(chǎn)收益分配要扭轉(zhuǎn)過去交足國家、留足集體、剩下是自己的分配原則的法律約束不強，量化標準不統(tǒng)一的缺陷，體現(xiàn)市場經(jīng)濟的原理，按要素分配。政府作為社會管理者收稅。法律所有者獲得地租。土地所有權在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式是地租，種地納租是市場經(jīng)濟的法則。如果不以地租形式體現(xiàn)，也可改為地方稅形式（但其性質(zhì)是稅收），再由財政返回給法律所有者。承包者獲取要素報酬。承包權其實是一種新物權或財產(chǎn)權，這種權利是國家賦與農(nóng)民的就業(yè)、生存保障和社會福利功能，農(nóng)戶可以把其使用權折價入股，可以抵押貸款，可以轉(zhuǎn)讓并獲取轉(zhuǎn)讓收益，這對承包者而言是資本，對購買承包地者而言，是付出了一定的代價購得的生產(chǎn)要素，是成本的必然組成部分，因此，承包權獲取的收益其實質(zhì)是要素報酬或土地社會功能的價值。當承包者和使用者合二為一時，可以看作是承包者自己花一定代價購入土地使用權進行生產(chǎn)，要獲得要素報酬。使用者獲得勞動報酬和經(jīng)營報酬。農(nóng)地的經(jīng)營使用者如果是小農(nóng)經(jīng)營，經(jīng)營者和勞動者統(tǒng)一，經(jīng)營使用者既獲得勞動報酬或邊際勞動成果，又獲得經(jīng)營報酬。如果是規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)營者和勞動者分離，經(jīng)營者獲得經(jīng)營報酬，勞動者按按勞分配的原則獲得邊際勞動成果。二是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓收益的分配。由于在我