農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法考察.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法考察摘要：憲法、組織法、環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)地方法規(guī)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法規(guī)定存在沖突，沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為環(huán)境保護(hù)獨(dú)立主體的地位與環(huán)境保護(hù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立價(jià)值追求的要求，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。有必要通過(guò)完善現(xiàn)有立法對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)規(guī)定的不足之處，強(qiáng)調(diào)其所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職權(quán)，以促進(jìn)我國(guó)特別是農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；環(huán)境保護(hù)；職權(quán)；立法政府在解決環(huán)境問(wèn)題中發(fā)揮著極其重要的作用，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量。就目前來(lái)看，各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)是否真正得到重視及行使，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作能否順利實(shí)施、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)能否圓滿實(shí)現(xiàn)的重要因素。依據(jù)憲法1及相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基本的一級(jí)行政區(qū)劃，是國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)最基礎(chǔ)的一級(jí)政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是我國(guó)行政體系中最為基礎(chǔ)的一級(jí)。作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法承擔(dān)包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的許多職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)并非一開(kāi)始就明確規(guī)定于我國(guó)的各類法律之中，而是隨著環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的逐步認(rèn)識(shí)與不斷重視才逐漸出現(xiàn)在有關(guān)立法之中。目前，我國(guó)的許多憲法類法律、環(huán)境保護(hù)類法律都以不同方式在不同程度上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)并未得到應(yīng)有的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的弱化、消失，是農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)在憲法類法律中的體現(xiàn)1.憲法及組織法的規(guī)定(1)1954年憲法頒布之前的規(guī)定。在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的中央人民政府組織法中僅規(guī)定了中央人民政府委員會(huì)及政務(wù)院等中央部門的職權(quán)，并沒(méi)有對(duì)地方各級(jí)人民政府的建置與職權(quán)作出規(guī)定。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則和鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則，其中規(guī)定鄉(xiāng)、行政村人民政府委員會(huì)是本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)，它由同級(jí)人民代表會(huì)議選舉的正、副鄉(xiāng)(村)長(zhǎng)和若干名委員組成。其職權(quán)是“執(zhí)行上級(jí)人民政府的決議和命令；實(shí)施鄉(xiāng)人民代表會(huì)議通過(guò)并經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)的決議案；領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門工作；向上級(jí)反映本鄉(xiāng)人民的意見(jiàn)和要求”。2(2)1954年憲法與組織法的規(guī)定。1954年憲法對(duì)地方各級(jí)人民委員會(huì)(即地方各級(jí)人民政府)規(guī)定的職權(quán)為“依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域的行政工作；執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令；依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令”，沒(méi)有明確提到地方各級(jí)政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有環(huán)境保護(hù)的職權(quán)。但是值得注意的是，1954年憲法第六條規(guī)定了“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，并且規(guī)定了國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民代表大會(huì)有“保護(hù)國(guó)家利益”、“保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”的職權(quán)。3因此，作為國(guó)務(wù)院下屬行政體系的一級(jí)以及地方人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)該保護(hù)這些屬于國(guó)家利益和公共財(cái)產(chǎn)的自然資源。相應(yīng)的，1954年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法也沒(méi)有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。(3)1978年憲法與1979年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定?；谖覈?guó)環(huán)境的惡化和對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，1978年憲法第十一條首次明確規(guī)定了“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。但是，在國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)革命委員會(huì)(人民政府)的職權(quán)中并沒(méi)有對(duì)此作出進(jìn)一步規(guī)定。1979年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法也沒(méi)有在地方各級(jí)人民代表大會(huì)與人民政府的職權(quán)中規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。(4)1982年憲法及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定。1982年憲法對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定則更為明確：第九條規(guī)定，“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！倍晷抻喌牡胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法仍然沒(méi)有將環(huán)境保護(hù)納入地方各級(jí)政府的職權(quán)之中。(5)1995年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定。1995年第三次修訂的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法終于對(duì)憲法的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的需求作出了回應(yīng)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行使的職權(quán)中，增加了“環(huán)境和資源保護(hù)”的內(nèi)容。4然而，值得注意的是，此次修訂及以后對(duì)該法的修訂都沒(méi)有再更進(jìn)一步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)中增加“環(huán)境和資源保護(hù)”的內(nèi)容。2.地方組織法的規(guī)定由于1986年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法已在其附則中規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)該法和實(shí)際情況，對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題作具體規(guī)定，因此許多省、市、自治區(qū)隨后分別出臺(tái)了有關(guān)的地方性法規(guī)。筆者對(duì)這些地方性法規(guī)進(jìn)行考察后卻發(fā)現(xiàn)，雖然在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法中并未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)作出規(guī)定，但是各地方性法規(guī)中卻對(duì)此作出了明確的規(guī)定。1989年3月上海市鄉(xiāng)人民政府工作暫行條例規(guī)定：鄉(xiāng)人民政府的任務(wù)包括“制訂和組織實(shí)施鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃，加強(qiáng)公用設(shè)施建設(shè)、水利建設(shè)、土地使用管理和環(huán)境綜合整治，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”。而在第六條規(guī)定了鄉(xiāng)政府可以根據(jù)工作需要設(shè)立環(huán)境保護(hù)助理，并于第二十三條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)助理的三項(xiàng)職權(quán)。5同年，陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例(現(xiàn)已失效)規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源的管理。做好環(huán)境保護(hù)、防汛和水土保持等工作”。1991年內(nèi)蒙古自治區(qū)蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府工作條例規(guī)定了蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府“制定蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)公用設(shè)施的建設(shè)和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的職權(quán)。1996年河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作暫行條例規(guī)定“加強(qiáng)水利建設(shè)、土地使用管理和環(huán)境綜合整治，合理開(kāi)發(fā)、利用自然資源，保護(hù)耕地，改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”?？梢?jiàn)，這些或早于或晚于1995年地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的地方立法對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的認(rèn)識(shí)并不相同。地方立法并沒(méi)有將環(huán)境保護(hù)職權(quán)僅限于由縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)非但沒(méi)有得到否認(rèn)或回避，反而逐步得到了承認(rèn)和重視。這點(diǎn)從環(huán)境保護(hù)職權(quán)在所列舉的政府職權(quán)的位置逐步靠前中可見(jiàn)一斑。二、環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)對(duì)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定與憲法、組織法類法律、法規(guī)的規(guī)定并不相同。環(huán)境保護(hù)并不是被作為集中列舉的政府的抽象職權(quán)之一，而是規(guī)定了政府所應(yīng)承擔(dān)的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)具體職權(quán)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極少作為一個(gè)獨(dú)立的主體出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)類的法律、法規(guī)之中，而是往往隱身于“國(guó)家”、“一切單位和個(gè)人”、“(地方)各級(jí)政府人民政府”這一類語(yǔ)言符號(hào)之內(nèi)。1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法例(1)國(guó)家。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)充斥著對(duì)于“國(guó)家”的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定。然而，究竟“國(guó)家”背后所代表的是什么，由什么主體來(lái)具體承擔(dān)“國(guó)家”的環(huán)境保護(hù)職權(quán)往往并不是很清楚。在各種場(chǎng)景之下，出于不同目的，“國(guó)家”所代表的主體范圍幾乎可以被無(wú)限擴(kuò)大，被賦予極為豐富的內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱?，筆者認(rèn)為，至少基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體系一員所體現(xiàn)的公權(quán)力特性，其應(yīng)該可以被歸于“國(guó)家”這一話語(yǔ)符號(hào)之中，換言之，國(guó)家的環(huán)境保護(hù)職權(quán)也應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。6環(huán)境保護(hù)法(試行)第三十一條就曾規(guī)定，“國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人，給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)”。環(huán)境保護(hù)法第四條、第五條7，水污染防治法第二十二條8，大氣污染防治法第三條、第八條、第九條9等都規(guī)定的是“國(guó)家”在實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作中的職權(quán)。這些職權(quán)也應(yīng)該被視為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)之一。(2)一切單位和個(gè)人。環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。由于該條采用了“一切單位和個(gè)人”的表述，那么也就意味著在該法所適用的范圍內(nèi)，任何單位和個(gè)人都概莫能外地負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是如此。因此，這也應(yīng)被認(rèn)為是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定。(3)(地方)各級(jí)政府人民政府。以“(地方)各級(jí)政府人民政府”作為承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)主體的立法例數(shù)量最多。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于政府體系中的一級(jí)，因此，凡是對(duì)“(地方)各級(jí)政府，人民政府”的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定，也就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等都對(duì)“地方各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)作了規(guī)定”。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(人民)政府。直接以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)主體的環(huán)境保護(hù)類法律的立法例相對(duì)較少，如土地管理法規(guī)定，“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。在地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，特別是在地方性農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法例則相對(duì)較多，如河北省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例、廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村能源建設(shè)與管理?xiàng)l例等。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職權(quán)的具體內(nèi)容綜上所述，我國(guó)環(huán)境保護(hù)類法律、法規(guī)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職權(quán)又可以具體分為如下幾類：(1)保護(hù)環(huán)境及環(huán)境各要素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有保護(hù)環(huán)境，包括水、大氣、土壤、海洋等環(huán)境要素、自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域、自然遺跡、人文遺跡等義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并采取措施保護(hù)并改善環(huán)境質(zhì)量。10(2)制定并實(shí)施環(huán)境保護(hù)計(jì)劃及政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及政策時(shí)，也需要制定當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)計(jì)劃，并按照計(jì)劃開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。11(3)防治污染，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施預(yù)防和制止環(huán)境污染的產(chǎn)生及危害，在出現(xiàn)環(huán)境污染糾紛以及發(fā)生跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)解決。12(4)處置環(huán)境保護(hù)緊急事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)生環(huán)境污染或資源保護(hù)的緊急事件時(shí)，需要作出相應(yīng)的處置。13(5)表彰、獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)環(huán)境成績(jī)突出的單位和個(gè)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對(duì)本轄區(qū)內(nèi)保護(hù)環(huán)境有突出成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以促進(jìn)社會(huì)其他單位和個(gè)人為環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。14(6)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)，推廣有利于環(huán)境的科學(xué)技術(shù)。15三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)立法的反思在梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的立法規(guī)定之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，既有的立法規(guī)定不但存在疏漏，而且存在相互沖突之處，憲法類法律、法規(guī)之中有沖突，如地方人民政府組織法與各地制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法規(guī)之間的沖突；環(huán)境保護(hù)類法律與憲法類法律之間也有沖突，如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的不同規(guī)定。我們有必要對(duì)其作出進(jìn)一步的反思。依上文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的具體內(nèi)容體現(xiàn)出如下特點(diǎn)，即內(nèi)容過(guò)于寬泛，缺乏明確的具體的職責(zé)；缺乏行使職責(zé)相應(yīng)的處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)等強(qiáng)制性權(quán)力；缺乏對(duì)其是否履行職責(zé)的有效監(jiān)督等。反觀縣級(jí)以上人民政府，其獨(dú)有的環(huán)境保護(hù)職權(quán)包括如下內(nèi)容：設(shè)置環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理，各有關(guān)部門依法定職權(quán)對(duì)環(huán)境保護(hù)的其他方面實(shí)施監(jiān)督管理；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境污染威脅時(shí)，有權(quán)采取有效措施解除或減輕危害；對(duì)嚴(yán)重污染的企業(yè)、單位作出限期治理決定，在法定權(quán)限內(nèi)責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉；為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作制定、提供優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策；處理下轄地方行政區(qū)域之間的環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)議，地方單位之間的土地爭(zhēng)議等；批準(zhǔn)職權(quán)范圍內(nèi)的土地等資源的利用等。其中，省級(jí)人民政府還可以實(shí)施制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；制定地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物名錄；會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門編制、修訂重點(diǎn)區(qū)域(流域、地域、海域，自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、酸雨或二氧化硫污染控制區(qū)等)的污染防治、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，申請(qǐng)或批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)等職權(quán)。縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的特點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)的特點(diǎn)恰好相反，具有許多明確而具體的職責(zé)；擁有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)；擁有行使職責(zé)所需的處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力等。立法并沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立于整個(gè)政府體系之外的、體現(xiàn)自身個(gè)性的環(huán)境保護(hù)職權(quán)。與縣級(jí)以上政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職權(quán)實(shí)際上更貼近于有職少權(quán)，甚或是有職無(wú)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)與權(quán)力的不平衡，特別是將其放置在上世紀(jì)90年代以來(lái)的分權(quán)改革，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的大背景之中來(lái)看待之時(shí)，這種不平衡感更為明顯。如前文已述，通過(guò)對(duì)立法例的研究，環(huán)境保護(hù)似乎并沒(méi)有成為立法者要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求的一類獨(dú)立價(jià)值。作為上級(jí)政府的獨(dú)立價(jià)值之一的環(huán)境保護(hù)通過(guò)下級(jí)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)執(zhí)行上級(jí)政府(縣以上政府)決議、命令的形式，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行的基本職權(quán)的形式，列入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)清單。環(huán)境保護(hù)消弭于“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”之內(nèi)。并且，基于環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的種屬關(guān)系以及列舉加概括的立法方式，環(huán)境保護(hù)的價(jià)值隱身于“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”、“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、等行政工作”之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也無(wú)需就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)專門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作