銀行管理論文-中央銀行與銀行監(jiān)管體制的思考.docVIP

銀行管理論文-中央銀行與銀行監(jiān)管體制的思考摘要：關于中央銀行和銀行監(jiān)管體制的問題，一直是近年來理論界討論的熱點問題，也為實際部門所廣泛關注。本文從回顧我國中央銀行和銀行監(jiān)管體制變遷的過程出發(fā)，對中央銀行和銀行監(jiān)管體制的現(xiàn)實矛盾進行了分析，具體討論了中央銀行與銀行監(jiān)管體制既相對獨立又保持一定粘連的必然性，在此基礎上，提出了中央銀行與銀行監(jiān)管確立“大統(tǒng)一、小分設”體制的方案，相應給出了具體解決銀行監(jiān)管體制若干矛盾的思路，對改進銀行監(jiān)管的基礎性工作也進行了展開分析。自從證券業(yè)監(jiān)管和保險業(yè)監(jiān)管從人民銀行陸續(xù)分離出去以后，人民銀行雖然還負責著對信托投資公司、財務公司、租賃公司等的監(jiān)管，但銀行業(yè)的監(jiān)管已成為人民銀行的主要監(jiān)管職能，因此，人民銀行的體制變動就成為銀行監(jiān)管體制的連名詞。1998年，作為金融體制改革的標志性改革人民銀行管理體制改革后，由于其在運行過程中的矛盾和困惑，使人們對我國中央銀行及其銀行監(jiān)管體制的問題產生了新的爭議和討論，爭議的內容不外乎有三，一是中央銀行和銀行監(jiān)管的關系問題；二是銀行監(jiān)管的體制問題；三是銀行監(jiān)管的路徑依賴和基礎問題。本文對此作一探討。一、中央銀行與銀行監(jiān)管體制的歷史回顧與主要經驗從1948年12月1日起，中國人民銀行一直行使著國家銀行職能。改革開放后，隨著農業(yè)銀行、中國銀行等機構的建立，中國人民銀行開始履行從國家銀行向中央銀行的過渡。1984年1月1日，隨著中國工商銀行的建立，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，從此，中國的中央銀行體制開始確立并不斷發(fā)展。應該說，從1984年以來的18年間，中國的中央銀行在調整中改革，在改革中不斷探索，始終謹慎從事。這與我國各方面對中央銀行作用的認識和要求不斷發(fā)生變化有關，同時中央銀行的地位在不斷調整之中，中央銀行的體制也在不斷改革之中。大致來說，中央銀行體制的發(fā)展經歷了三個階段：第一階段：從1984年開始，中央銀行以金融調控為主要目標，圍繞穩(wěn)定貨幣與經濟增長的關系開展工作，存款準備金、再貸款、再貼現(xiàn)成為最主要工具，支持和促進國民經濟穩(wěn)定發(fā)展成為主要任務。相應地，這一時期的矛盾主要是中央銀行分支機構是講北京話、還是地方話，如何實現(xiàn)貫徹統(tǒng)一的貨幣政策與支持地方經濟發(fā)展的統(tǒng)一，成為改革面臨的重大課題，中央銀行分支機構的建與撤、權力的收與放大致圍繞這一命題來進行。第二階段：從1992年開始，隨著中國金融機構的不斷增多，證券市場的發(fā)育、信托機構等的存在，銀行和保險業(yè)的競爭，尤其是宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況，人們對金融監(jiān)管的重要性逐漸提高，對金融監(jiān)管是否一定要隸屬于中央銀行開始產生爭議。尤其是1995年中國人民銀行法、中華人民共和國商業(yè)銀行法和中華人民共和國保險法頒布實施并從法律上確立分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的體制后，這一話題更引起人們重視。第三階段：從1998年開始，針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經濟金融實際情況，黨中央、國務院決定對我國金融體制進行重大改革，其標志性的改革是建立跨省區(qū)的中國人民銀行分行，實施中國人民銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會的分業(yè)監(jiān)管，相應地，中國人民銀行的內設改革也在不斷調整和改革。在這一階段，為適應中國加入WTO的需要和金融業(yè)競爭的全面展開，中央銀行的金融服務功能引起有關方面的重視，并被提到相應的高度，金融服務在中央銀行三大職能的地位開始凸現(xiàn)。但金融監(jiān)管的職能及其體制雖經頻頻調整，始終未理順。事實上，只要我們回顧一下1984年以來中國人民銀行的運作過程，不難發(fā)現(xiàn)，中國人民銀行自從專司央行職能以來，始終沒有穩(wěn)定過，前期圍繞是否設立縣支行幾經爭論，以后圍繞要不要撤銷又幾多爭論。至于在人民銀行上中層，與證監(jiān)會的權限劃分及其人員分配，保監(jiān)會的設立及其權限劃分等，對中央銀行權威性的影響是相當大的。即使在中國人民銀行分支機構的設置、內設機構的調整，與外匯管理局關系的梳理等方面也始終沒有停止過，中國人民銀行總行、分行、中心支行的權限劃分也在不斷調整之中。況且，在這期間，始終面臨中國人民銀行自辦的三產脫鉤問題，自身投資舉辦的城市信用社、證券公司、融資中心脫鉤問題，更面臨著與脫鉤后的農村信用社的關系問題。正因為這樣，中央銀行的不成熟、不穩(wěn)定、不規(guī)范是可想而知的，在金融調控方面力度的有限性是顯而易見的，在金融監(jiān)管方面的權威性也因此打了折扣。中央銀行體制的動蕩和多變所產生的副作用是不言而喻的，當然，我們必須澄清的是，這大多不是中央銀行自身所為，而是我們在探索建立有中國特色的中央銀行體制時，學費和教訓在所難免，但也不得不引起我們的深思。下面就中央銀行及其銀行監(jiān)管體制作些分析。二、中央銀行與銀行監(jiān)管本無必然聯(lián)系，但保持必要的體制粘連為好從中央銀行制度的歷史發(fā)展看，中央銀行與金融監(jiān)管并沒有必然的聯(lián)系，中央銀行作為銀行的銀行、發(fā)行的銀行、國家的銀行，其存在和產生的主要原因是為了解決信用貨幣的發(fā)行問題、票據交換與清算問題、政府融資問題以及銀行支付能力的保證，這實際上就是說，就其客觀性而言，貨幣政策與宏觀調控、支付清算與金融服務是中央銀行最基本的職責。但由于中央銀行發(fā)行貨幣，辦理集中支付清算等方面具有壟斷性和優(yōu)勢，因此，中央銀行與金融機構尤其是商業(yè)銀行和政策性銀行具有天然的聯(lián)系，與金融機構特別是商業(yè)銀行具有“脫不開的干系”。為了提高管理的效率，實現(xiàn)信息共享，也為了保持金融業(yè)的集中統(tǒng)一，一般地，讓中央銀行同時行使監(jiān)管管理職能為好。這實際上是說，中央銀行既是貨幣發(fā)行的銀行、銀行的銀行、國家的銀行，又承擔金融監(jiān)督管理職責。從我國實踐看，1984年以來，中國人民銀行從專門行使中央銀行職能起一直是這樣做的，只不過是將保險業(yè)的監(jiān)管職能和證券業(yè)的監(jiān)管職能另行分出而已。根據上述分析，筆者認為，當前的中央銀行和銀行監(jiān)管體制，從總體上來講是合理可行的，也就是說，這種將貨幣發(fā)行、貨幣調控和銀行監(jiān)管統(tǒng)一于中央銀行的做法，從實踐上看有其優(yōu)越性。其主要好處在于：一是信息共享。因為由于中央銀行統(tǒng)管貨幣政策，又對商業(yè)銀行實施金融監(jiān)管，其兩者所需要的信息具有共同性，從而可以實現(xiàn)信息共享；二是功能互補。因為中央銀行對商業(yè)銀行實施金融監(jiān)管，才有可能清楚地知道，它所制定的宏觀金融政策對商業(yè)銀行會產生多大的影響，從而做出更科學的決策；三是節(jié)省公共資源，也可節(jié)省辦公設施等方面的開支，從而有利于提高社會服務效率，節(jié)省公共資源。但我們也必須認真地看到，目前我國的中央銀行其縱向之間存在著許多矛盾，銀行監(jiān)管各部門之間也有不協(xié)調的因素，屬地監(jiān)管還是法人監(jiān)管的問題多年來也糾纏不清，不少人對中央銀行監(jiān)管效率產生極大懷疑，也需要改進。因此，筆者主張，從中國作為一個發(fā)展中國家的實踐情況而言，保持中央銀行和銀行監(jiān)管體制的粘連是合理而必要的，但如何實施粘連，則值得探討和研究。三、在中央銀行大體制內改進銀行監(jiān)管體制、梳理監(jiān)管關系的思路在明確了中央銀行與銀行監(jiān)管的粘連關系后，我們就有必要探討銀行監(jiān)管的體制問題，關于金融監(jiān)管體制的總體格局和中央銀行的體制改革，筆者曾有明確闡述，這里僅就中央銀行與銀行監(jiān)管體制的梳理問題作一些分析。筆者的一個基本觀點是：梳理銀行監(jiān)管體制現(xiàn)階段只需要在中央銀行體制內改革即可，目前尚缺乏徹底改革金融監(jiān)管體制的大動作基礎。筆者的思考是：中央銀行內部體制的運作矛盾是當務之急，也即“中央銀行總行如何布置工作”(即給誰布置工作，是給分行、省會中心支行，還是省會城市監(jiān)管辦)，“分行怎樣落實分配工作”(因為在外匯管理、貨幣發(fā)行、經理國庫、財務會計、支付清算等方面省會中心支行對一般地(市)中心支行有直接管理和管轄權，省會城市監(jiān)管辦在國有銀行和政策性銀行現(xiàn)場監(jiān)管方面與支行具有不同地域劃分)，“一般中心支行怎樣接受工作”(因為它要面對分行、省會中心支行和省會城市監(jiān)管辦的三重領導，地方黨政在地方性金融性機構方面也有與中央銀行的協(xié)調問題)，“省會城市中心支行怎樣安排工作”(對一般地市中心支行管事不管人、行政上是平行關系，業(yè)務上怎樣實施領導關系)，“縣支行怎樣做工作”(工作職責越來越模糊，四統(tǒng)一后縣支行職能弱化，監(jiān)管農村信用社如何定位等)，對此必須進行界定，梳理關系，明確職責。至于中央銀行與證監(jiān)會和保監(jiān)會的關系，從長遠觀點來看，應該謀求相對統(tǒng)一，也即建立一個“大統(tǒng)一、小分設、能協(xié)調”的機制。但由于目前我國經濟金融運行尚不完全穩(wěn)定，綜合化經營雖有端倪但尚缺乏大面積推廣條件，分業(yè)監(jiān)管尚有市場，作更大的根本性的體制改造會造成折騰和波動，因此，根據先易后難，有利于解決著急問題的辦法，先推進中央銀行自身體制的改革是現(xiàn)實的。中央銀行與銀行監(jiān)管體制改革的基本原則是：立足于中央銀行體系內部，防止出現(xiàn)外部負效應；保持隊伍相對穩(wěn)定，防止出現(xiàn)社會震蕩；立足于加強金融監(jiān)管，有利于維護和增強中央銀行權威。中央銀行與銀行監(jiān)管體制改革的基本思路是：(1)成立相對獨立的國家銀行監(jiān)管局(或中國銀行監(jiān)督管理委員會)，參照現(xiàn)國家外匯管理局模式，與中國人民銀行大統(tǒng)一、小分設；(2)綜合省會中心支行和監(jiān)管辦職能，在省(市、區(qū))設立銀行監(jiān)管分局，實施轄區(qū)管轄管理，組織現(xiàn)場檢查；(3)大致在現(xiàn)中心支行所在地設立銀行監(jiān)管辦事處，具體實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查；(4)在分行所在地設立銀行監(jiān)管分局，機構和人員從分行分離，管理范圍為本省(市、區(qū))，下屬地市設立監(jiān)管辦事處；(5)調整明確地(市)中心支行管轄范圍，上屬分行，下轄縣(市)支行，避免多重領導；(6)建立人民銀行各地后勤服務中心，對人民銀行分支機構和監(jiān)管分局(辦事處)共同實施后勤社會化服務，達到資源共享、節(jié)省支出的目的。四、完善銀行監(jiān)管體制、提高銀行監(jiān)管效率的具體政策對中央銀行和銀行監(jiān)管體制進行大的體制變動，這對從根本上理順貨幣政策、金融服務和金融監(jiān)管的關系，提高銀行監(jiān)管的效能會起到積極的作用。但是，銀行監(jiān)管體制要真正發(fā)揮作用，也有許多需要配套的措施。1組建地方政府的金融監(jiān)管機構，形成人民銀行負責對全國性金融機構，地方政府負責地方性金融機構監(jiān)管的格局。這樣做，既可以確保中央銀行監(jiān)管體制從中央到地方的垂直領導，確保人民銀行及其分支機構與商業(yè)性金融機構借貸關系的真正確立，更好地實施法人監(jiān)管原則，同時，有利于調動地方政府的積極性，解決長期來銀行監(jiān)管鞭長莫及，顧此失彼的問題。這實際上意味著，我們在金融監(jiān)管的權限上也要適當放權，中國人民銀行和國家銀行監(jiān)管局及其派出機構只負責全國性的國有商業(yè)銀行、政策性銀行、股份制商業(yè)銀行、外資銀行的監(jiān)管，而對城市信用社、農村信用社、信托投資公司、城市商業(yè)銀行則由地方金融監(jiān)管機構負責監(jiān)管。至于省及其以下的金融監(jiān)管權限，則完全可由省政府確定，是再設派出機構，一竿子到底，還是繼續(xù)分級層層設立。對設立地方性金融監(jiān)管機構，這在中國尚屬創(chuàng)新。筆者認為，從實踐上看，北京、上海兩市已設立了金融黨工委，意味著地方有專門的管理金融干部和事務的機構，運行也比較正常；從理論上看，目前我國地方政府擁有經濟管理權限，也應該擁有其自辦金融機構的監(jiān)管權力，地方金融是地方經濟的重要組成部分；地方政府不會對地方金融采取不負責任的態(tài)度，對地方金融風險自然應該由地方政府出面解決。況且，中央銀行與銀行監(jiān)管已相對分離，地方政府干擾貨幣政策、強迫中央銀行分支機構挽救地方金融機構已無體制可能。2加快商業(yè)銀行(尤其是國有商業(yè)銀行)改革步伐，按現(xiàn)代企業(yè)制度要求積極推進改革。在現(xiàn)階段可采取的措施有：(1)取消國有商業(yè)銀行及其分支機構的行政級別；(2)盡快改變國有銀行分支機構按行政地域層層設立分支機構的做法；(3)減少商業(yè)銀行分支機構參與地方政府黨政事務的機會，淡化其行政色彩，增強其企業(yè)意識；(4)積極推進國有銀行綜合改革，嘗試以產權制度改革為突破口實行現(xiàn)代企業(yè)制度，努力把國有銀行辦成真正的銀行。因為從根本上說，不取消國有商業(yè)銀行的行政級別，國有商業(yè)銀行就不能實行現(xiàn)代企業(yè)制度；不改變國有商業(yè)銀行按行政區(qū)設置的現(xiàn)狀，國有商業(yè)銀行就不能真正實現(xiàn)以降低成本，提高效益為中心的經營活動。如果國有商業(yè)銀行的機制不改變，實施銀行有效監(jiān)管、提高監(jiān)管效率也是一句空話。3組建存款保險公司，認真解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的風險承載問題?，F(xiàn)階段梳理銀行監(jiān)管體制，適當推進監(jiān)管地方化，確保中央銀行依法獨立行使職責，確保全國性銀行機構穩(wěn)健運行，面臨的重要問題是當金融機構出現(xiàn)支付困難，其流動性由誰提供的問題。在目前體制下，唯有中央銀行可以出面解決，組建存款保險公司，實行存款保險，可以使小金融機構在平等的條件下和大型金融機構開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機構的支付困難，從而確保社會穩(wěn)定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時，中央銀行也可以真正與存款保險公司和金融機構確立商業(yè)性融資關系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運行。4以法人監(jiān)管為基礎，改革銀行監(jiān)管運作模式，提高監(jiān)管效率。從1984年中國人民銀行專司中央銀行職能以來，中央銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管