地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵、體系與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)系——以杭州市為例.pdf

2 0 1 0年第 1 2期 科技管理研究 S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y Ma n a g e me n t R e s e a r c h 2 0 1 0 No 1 2 文章 編號 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 0 )1 2 0 0 6 6 0 3 地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵、體系與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)系 以杭州市為例 董 穎 ( 1 浙江大學(xué)管理學(xué)院，浙江杭州 3 1 0 0 2 7 ； 2 浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江杭州 I 3 1 0 0 2 3) 摘要：提出地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵、體系和架構(gòu)，剖析科技進(jìn)步政策與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)之間的作用關(guān)系。以杭 州市為例，總結(jié)其在地方科技進(jìn)步法規(guī)建設(shè)發(fā)展中的主要做法與成效。 關(guān)鍵詞：科技進(jìn)步；科技進(jìn)步政策；區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)；杭州市 中圖分類號 ：G 3 2 2 7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 2 0 0 4年，我國提出建設(shè)創(chuàng)新型國家。2 0 0 8年7月 1日， 科技進(jìn)步法正式頒布，使我國科技進(jìn)步開始走上了法制 化軌道，也顯示了我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的決心。地方科技工 作是國家創(chuàng)新體系的重要基礎(chǔ)，地方科技創(chuàng)新能力建設(shè)是建 設(shè)創(chuàng)新型國家的難點，同時地方科技進(jìn)步也是國家科技進(jìn)步 的重要環(huán)節(jié)。 在 科技進(jìn)步法 出臺前，盡管某些省市如江蘇、云 南、沈陽和大連制定了科技進(jìn)步條例，但更多省、市主要還 是通過制定 “ 科技興省” 、“ 科技興市”等行政措施來推進(jìn)科 技進(jìn)步和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了使各地依靠科技進(jìn)步促進(jìn)區(qū)域 發(fā)展的政策、措施能得到進(jìn)一步的穩(wěn)定、完善和發(fā)展，迫切 需要把在促進(jìn)科技進(jìn)步和社會發(fā)展過程中成熟了的政策、措 施上升為地方性科技法規(guī)，使其不因政策變動和領(lǐng)導(dǎo)人的更 替而改變，對區(qū)域科技進(jìn)步和社會發(fā)展形成系統(tǒng)的地方性科 技進(jìn)步法規(guī)體系來推動。 為此，在 科技進(jìn)步法出臺以后 ， 各省市或?qū)σ殉雠_ 的條例進(jìn)行修改，或加快了立法步伐，如廣西、上海、山東、 湖北、河南等。然而，由于各地地理環(huán)境、資源條件、經(jīng)濟(jì) 狀況和社會文化傳統(tǒng)等存在差異，特別是科技資源配置和創(chuàng) 新水平的不平衡，必然會引起科技行為上的巨大差異，因而 導(dǎo)致科技進(jìn)步中某些特定的區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性矛盾的存在。這 些矛盾促使地方性科技進(jìn)步條例必須因地制宜，在 科技進(jìn) 步法指導(dǎo)和框架下，針對本地區(qū)科技發(fā)展中的一般性和特 殊性問題進(jìn)行解決和協(xié)調(diào)。 科技政策成為一個專業(yè)性術(shù)語，并被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和科技發(fā)達(dá)國 家共同采用，是 1 9 6 3年聯(lián)合國在 日內(nèi)瓦召開的科學(xué)技術(shù)會議 ( U N C A S T )之后開 始的。 作為國家或地方公共政策的一個重要組成部分，科技政 策通過對科技活動的投入，引導(dǎo)、干預(yù)、控制科技活動的運 作、產(chǎn)出、轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)，使科技活動順利進(jìn)行，最終把國家 或地方政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面的意志轉(zhuǎn)化為科技活動主體 的行為規(guī)范，實現(xiàn)國家或地方利益。它作為一種獨立的公共 政策源于 “ 二戰(zhàn)”時期 ，大致經(jīng)歷了科學(xué)技術(shù)主要服務(wù)于軍 事與政治需求 (強(qiáng)調(diào)科學(xué)國防的二元結(jié)構(gòu)) 、通過稅收 政策激勵企業(yè)的研究與發(fā)展 (強(qiáng)調(diào)工業(yè)與研究的二元結(jié)構(gòu)) ， 實施以技術(shù)擴(kuò)散為主的技術(shù)創(chuàng)新政策 (強(qiáng)調(diào)社會與創(chuàng)新結(jié) 合)等幾個階段，并正在進(jìn)入創(chuàng)建國家或區(qū)域創(chuàng)新體系的新 的發(fā)展歷程 。 要注意的是，科技政策不等于經(jīng)濟(jì)政策、創(chuàng)新政策和產(chǎn) 業(yè)政策，也不是各自一部分內(nèi)容的簡單相加，雖然彼此之間 存在工具和內(nèi)容的重合之處。其區(qū)別如表 1 所示。 表 1 科技政策、創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策 甕 蓁 內(nèi) 涵 對 象 目 的 一 個國家或地 區(qū)為強(qiáng)化其科 技潛力 ， 科技以達(dá)成其綜合開發(fā)之目標(biāo)和提高其 政策地位， 而建 立 的組織 、 制 度及 執(zhí)行 方 向的總和。 1 地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵 創(chuàng) 新 政策 政策是指國家或政黨為實現(xiàn)一定時期的路線和任務(wù)而規(guī) 定的行動準(zhǔn)則。政策需要在實踐中檢驗其正確與否，并在實 踐中得到豐富和發(fā)展 。 根據(jù)聯(lián)合國教科文組織 ( U N E S C O)的定義，所謂科技 政策指的是一個國家或地區(qū)為強(qiáng)化其科技潛力，以達(dá)成其綜 合開發(fā)之目標(biāo)和提高其地位，而建立的組織、制度及執(zhí)行方 向的總和，換言之，科技政策就是政府為促進(jìn)科技有效發(fā)展， 以實現(xiàn)其整體建設(shè) 目標(biāo)而實行的各種重要制度及施政方針。 產(chǎn)業(yè) 政策 科技政策與政府其他政策， 特別是經(jīng) 濟(jì)、 社會和產(chǎn)業(yè)政策， 包括能源 、 教育和 人力資源政策形成的一個整體L 2 J2， 將科 技政策與工業(yè)政策中有關(guān)推動創(chuàng)新的 部分作為創(chuàng)新政策的核心 。 政府 為改變產(chǎn) 業(yè) 間的 資源分 配和 各 種產(chǎn)業(yè) 中私營 企業(yè) 的某 種經(jīng) 營活 動 而采取的政策【 4 J4。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 產(chǎn) 業(yè)組織 和產(chǎn)業(yè)布局政策等。 事 為了增進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)福利、 改進(jìn)國 民經(jīng)濟(jì)的運行狀況、 達(dá)到一定的政策 蓑 粱晶 耍 薹 磊 器 i 幕 盞 行 、 協(xié)調(diào)和外 部 環(huán)境 及 從 事科 技活 動 的組 織 或個人。 科技成果由科 技的 生 產(chǎn)部 門 向產(chǎn) 業(yè) 部 門轉(zhuǎn) 移的過程。 獲得科技 成就 促 進(jìn)技術(shù) 創(chuàng)新 景 曩 誓 室 盎 促 進(jìn) 產(chǎn) 業(yè) 籬 喜 馨 嘉 裝 崔 菇 綦 些 籬 ， 磊 孝 問 的 相 互 關(guān) 箍 異 ： 收稿 日期 ：2 0 0 91 1一 o 9 。修 回日期 ：2 0 1 0 0 22 6 基金項 目：浙江省科技廳面上軟科學(xué)項 目 ( 2 ( 0 8 C 2 5 0 3 1 ) ；杭州市科技發(fā)展計劃軟科學(xué)項 目 ( 2 0 0 8 1 6 3 4 M 3 6 ) 董穎：地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵 、體系與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)系 6 7 當(dāng)前 ，我 國的地方科技發(fā)展 戰(zhàn) 略是 以全 面貫徹 十六 大精 神和實踐 “ 三個代表”重要思想為行動指南，充分發(fā)揮科學(xué) 技術(shù)在地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展 中 的支 撐作用 ，促 進(jìn)科技 發(fā)展與 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密結(jié)合，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展的良性 循環(huán)；建立完備的、有區(qū)域活力的科技創(chuàng)新體系；形成有國 際競爭力的積極進(jìn)步態(tài)勢；大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、信息化、農(nóng)村 工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民知識化，壯大基層科技隊伍，促 進(jìn) “ 三農(nóng)”問題的解決 ，與時俱進(jìn) ，為全面實現(xiàn)小康社會提 供技支撐 5 。這也是地方科技政策的目標(biāo)。 依照政策學(xué)原理，任何政策都應(yīng)由政策主體 、政策對象、 政策 目標(biāo)和政策手段四部分所構(gòu)成。以此為設(shè)計框架，結(jié)合 現(xiàn)階段的地方科技任務(wù)和 目標(biāo) ，以地方科技活動和科技進(jìn)步 政策的特殊性為內(nèi)容，我們給地方科技進(jìn)步政策下一個定義 ： 所謂地方科技進(jìn)步政策，是指地方政府為促進(jìn)地方科學(xué) 技術(shù)進(jìn)步活動的產(chǎn)生和發(fā)展，規(guī)范科技進(jìn)步主體行為而制定 并實施的各種直接或間接 的政 策和措 施 的總和 ，它應(yīng)是 一個 完整的體系。是為了發(fā)展地方科技事業(yè)，依照國家的法律法 規(guī)，結(jié)合地方實際情況，由地方人大制定的地方性法規(guī)和由 地方人大授權(quán)地方人民政府為實施地方性科技法規(guī)而制定的 與其配套適用的地方政府行政規(guī)章即地方性科技法規(guī)規(guī)章。 其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為地方人大及其常委會制定的綜合性科技法 規(guī)，單行科技法規(guī)和政府科技規(guī)章的統(tǒng)一體。 的具體手段。 由于各地 經(jīng)濟(jì) 、文化 、科技 等基礎(chǔ) 不 同，普適 性的政策工具在一定程度上是無意義的。地方科技進(jìn)步政策 必須是適 應(yīng)本地實際 ，能影 響特定科技活動 、特定經(jīng)濟(jì)活動 、 特定產(chǎn)業(yè)的政策。按照 R o t h w e l l 與Z e g v e l d的經(jīng)典理論研究思 路，可以分為三類 ：供給面政策、環(huán)境面政策和需求面政策。 只有將這三個層面的政策工具組合使用 ，才能對地方科技進(jìn) 步產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵與推動作用。 圖 2概況地描述了這三類政策及相應(yīng)的政策工具對整個 地方科技進(jìn)步的作用機(jī)制，也即地方科技進(jìn)步政策的理論體 系和框架。 圖 2 地方科技進(jìn)步政策的體系框架 2 地方科技進(jìn)步政策的體系和架構(gòu) 3 地方科技進(jìn)步政策與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性分析 地方科技進(jìn)步政策的主體是地方人大和政府。地方人大 和政府作為地方科技進(jìn)步政策的主體，承擔(dān)著確定地方科技 進(jìn)步政策的目標(biāo)、根據(jù)實現(xiàn)目標(biāo)的需要選擇具體的政策工具、 發(fā)布政策、實施政策并監(jiān)督政策的執(zhí)行等一系列任務(wù)。 地方科技進(jìn)步政策的客體也就是地方科技進(jìn)步政策的對 象 ，指地方科技進(jìn)步活動的執(zhí)行主體所從事的各種科技進(jìn)步 活動以及由于開展科技進(jìn)步活動所產(chǎn)生的各種矛盾和問題。 主要包括地方科技進(jìn)步活 動過程 、地 方科技 進(jìn)步活 動的秩序 和地方科技進(jìn)步活動的基礎(chǔ)。 從科技進(jìn)步能力、科技進(jìn)步環(huán)境 、科技進(jìn)步資源和過程 四個方面分析地方科技進(jìn)步政策的需求和作用，如圖 l 所示。 其中，環(huán)境和資源屬于外部因素，而能力和過程兩個要素已 經(jīng)深入到科技進(jìn)步主體的微觀活動層次 6 。這是鑒于我國 地方的科技進(jìn)步主體尚未完全形成 自主、自律和規(guī)范的行為 能力，政府政策的關(guān)注領(lǐng)域尚不能完全集中到科技進(jìn)步活動 的外部因素和宏觀因素上，微觀活動過程中的部分問題仍需 要地方政府通過各種政策工具進(jìn)行調(diào)控，以提高科技進(jìn)步活 動主體的行 為能力 ，排除 制約和 阻礙科技 進(jìn)步活 動過程 的不 良因素。 圖 1 地方科技進(jìn)步政策的分析框架 地方科技進(jìn)步政策 的工 具是 實現(xiàn)地方 科技進(jìn) 步政策 目標(biāo) 在當(dāng)前的時代背景下，區(qū)域創(chuàng)新能力正 日益成為區(qū)域經(jīng) 濟(jì)獲取國際競爭優(yōu)勢的決定性因素和區(qū)域經(jīng)濟(jì)參與競爭優(yōu)勢 的重要標(biāo)志，因此構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)已經(jīng)成為各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)新 世紀(jì)快速發(fā)展 的戰(zhàn)略選擇 。 2 0 0 3年4月國家科技部召開關(guān)于區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的專 題研究會議，并隨后下發(fā) 區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)研究工作研 討 會會議紀(jì)要，指出推動區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)是當(dāng)前地方科技 工作 的重要任務(wù) 。 C o o k e( 1 9 9 8 )等學(xué)者把區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)定義為 ：由在地理 上相互分工與關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)等 構(gòu)成的區(qū)域性組織體系，在這個體系內(nèi)，企業(yè)和其他組織通 過根植性的制度環(huán)境相互學(xué)習(xí)。A s h e i m和 I s a k s e n( 1 9 9 7 )補(bǔ) 充認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)由生產(chǎn)結(jié)構(gòu) ( 技術(shù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu))和制度基 礎(chǔ)設(shè)施( 行政 制度結(jié)構(gòu) )組成 。國內(nèi)學(xué) 者也紛紛 提出 區(qū)域 創(chuàng) 新 系統(tǒng)的內(nèi)涵定 義。區(qū)域創(chuàng)新 系統(tǒng)的核心 內(nèi)涵是 經(jīng)濟(jì)行為 者 的創(chuàng)新 ，包括企業(yè) 和研 發(fā)組織 的創(chuàng)新行 為 ，各類創(chuàng)新 組織 間 的相互關(guān)系，知識技術(shù)的積累和利用程度，以及區(qū)域的經(jīng)濟(jì) 社會 文化環(huán)境 。綜上分 析 ，區(qū)域創(chuàng)新 系統(tǒng) 是指 區(qū)域 內(nèi)各創(chuàng)新 行為參與者在一定的創(chuàng)新環(huán)境下相互合作所形成的促進(jìn)創(chuàng)新 的系統(tǒng)。可以認(rèn)為，地方科技創(chuàng)新體系是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)多樣 化定義 中的一類 。 從結(jié)構(gòu)模式上看，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)包括創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新資 源、中介服務(wù)、管理系統(tǒng)四個主要組成部分。其中，創(chuàng)新機(jī) 構(gòu)指企業(yè)、科研院所、大專院校和政府有關(guān)部門；創(chuàng)新資源 主要指創(chuàng)新人才和創(chuàng)新資金，是創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)要素；中介 服務(wù)系統(tǒng)主要包括信息 中心、培訓(xùn)中心、咨詢公司、經(jīng)紀(jì)人 組織、技術(shù)評估機(jī)構(gòu) 、技術(shù)爭議仲裁機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)服務(wù) 中心、 生產(chǎn)力促進(jìn)中心、技術(shù)開發(fā)交流中心以及技術(shù)市場、科學(xué)園 區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等，在技術(shù)和知識轉(zhuǎn)移過程中起著 橋梁的作用 ，足聯(lián)系科技與經(jīng)濟(jì)的中介；管理系統(tǒng)是指政府 為了建立和管理區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)和機(jī)制。其中，地方科 6 8 董穎 ：地方科技進(jìn)步政策的內(nèi)涵 、體系與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)系 技進(jìn)步政策就是制度環(huán)境的核心組成部分，提供政策法規(guī)和 制度保障，在促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展 中有著重要的地位與作用。 如圖3所示。 圖 3 區(qū)域創(chuàng)新 系統(tǒng)結(jié)構(gòu) 示意 圖 4 杭州市科技進(jìn)步政策的發(fā)展 我國各地科技進(jìn)步法規(guī)的建設(shè)步伐有所不同。杭州市是 國內(nèi)地方科技政策法規(guī)建設(shè)的先進(jìn)城市之一，這與杭州市委 市政府及各職能部門的重視及科技進(jìn)步的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。 按層次和調(diào)節(jié)對象上，杭州市科技政策法規(guī)體系主要包 括三類 ： ( 1 )杭州地方政策法規(guī)，如 杭州市科技進(jìn)步條例 、 杭州市專利管理條例 、 杭州市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎勵辦法實 施細(xì)則等3個。( 2 )杭州市委市政府創(chuàng)新政策，如 關(guān)于 加快培育企業(yè)自在品牌的實施意見 、 關(guān)于提升企業(yè) 自主創(chuàng) 新能力的意見 、 關(guān)于加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見等 5 6個 。 ( 3 )杭州政府部門科技創(chuàng)新規(guī)范性文件 ，如工商局、科 技局、財政局、人事局等制定的 杭州市專利專項資金管理 辦法 、 杭州市企業(yè)技術(shù)開發(fā)費加計扣除政策的實施辦法 ( 試行) 杭州市產(chǎn)學(xué)研合作項 目獎勵辦法等3 4個。 從功能上，杭州市科技政策可分為四類： ( 1 )戰(zhàn)略導(dǎo)向型政策，如圍繞 “ 九五” 、 “ 十五” 、“ 十 一 五”規(guī)劃、先后組織啟動了 “ 錢江科技潮”綜合工程和 “ 一 號工程” ，打造 “ 天堂硅谷” 、加強(qiáng)高層次人才引進(jìn)等政 策 。 ( 2 )激勵促進(jìn)型政策。杭州市圍繞科技進(jìn)步的融資、稅 收、分配、專利、風(fēng)險投資、信用擔(dān)保、企業(yè)家的培育等方 面，出臺了激勵政策，如科技成果轉(zhuǎn)化項 目資助、科技型中 小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金項 目獎勵、鼓勵專利技術(shù)實施、企業(yè)技 術(shù)開發(fā)費加計扣除等政策。 ( 3 )規(guī)范保障型政策，主要是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購 制度和科技工作有關(guān)管理制度。在執(zhí)行中央、省的有關(guān)知識 產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度外，根據(jù)杭州市特色，制定了一些規(guī)范性的政 策。如科技示范區(qū)的建設(shè)、科技龍頭企業(yè)認(rèn)定辦法、科技計 劃與項目管理、專項資金的管理辦法、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)等政策。 ( 4 )協(xié)調(diào)服務(wù)型政策，主要包括協(xié)調(diào)自主創(chuàng)新與技術(shù)引 進(jìn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、轉(zhuǎn)變政府職能、信 息公開、政府培訓(xùn)等方面的政策。 2 0 0 6年7月，杭州市人民政府出臺了 關(guān)于提升企業(yè)自 主創(chuàng)新能力的意見( 杭政 2 0 0 6 5號)及 l O個配套文件 ( 簡稱 “ 1 +1 O ”創(chuàng)新政策) ，包括統(tǒng)籌財政科技資金落實的 財稅政策、推進(jìn)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)、鼓勵企業(yè)建立和引 進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)、加快科技孵化器發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)融資擔(dān) 保、提高知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造管理保護(hù)運用能力、鼓勵研制與采用 先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購、建設(shè)創(chuàng)新型人才隊 伍等科技進(jìn)步政策。 2 0 0 7年 8月杭州市科技局于對部分高新技術(shù)企業(yè)、科技 型企業(yè)、科技中介組織 ，及其他相關(guān)單位進(jìn)行了 “ 1+1 O ” 創(chuàng)新政策文件貫徹落實情況調(diào)研，其中，財稅政策、知識產(chǎn) 權(quán)政策、品牌政策的執(zhí)行率都在 2 0 以上，執(zhí)行效果較好。 從統(tǒng)計結(jié)果看，政策未得到執(zhí)行的主要原因是 “ 不了解本政 策”和 “ 與本企業(yè)無直接關(guān)聯(lián)”