政治哲學(xué)論文-職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新.doc

政治哲學(xué)論文-職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新內(nèi)容提要：政府職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新相互間有著互動(dòng)關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作前提，以政府創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變；政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)帶動(dòng)政府創(chuàng)新。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)19871988年和19981999年所進(jìn)行的兩次政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的分析，并通過(guò)對(duì)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的論述，從理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、改善政治與行政的關(guān)系和建設(shè)電子政府等方面，闡述了政府創(chuàng)新的三種途徑。結(jié)論是必須以政府創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變政府創(chuàng)新行政審批電子政府政府與市場(chǎng)政治與行政前言面對(duì)全球化和信息化帶來(lái)的新變化、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，世界各國(guó)政府都在爭(zhēng)先恐后地推進(jìn)本國(guó)全方位、多層次、寬領(lǐng)域的改革和發(fā)展，特別是政府的改革和發(fā)展。政府的改革和發(fā)展，首推職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新。政府職能是指政府的職責(zé)和功能。職責(zé)是靜態(tài)的，功能是動(dòng)態(tài)的。根據(jù)社會(huì)的發(fā)展和需求，政府的職責(zé)和功能都會(huì)發(fā)生變化。因此，所謂政府職能轉(zhuǎn)變，就是指政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。它包括五層含義：其一，政府職能是發(fā)展變化的，不是一成不變的。不同社會(huì)形態(tài)國(guó)家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會(huì)形態(tài)國(guó)家的不同時(shí)期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是同一時(shí)期政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長(zhǎng)的。其二，政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指政府社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變。政府的階級(jí)統(tǒng)治職能只存在一個(gè)強(qiáng)化和弱化的問(wèn)題，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能，實(shí)行政企分開(kāi)、政社（社會(huì)組織）分開(kāi)、政事（事業(yè)單位）分開(kāi)。其三，政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府管理權(quán)限的改變。要將屬于地方的權(quán)力下放給地方，將經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)，將屬于社會(huì)組織的權(quán)力分給社會(huì)，將事業(yè)單位的行政權(quán)力收回政府、管理權(quán)力放給單位。其四，政府職能的轉(zhuǎn)變，更重要的是指政府管理方式的轉(zhuǎn)換。要變計(jì)劃管理為市場(chǎng)管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)，變管理為治理。這種管理方式和途徑的改變，對(duì)于政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。其五，政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上也是指政府能力的轉(zhuǎn)換與提高。政府能力是指政府能不能制訂一個(gè)切合實(shí)際的現(xiàn)代化政策、能不能有效地推行這種政策的能力。政府能力的轉(zhuǎn)換與提高，也就意味著政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。(參見(jiàn)謝慶奎等著中國(guó)政府體制分析152157頁(yè)，中國(guó)廣播電視出版社，1998年版。)“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。(轉(zhuǎn)引自劉靖華等著政府創(chuàng)新，緒論第1頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版。)這是江澤民同志科教興國(guó)戰(zhàn)略所發(fā)出的偉大號(hào)召。政府創(chuàng)新是這種創(chuàng)新活動(dòng)的重要方面。政府創(chuàng)新就是探索政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)的新方法、新模式以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)；就是通過(guò)探尋和建立較為合理的政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)模式，從而確保社會(huì)資源能夠得到最優(yōu)化配置，確保國(guó)家資本能夠更好地用于改善人民的生活。無(wú)論是追求市場(chǎng)化政府、參與式政府還是追求靈活反應(yīng)式政府和松綁式政府等具體的政府模式(參見(jiàn)劉靖華等著政府創(chuàng)新，緒論。)，政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上體現(xiàn)為以下三個(gè)層面的創(chuàng)新(參見(jiàn)劉靖華等著政府創(chuàng)新，第68頁(yè)。)。一是理論層面上的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，指的是在理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面（即政府與市場(chǎng)之間的公共選擇），應(yīng)做到更多的市場(chǎng)和更小、更有效的政府，從而在公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。二是體制層面的政府創(chuàng)新。它是體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的橫向關(guān)系上，以及中央政府和地方政府的縱向結(jié)構(gòu)方面，加以全面改善和創(chuàng)新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策執(zhí)行）之間的關(guān)系。三是技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新操作方面的內(nèi)容。以建設(shè)電子政府為中心，通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布信息和網(wǎng)上辦公，強(qiáng)化信息技術(shù)的運(yùn)用，以改革原有繁瑣的政府工作程序和復(fù)雜的政府組織結(jié)構(gòu)，最終提高政府行政效率和促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與繁榮。在以上三個(gè)層面的政府創(chuàng)新中，作為政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，政府理論創(chuàng)新最為重要、最為根本，它是指引政府體制創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新的方向，是政府體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，并直接為二者提供理論服務(wù)；政府體制創(chuàng)新則比較復(fù)雜、比較艱難，因?yàn)樗鼱可娴椒椒矫婷娴年P(guān)系和受影響者的切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)和不斷強(qiáng)化；相比較而言，政府技術(shù)創(chuàng)新較為容易、快捷，但由于電子政府剛剛興起不久，存在很多諸如網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)上傳輸精確度等方面的問(wèn)題，仍需要不斷探索、小心推進(jìn)。一、兩次創(chuàng)新，兩次轉(zhuǎn)變新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行的七次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革中，19871988年的第五次和19981999年的第七次，以機(jī)構(gòu)改革為依托，提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)中心課題，并開(kāi)展了政府創(chuàng)新活動(dòng)，以政府創(chuàng)新促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。19871988年進(jìn)行的政府改革，確立了近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)并實(shí)行“三定”即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的改革方案。改革的成果主要體現(xiàn)為三方面：一是調(diào)整了國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的總體格局，強(qiáng)化了實(shí)行間接管理的部門(mén)而弱化了進(jìn)行直接管理的部門(mén)；二是按照黨政分開(kāi)的原則，對(duì)中共中央直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革。將應(yīng)由政府部門(mén)承擔(dān)的職能移交給政府有關(guān)部門(mén)，不再設(shè)置與國(guó)務(wù)院職能部門(mén)工作重疊的辦事機(jī)構(gòu)；三是地方政府進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，取得了一定的成果。但是，政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有到位，關(guān)系沒(méi)有理論，地方政府機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有全面展開(kāi)。19981999年進(jìn)行的政府改革明確地將政府職能轉(zhuǎn)變置于核心地位，對(duì)政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)深入了一步。這次創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)有三：一是真正實(shí)行政企分開(kāi)，這次改革方案規(guī)定了專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的主要職責(zé)，此外，改革方案還詳細(xì)規(guī)定了政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系；二是精簡(jiǎn)幅度大，做到了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)25%，人員精簡(jiǎn)50%，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)改革指標(biāo)居歷次改革之首；三是領(lǐng)導(dǎo)決心大，江澤民同志對(duì)政府機(jī)構(gòu)膨脹、臃腫且效率低下的狀況提出了嚴(yán)厲批評(píng)；朱鎔基總理決心很大，多次表示一定要將這次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行到底。但也有不盡人意的地方，如關(guān)于機(jī)構(gòu)和編制的立法仍然沒(méi)有跟上等。19871988年進(jìn)行的第一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以理順黨政關(guān)系為中心來(lái)推進(jìn)政府創(chuàng)新，并進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，首先認(rèn)定政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開(kāi)，黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)；黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部；黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策；由于黨的性質(zhì)和政府的性質(zhì)不同，故應(yīng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和政府的職能、組織形式以及工作方式；此外，黨中央對(duì)全國(guó)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)地方黨委對(duì)本地區(qū)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行上級(jí)黨委和政府的指示。為達(dá)到這些方面的職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行政府創(chuàng)新所采取的舉措有：黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委；撤消黨委與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門(mén)，將其所管行政事務(wù)交由政府有關(guān)部門(mén)管理；政府各部門(mén)現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)；黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)集中力量管好黨紀(jì)、協(xié)助黨委管好黨風(fēng)，不再處理法紀(jì)和政紀(jì)案件；由上級(jí)行政部門(mén)黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)黨組織改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。19981999年進(jìn)行的第二輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以政企分開(kāi)為中心進(jìn)行政府創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。具體舉措有四：一是在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，打破部門(mén)、地區(qū)和所有制的界限，支持強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，組建大型企業(yè)集團(tuán)以增強(qiáng)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，并同時(shí)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有大型企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督。二是進(jìn)行股份制和股份合作制改革，對(duì)具備條件的大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范的公司制，根據(jù)市場(chǎng)情況，允許一些企業(yè)上市發(fā)行股票；明確國(guó)家和企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的約束和激勵(lì)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；對(duì)國(guó)有小型企業(yè)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和股份合作制、出售等形式，加快搞活。三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，完善對(duì)經(jīng)營(yíng)者的選聘、監(jiān)督、考核和獎(jiǎng)懲，加強(qiáng)民主管理，充分發(fā)揮廣大職工的積極性和創(chuàng)造性。四是在推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的同時(shí)，積極發(fā)展城鄉(xiāng)多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；加快社會(huì)保障制度的改革，為國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件；在流通領(lǐng)域，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整頓市場(chǎng)秩序，打擊走私販私和制售假冒偽劣產(chǎn)品的不法行為。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)作為政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在以上兩輪政府創(chuàng)新中，對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變起到了加固和提升作用。19871988年政府創(chuàng)新進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，初步合并裁減了部分專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了決策咨詢(xún)部門(mén)和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計(jì)、信息部門(mén)，轉(zhuǎn)變了綜合部門(mén)的工作方式。19981999年政府創(chuàng)新進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，首先，調(diào)整和撤消了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，加強(qiáng)了宏觀和執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，從而促進(jìn)了政府職能從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；其次，按權(quán)責(zé)一致原則，調(diào)整部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門(mén)之間的職責(zé)分工，減少了不同部門(mén)之間政府職能的扯皮和混亂。從而，使政府對(duì)企業(yè)的管理職能從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。與此同時(shí)，配合機(jī)構(gòu)改革，對(duì)富余人員作出了妥善安置。二、政府職能轉(zhuǎn)變的滯后全球化和信息化的影響、順利加入世貿(mào)組織（WTO）以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，都迫切需要中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。然而，由于眾所周知的原因和一些政府自身的原因，政府職能轉(zhuǎn)變顯得與形勢(shì)發(fā)展的要求不同步，明顯滯后。這種滯后主要表現(xiàn)為以下三大方面：（一）政企關(guān)系中國(guó)當(dāng)前面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)特別是“入世”的影響，迫切要求建立新型的政企關(guān)系。這種新型的政企關(guān)系包括兩重含意。第一重是指政府的目的必須從經(jīng)濟(jì)資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)上來(lái)，第二重含意是指給企業(yè)以平等的主體地位。其中，第一重含意上的新型政企關(guān)系要求政府對(duì)企業(yè)提供以下三種職能的服務(wù)：一是維護(hù)正常良好的市場(chǎng)秩序，打擊各種欺詐和不正當(dāng)行為，以保障市場(chǎng)的公平性和優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制；二是通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的市場(chǎng)化手段而不是政治動(dòng)員和行政命令手段來(lái)維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)；三是協(xié)調(diào)和保護(hù)本國(guó)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO允許的框架之內(nèi)積極尋求對(duì)本國(guó)企業(yè)的有效的扶持和保護(hù)方式。第二重含意上的新型政企關(guān)系要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎(chǔ)上的對(duì)等關(guān)系。政府可以依法利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，也可以依法對(duì)微觀上的企業(yè)微觀行為進(jìn)行處罰，除此之外，政府不具備其它對(duì)企業(yè)的管理和支配權(quán)。另一方面，對(duì)政府的越權(quán)行為，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有權(quán)力也有途徑進(jìn)行申訴。企業(yè)作為承擔(dān)獨(dú)立的民事責(zé)任和享受民事權(quán)利的法人，在其受到政府的違法侵害時(shí)，擁有對(duì)政府完整的法律訴訟權(quán)利，可利用法律來(lái)制約政府的越權(quán)行為。與以上這些新型政企關(guān)系的要求相比，在現(xiàn)實(shí)中，目前的政府與企業(yè)的關(guān)系仍是不很規(guī)范、較為滯后的。這種滯后主要表現(xiàn)為以下各種狀況(參見(jiàn)中國(guó)行政管理雜志，89頁(yè)，2002年第1期。)。入世后我國(guó)中小國(guó)有企業(yè)的政企分開(kāi)已大體解決，盡管問(wèn)題不少，入世后尚不至于引起多少爭(zhēng)議；但政府與國(guó)有大企業(yè)的關(guān)系由于涉及到政府同時(shí)作為公共管理者和國(guó)有資產(chǎn)的所有者這一仍有待解決的問(wèn)題，政企分開(kāi)的進(jìn)展步履緩慢、嚴(yán)重滯后；政府與部分國(guó)有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關(guān)系，一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間形成了利害相關(guān)、生死與共的手足關(guān)系，政府與民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)之間是類(lèi)似交警與司機(jī)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。還有另一個(gè)重大問(wèn)題是，那些帶有自然壟斷性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，如電信、電力、公路、石油、民航、城市公用事業(yè)等全國(guó)性大公司，許多仍采取政企不分、政企合一的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，具有濃厚的政府行為色彩。此外，該停止進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)仍未完全停止；該通過(guò)改制、改組、出售、兼并、破產(chǎn)等方式有序退出的部分國(guó)有企業(yè)仍未完全退出；公司法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善；國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能仍未完善。所有這些滯后