政治其它相關(guān)論文-行政環(huán)境與電子政務(wù)的策略選擇.doc

政治其它相關(guān)論文-行政環(huán)境與電子政務(wù)的策略選擇本文通過統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料的對比，從行政生態(tài)學(xué)的角度，對電子政務(wù)進(jìn)行“行政管理行政環(huán)境”的互動(dòng)分析，提出了電子政務(wù)在不同環(huán)境條件下的可選策略組合，提出了我國電子政務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)避免的政策陷阱。認(rèn)為中國當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)的基本目標(biāo)，是在轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)方式的過程中，建立適應(yīng)“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化”需要的“雙棱柱型”電子政務(wù)模式；中國電子政務(wù)主要的發(fā)展空間在于從技術(shù)應(yīng)用和政府管理信息化向前推進(jìn)，即適時(shí)全面進(jìn)行政府流程再造和建立服務(wù)型政府，并結(jié)合中國國情有重點(diǎn)地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施與之配合的電子政務(wù)模式。關(guān)鍵詞電子政務(wù)行政環(huán)境政府管理電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程，是政務(wù)管理的現(xiàn)代化過程。政務(wù)管理是隨歷史的發(fā)展和環(huán)境的變化而不斷變化的，正如工業(yè)文明創(chuàng)造了科層制的政府治理一樣，新的社會(huì)必然要求新的政府治理形態(tài)。世界范圍的電子政務(wù)浪潮，正是對新的信息時(shí)代變革的回應(yīng)。電子政務(wù)的發(fā)展既是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)，也是加快中國現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)新的推動(dòng)力量。中國是一個(gè)發(fā)展中國家，限于條件和資源制約，電子政務(wù)建設(shè)不能一蹴而就，只能分階段推進(jìn)。因此，電子政務(wù)的策略本質(zhì)上是階段性策略，無論盲目激進(jìn)，還是消極不前，都會(huì)產(chǎn)生不利的后果。電子政務(wù)，核心是“政務(wù)”，電子政務(wù)建設(shè)需要科學(xué)的行政學(xué)理論指導(dǎo)。本文采用行政生態(tài)學(xué)的理論方法，在把電子政務(wù)視為行政系統(tǒng)現(xiàn)代化的前提下，把行政系統(tǒng)本身作為一個(gè)“有機(jī)體”，建立了關(guān)于這個(gè)“有機(jī)體”與行政環(huán)境互動(dòng)分析的理論框架，并基于大量實(shí)證數(shù)據(jù)研究了電子政務(wù)不同環(huán)境和階段下的策略組合，探討了中國電子政務(wù)的策略選擇問題。我們之所以從行政生態(tài)學(xué)的角度，研究電子政務(wù)與其行政環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，目的是把我國電子政務(wù)放在全球化的宏觀背景和歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)演進(jìn)之中，去權(quán)衡各種策略組合的利弊優(yōu)劣，以便與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)中國政務(wù)系統(tǒng)的信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程。一、作為行政系統(tǒng)的電子政務(wù)及其策略組合綜觀世界各國實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)是政府解決其所面臨的緊迫的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的一種手段，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一個(gè)工具。因此，每一個(gè)國家或地區(qū)在選擇發(fā)展什么樣的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)該首先審視一下自身經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的緊迫問題是什么。電子政務(wù)作為全球化、信息化時(shí)代的政務(wù)改革，對不同國家來說，挑戰(zhàn)是一樣的；但不同國家的應(yīng)戰(zhàn)策略各有不同。各國電子政務(wù)策略上的不同，首先就是由行政系統(tǒng)面臨的不同問題和自身的意向決定的。因此，研究一國電子政務(wù)的策略取向，不能離開對行政系統(tǒng)本身的分析。人們可從用戶界面的特點(diǎn)變化上，將電子政務(wù)的發(fā)展歸納為幾個(gè)遞進(jìn)的階段:一是公共機(jī)關(guān)在網(wǎng)上單向發(fā)布信息，相當(dāng)于“政府上網(wǎng)”，用戶可從政府網(wǎng)站獲得和下載信息，但不能或不方便上載信息；二是局部政務(wù)應(yīng)用上的雙向互動(dòng)，較前一階段的進(jìn)步之處在于用戶可以反饋或上載信息；三是雙向在線實(shí)時(shí)的政務(wù)處理，進(jìn)步之處體現(xiàn)在政務(wù)處理的在線實(shí)時(shí)化；四是整合多種政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)上的在線政務(wù)，即面向用戶提供“一站式”的電子政務(wù)。與此大同小異，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)部新近發(fā)布的報(bào)告BenchmarkingE2government:AGlobalPerspective，將電子政務(wù)的發(fā)展劃分為:起步、單向互動(dòng)、雙向互動(dòng)、事務(wù)處理和無縫集成五個(gè)階段。這種“五分法”與前面“四分法”的區(qū)別，是把前者所提第三階段展開為“雙向”和“實(shí)時(shí)處理”兩個(gè)階段。我們認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)肯定，這樣歸納電子政務(wù)的一般趨勢及其階段劃分有積極意義，但僅此是不夠的。它們共同的弱點(diǎn)比較明顯:從方法論上看，仍過于把視角放在了“電子”上，而忽視了從“政務(wù)”的角度進(jìn)行歸納和階段劃分。我們一旦將電子政務(wù)回歸于“政務(wù)”，其發(fā)展趨勢和階段會(huì)展現(xiàn)出另一種結(jié)果。我們知道，“政治行政”二分法是公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。國家政府被分成兩種職能及過程:一種屬政治領(lǐng)域，即它負(fù)責(zé)政策和法律的制定過程，其中包括政治民主，如公民和各利益集團(tuán)的意見表達(dá)、投票、政黨及政治決策和法律形成的種種程序等；另一種屬行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行，執(zhí)行過程中包含的機(jī)構(gòu)、程序以及行政管理等。電子政務(wù)中的政務(wù)，既包括政治，又包括行政。從而，我們可以把電子政務(wù)從大的范疇上，區(qū)分為電子化政府與狹義電子政務(wù)。進(jìn)一步，基于不同公共行政學(xué)基礎(chǔ)理論之上的不同的政務(wù)目標(biāo)，通過對與之相匹配的電子政務(wù)策略進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析比較電子政務(wù)基本策略所涉及的目標(biāo)優(yōu)先順序和實(shí)施特點(diǎn)等方面，我們可以將電子政務(wù)區(qū)分為如下五種依次展開和遞進(jìn)的階段性策略。它們之間存在邏輯和歷史上的有機(jī)聯(lián)系。即從歷史演進(jìn)看，它們分別代表電子政務(wù)發(fā)展從低到高的五個(gè)不同階段或臺(tái)階；從邏輯關(guān)系看，它們分別代表電子政務(wù)完整概念的不同環(huán)節(jié)。策略一:技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)，內(nèi)涵為信息技術(shù)在政務(wù)中的應(yīng)用，外延包括電子政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電子政務(wù)信息資源開發(fā)利用、電子政務(wù)信息技術(shù)和應(yīng)用、電子政務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電子政務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和政策建設(shè)以及電子政務(wù)技術(shù)培訓(xùn)等。技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)，主要優(yōu)先關(guān)注以下問題:1實(shí)現(xiàn)政府辦公自動(dòng)化，包括辦公手段的計(jì)算機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化。2將信息技術(shù)應(yīng)用于政府管理和事務(wù)處理。3在網(wǎng)上進(jìn)行政府形象展示。4為政府信息發(fā)布提供新型手段。這種策略的特點(diǎn)在于，它雖然可以和政府管理、機(jī)制、體制的改革相結(jié)合，但更重要的是，即使不涉及管理、機(jī)制和體制的改變，它自身仍然可以獨(dú)立實(shí)施，并可以作為其它策略的邏輯上的最初級(jí)的基礎(chǔ)和電子政務(wù)歷史發(fā)展的第一階段。策略二:管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)，內(nèi)涵是在技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府管理信息化。它的外延下限邊界是電子政務(wù)由管理主導(dǎo)，而非技術(shù)主導(dǎo)；外延的上限邊界是以優(yōu)化職能、轉(zhuǎn)變職能為限，不以政府流程重組為先決條件。管理信息化策略，除了要考慮信息技術(shù)應(yīng)用策略所需要解決的全部問題之外，主要關(guān)注的屬于自己的特殊問題包括:1從管理角度應(yīng)對信息技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。2強(qiáng)化政府管理職能，提高政府行政效率。3在優(yōu)化政府職能范圍內(nèi)如何發(fā)展有效的組織體制。需要說明，管理信息化型策略與流程重組型策略，同屬狹義行政管理范疇，同屬行政體制改革指導(dǎo)范圍。但前者屬于科層制管理，后者屬于流程制管理；前者以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)思想，后者以政府流程再造為指導(dǎo)思想。所以分屬不同策略。政府管理信息化，可以作為電子政務(wù)邏輯上的第二個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和電子政務(wù)歷史發(fā)展的第二階段。策略三:扁平服務(wù)型電子政務(wù)建設(shè)扁平服務(wù)型電子政務(wù)，內(nèi)涵是指行政運(yùn)行機(jī)制從科層制的職能型政府向扁平化的流程型政府轉(zhuǎn)變的電子政務(wù)；區(qū)別于政府管理信息化的外延下限，是從“以政府職能轉(zhuǎn)變”為核心的行政體制改革，發(fā)展到以政府流程重組為標(biāo)志的旨在改變官僚制本身的行政體制改革；區(qū)別于電子民主型電子政務(wù)的外延上限，是它只涉及行政體制和流程的改革，不涉及政治體制改革。典型的扁平服務(wù)式電子政務(wù)策略，在解決管理信息化型電子政務(wù)提出的全部問題的基礎(chǔ)之上，優(yōu)先關(guān)注專屬于自己的特殊問題如下:1從政治體制改革高度認(rèn)識(shí)行政體制改革，以應(yīng)付信息技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。扁平服務(wù)式電子政務(wù)策略，雖然只限于行政體制改革，但卻反映著政治體制改革的理念。這在行政學(xué)研究對象中屬于政治性較強(qiáng)的行政行為。2如何從運(yùn)行機(jī)制而不光是管理角度進(jìn)行行政體制改革。3在電子政務(wù)中如何發(fā)展有效的組織體制。4從改造官僚制的角度平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性。扁平服務(wù)型電子政務(wù)，可以作為電子政務(wù)邏輯上的第三個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和電子政務(wù)歷史發(fā)展的第三階段。策略四:電子民主型電子政務(wù)策略電子民主型電子政務(wù)策略，屬于政治體制改革范疇，是行政體制改革與政治體制改革結(jié)合的產(chǎn)物。與扁平服務(wù)型電子政務(wù)策略的最主要區(qū)別在于，一站式服務(wù)或運(yùn)行透明化，可以不涉及政治體制改革，而只是行政體制的工具性改革；而實(shí)行電子化民主，則直接訴諸基本價(jià)值的確定和實(shí)現(xiàn)。它既涉及程序民主，又涉及實(shí)質(zhì)民主。它形式上是行政體制改革，實(shí)際上是政治體制改革。電子化民主電子政務(wù)策略，在政府扁平式電子服務(wù)基礎(chǔ)之上，優(yōu)先關(guān)注的特殊問題包括:1通過政治體制改革，應(yīng)對科技革命帶來的挑戰(zhàn)。把信息化與政治改革結(jié)合起來，使信息化起到推動(dòng)民主政治建設(shè)的作用，推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展民主政治。2從代議制間接民主發(fā)展到以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持的直接民主。3摒棄官僚制及其政治土壤。電子民主型電子政務(wù)，可以作為電子政務(wù)邏輯上的第四個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和電子政務(wù)歷史發(fā)展的第四階段。策略五:全面響應(yīng)型電子政務(wù)全面響應(yīng)型電子政務(wù)策略，它的基本內(nèi)涵是公共管理中社會(huì)對公民個(gè)性化需求沒有時(shí)空縫隙的互動(dòng)響應(yīng)。它區(qū)別于電子民主型電子政務(wù)的下限邊界，一是無縫隙響應(yīng)；二是個(gè)性化服務(wù)。電子化民主偏重于政治價(jià)值的取向，但為企業(yè)和公民提供每天24小時(shí)、每周7天、每年365天的服務(wù)，就不光是價(jià)值判斷問題，而涉及如何低成本、可操作地實(shí)現(xiàn)；至于涉及公民個(gè)性化需求滿足，則是一個(gè)更高的、近期基本上還是一個(gè)難以實(shí)現(xiàn)的理想。全面響應(yīng)型電子政務(wù)，主要關(guān)注的問題包括:1在摸索建立基于信息社會(huì)的政治文明高度上應(yīng)對技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)。重點(diǎn)是個(gè)人的自由而全面的發(fā)展，對政治體制的最終決定性作用。2突破傳統(tǒng)的工具理性對政治與行政的束縛，建立更具人文色彩的可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以更加符合和體現(xiàn)以人為本的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。3重建公共管理的道德秩序和公民的責(zé)任意識(shí)，并創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)從法治、德治到無為而治的轉(zhuǎn)變。全面響應(yīng)型電子政務(wù)，可以作為電子政務(wù)邏輯上的第五個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和電子政務(wù)歷史發(fā)展的第五階段。廓清電子政務(wù)的相關(guān)概念，區(qū)分電子政務(wù)五種基本策略，是為了對一國電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)行具體的評價(jià)和對位，為進(jìn)一步研究行政系統(tǒng)與行政環(huán)境的相互作用，提供客觀的、有廣泛的邏輯和歷史容納力的坐標(biāo)系。需要指出，從行政生態(tài)學(xué)研究角度，我們的研究不是對它進(jìn)行好或壞的價(jià)值判斷，這里，我們關(guān)心的中心問題，是某種具體策略是否適用于另一個(gè)不同的場合。二、電子政務(wù)的行政環(huán)境:相互制約與不同訴求電子政務(wù)的策略選擇，不僅取決于行政系統(tǒng)本身，而且取決于行政環(huán)境。研究電子政務(wù)策略選擇的意向空間和制約因素，將涉及不同階段電子政務(wù)與行政環(huán)境的相互制約關(guān)系，換言之，電子政務(wù)策略應(yīng)該是特定行政環(huán)境下政府對電子政務(wù)不同訴求的具體體