政治其它相關(guān)論文-福利國(guó)家視角下的公共服務(wù)型政府.doc

政治其它相關(guān)論文-福利國(guó)家視角下的公共服務(wù)型政府摘要：在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，構(gòu)建公共服務(wù)型政府成為需要迫切解決的問題。在不同的視角下，公共服務(wù)型政府具有不同的含義，進(jìn)而延伸出不同的構(gòu)建方法。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，公共服務(wù)型政府必須承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任。在構(gòu)建方法上，必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵詞：福利；公共服務(wù)型政府；可行性途徑公共服務(wù)型政府是個(gè)廣泛的概念。從政治學(xué)角度看，公共服務(wù)型政府意味著政府的政治統(tǒng)治和社會(huì)控制職能的弱化，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公共服務(wù)型政府意味著政府公共產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃性到市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變；從社會(huì)學(xué)角度看，公共服務(wù)型政府意味著市民社會(huì)地位的提高和公民自我管理能力的改善。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)型政府的主要特點(diǎn)應(yīng)該是體現(xiàn)在政府涉足的領(lǐng)域以及政府行為的方式上。隨著醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)等問題的矛盾突顯，政府必須加大對(duì)這些問題的政策投入和財(cái)政投入以及社會(huì)投入，為公眾提供社會(huì)福利。我國(guó)也許在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還不能成為真正意義上的福利國(guó)家，但是滿足社會(huì)公眾的基本福利需求，政府責(zé)無旁貸。福利國(guó)家是每個(gè)國(guó)家的公民的共同訴求和遠(yuǎn)景。我國(guó)一直以來有種思維誤區(qū)：中西方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化背景、政治體制等各因素存在差異，西方福利制度又經(jīng)歷了私有化的改革，所以，高福利會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。這一對(duì)社會(huì)福利的否定態(tài)度導(dǎo)致我國(guó)政府在社會(huì)福利領(lǐng)域中的責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)逐步縮小和退出的過程。本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該建立一種基于福利國(guó)家體制的公共服務(wù)型政府。我國(guó)政府要汲取西方國(guó)家在福利供給上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府角色在福利制度中的恰當(dāng)定位。就此，文章分為四個(gè)部分：（一）西方福利國(guó)家制度中的政府職能的變遷，以英國(guó)為例；（二）中西方公共服務(wù)型政府的形成背景；（三）當(dāng)前我國(guó)政府在社會(huì)福利方面的問題；（四）以福利供給為突破口，探討我國(guó)建立公共服務(wù)型政府的可行性途徑。一、英國(guó)福利國(guó)家制度中的政府職能的變遷嚴(yán)格意義上說，英國(guó)的福利制度的最終形成和發(fā)展起來是在二戰(zhàn)之后。1942年12月，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇（WilliamBeveridge）提出社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)福利問題的報(bào)告書，即著名的貝弗里奇報(bào)告。針對(duì)以往的經(jīng)驗(yàn)，尤其是面對(duì)二戰(zhàn)對(duì)英國(guó)的破壞導(dǎo)致英國(guó)公民對(duì)國(guó)家治理方式信心下降的現(xiàn)象，報(bào)告提出了較為完備的社會(huì)福利制度的設(shè)想，這一報(bào)告成為英國(guó)建立現(xiàn)代福利制度的政策基礎(chǔ)。1948年7月5日，歷年頒發(fā)制定的家庭津貼法（1945）、國(guó)民保險(xiǎn)法（1946）、工業(yè)傷害法（1946）、國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)法（1946）、國(guó)民救助法（1948）正式生效。工黨政府艾德禮首相宣布英國(guó)成為了世界上第一個(gè)福利國(guó)家。1英國(guó)政府在福利制度運(yùn)行過程中起著主導(dǎo)作用，這種模式更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的普遍性，政府在社會(huì)再分配方面承擔(dān)了更大的責(zé)任。2(p128)從管理模式上看，英國(guó)的“工作與年金部”負(fù)責(zé)全面管理社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，國(guó)務(wù)秘書、其他政府部門的首腦都有責(zé)任參與決策，尤其是“優(yōu)先領(lǐng)域”與政策目標(biāo)的確定過程。該部門之下還設(shè)有諸多地方代理機(jī)構(gòu)，“收益代理”負(fù)責(zé)發(fā)放社會(huì)保障收益，“捐稅代理”負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)稅的收集和記錄，“兒童支持代理”負(fù)責(zé)管理兒童津貼的支付。另外，還有其他專業(yè)性的代理機(jī)構(gòu)?！肮ぷ髋c年金部”雇員多達(dá)12.5萬人，為英國(guó)文官的1/4，是英國(guó)最為龐大的政府部門，由此可見英國(guó)政府在推行福利制度中的主導(dǎo)力量。根據(jù)歐盟委員會(huì)1999年編寫的歐盟成員國(guó)的社會(huì)保障：1998年1月1日的形勢(shì)以及變遷一書，英國(guó)的福利制度實(shí)行“中央政府主導(dǎo)、地方政府協(xié)同、兩級(jí)政府共擔(dān)財(cái)政”的行政體制，即英國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)主要由中央政府負(fù)責(zé),地方政府只是負(fù)責(zé)管理社會(huì)服務(wù)和住房津貼等項(xiàng)目，費(fèi)用由中央撥款和地方財(cái)政共同承擔(dān)。所以，英國(guó)政府在決定給付的增減方面有較大的權(quán)力，在決定稅收數(shù)額和保障水平方面有較大的活動(dòng)余地和較主動(dòng)的地位。3在1979年之前，英國(guó)的福利制度是以一種近乎“社會(huì)主義”的方式為政策基礎(chǔ)的，在福利開支中的公共開支部分明顯地高于西歐其他國(guó)家（見表1）。4(p136)表11980年西歐各國(guó)社會(huì)保障的資金來源單位：%投保人雇主國(guó)家其他英國(guó)法國(guó)德國(guó)瑞典意大利15.820.9341.010.826.553.434.245.954.854.824.128.945.331.92.91.62.97.82.5資料來源：ILD,“TheCostofSocialSecurity”,1985,p101.隨著社會(huì)福利的過度投入，“福利泛濫”導(dǎo)致了“福利替代勞動(dòng)”現(xiàn)象，公眾寧愿選擇失業(yè)享受福利待遇，也不愿意舍棄福利待遇選擇就業(yè)。最終導(dǎo)致了英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的急劇下降。1979年撒切爾上臺(tái)執(zhí)政，撒切爾政府崇尚新自由主義，通過削減公共開支的途徑改革社會(huì)福利制度，試圖用“選擇性原則”來替代社會(huì)福利制度中的“普遍性原則”，讓社會(huì)福利真正具有幫助窮人的作用，而不是平均分配。1998年9月，布萊爾推行“第三條道路”的精神，在我們國(guó)家的新動(dòng)力：新的社會(huì)契約的綠皮書中，工黨政府認(rèn)為新福利制度的原則之一就是：政府的工作重心從發(fā)放福利津貼轉(zhuǎn)向提供良好的公共服務(wù)，使現(xiàn)代福利制度靈活、高效、便民。這標(biāo)志著英國(guó)福利社會(huì)的徹底變革。在福利供給上，由五六十年代的政府強(qiáng)制性的單方供給轉(zhuǎn)變?yōu)槎兰o(jì)末的政府和社會(huì)靈活性的多方供給。在新的福利格局下，政府凸現(xiàn)公共服務(wù)職能，加強(qiáng)公共服務(wù)能力成為政府形態(tài)的必然抉擇。在全球化的背景下，英國(guó)通過加強(qiáng)公共服務(wù)職能促進(jìn)福利產(chǎn)品供給的做法值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。二、中西方公共服務(wù)型政府的形成背景西方和我國(guó)的公共服務(wù)型政府的歷史路徑不同。陳振明認(rèn)為，西方政府管理研究領(lǐng)域(行政學(xué))在其百余年的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次“范式”轉(zhuǎn)換,即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)的三次重大突破。5公共行政從1887年到20世紀(jì)60年代，這一時(shí)期的公共行政以效率為最高標(biāo)準(zhǔn)。那么，這一階段的政府是不是公共服務(wù)型政府呢？筆者認(rèn)為，既然政府的組織結(jié)構(gòu)和行為過程圍繞著行政效率構(gòu)建和運(yùn)行，政府就不是公共服務(wù)類型的。公共服務(wù)是公共和服務(wù)的結(jié)合，政府的服務(wù)必須具有公共性，而不是偏向某一特殊群體。而政府又必須是“有效率的”，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答如下的兩個(gè)問題之一:(1)我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好的服務(wù)(效率),或者(2)我們?nèi)绾紊倩ㄥX而保持特定的服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))?效率與公共性難以兩全，這就很難照顧到每個(gè)人的利益，所以公共性質(zhì)的服務(wù)是不可能的，這一時(shí)期的政府服務(wù)具有非公共性。1971年弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）的通向新公共行政學(xué)標(biāo)志著新公共行政學(xué)時(shí)期的到來。新公共行政以社會(huì)公平為核心考察政府服務(wù)行為。社會(huì)公平在很大程度上就是公共性的代名詞，所以西方的公共服務(wù)型政府是在20世紀(jì)70年代開始產(chǎn)生的。80年代中后期為公共管理階段。在公共管理時(shí)期，政府服務(wù)的方式有所改變，具體表現(xiàn)為：在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu)；寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)(寧可出現(xiàn)各種提供者的競(jìng)爭(zhēng),并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段,如美國(guó)選舉產(chǎn)生的校董事會(huì)制度),而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)；寧可向使用者收費(fèi)(或至少是指定了用途的稅收),而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)；寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具。但是政府服務(wù)的性質(zhì)沒有改變，即仍是公共性的。我國(guó)的公共服務(wù)型政府是應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件的產(chǎn)物。SARS危機(jī)過后，我國(guó)政府逐漸從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。遲福林認(rèn)為，SARS之后，最具實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)步驟是政府改革，即加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。SARS危機(jī)直接暴露了我國(guó)公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制建設(shè)的嚴(yán)重缺陷：一是多年來公共衛(wèi)生和支出在國(guó)家預(yù)算中的比例很小，并且逐年減少，同發(fā)展中國(guó)家相比也是落后的。19971998年低收入國(guó)家(人均年收入10002000美元)的公共健康支出占其財(cái)政支出的比例為1.26%，而我國(guó)僅為0.62%，相差整1倍。2000年，世界衛(wèi)生組織在對(duì)191個(gè)會(huì)員國(guó)進(jìn)行的醫(yī)療衛(wèi)生評(píng)價(jià)中，我國(guó)排在第188位。二是城市醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)覆蓋面不大，最近幾年還有下降的趨勢(shì)。1993年有27%的城市人口未參加醫(yī)療保險(xiǎn)，1998年上升到44%。三是農(nóng)村的公共衛(wèi)生和醫(yī)療問題十分突出，并且落后于改革開放以前的六十、七十年代。參加農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的人口從70年代末的85%急劇下降到90年代的10%左右。由這些數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)建立基于公共福利制度的公共服務(wù)型政府迫在眉睫。三、當(dāng)前我國(guó)政府在社會(huì)福利方面的問題我國(guó)公共服務(wù)型政府的基本責(zé)任是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而且提供的公共產(chǎn)品必須是“基本而又保障的”，提供的公共服務(wù)必須是“有效的”。6政府管理的本質(zhì)內(nèi)容在于政府提供三種類型的公共服務(wù)：為企業(yè)和社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，即政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的職能；提供最緊迫的社會(huì)性的公共物品和公共服務(wù)；提供制度性的公共服務(wù)。其中最緊迫的社會(huì)性公共物品和公共服務(wù)主要是指社會(huì)福利品，比如建立和完善從中央到地方的就業(yè)和工作服務(wù)體系，提供基本的公共教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等。但是我國(guó)在社會(huì)福利供給上存在許多問題。首先，在福利投入上，根據(jù)國(guó)際勞工部的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)在福利供給上的投入與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大差距。例如，社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)是瑞典各級(jí)政府特別是地方政府的主要職能。社會(huì)福利保障資金和各類社會(huì)服務(wù)費(fèi)用，除養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)中存在個(gè)人繳納一定比例費(fèi)用外，均由政府承擔(dān)。此類費(fèi)用支出基本上是各級(jí)政府財(cái)政特別是地方政府財(cái)政最大的支出項(xiàng)目，瑞典GDP的36%用于社會(huì)福利事業(yè)，地方政府的比例更高，以斯德哥爾摩市為例，該市每年年度財(cái)政預(yù)算中，2/3用于教育、醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)。我國(guó)的社會(huì)福利投入還落后于某些發(fā)展中國(guó)家（見表2）。7社會(huì)保障總支出（占GDP的百分比）養(yǎng)老金（占GDP的百分比）醫(yī)療衛(wèi)生（占GDP的百分比）社會(huì)保障總支出(占公共支出百分比)19901996199019961990199619901996中國(guó)美國(guó)英國(guó)智利塞浦路斯毛里求斯5.23.614.116.519.622.816.211.38.110.34.86.02.61.56.67.28.910.26.05.94.56.43.21.81.42.15.67.65.25.72.02.31.92.01.91.923.940.648.846.454.945.624.730.221.626.5此外，在國(guó)際勞工部統(tǒng)計(jì)的113個(gè)國(guó)家中，1996年，在醫(yī)