政治其它相關論文-淺談構建創(chuàng)新政府的理論依據(jù)及制度安排.doc

政治其它相關論文-淺談構建創(chuàng)新政府的理論依據(jù)及制度安排【論文關鍵詞】技術創(chuàng)新創(chuàng)新政府政府職能制度安排【論文摘要】構建創(chuàng)新政府是指建設有效激勵和促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的政府。政府之所以要成為技術創(chuàng)新的推動者是因為：技術創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中起著決定性的作用，政府作為社會經(jīng)濟發(fā)展的決策者、組織者和調控者，應將促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新作為自身重要的經(jīng)濟職能，充分發(fā)揮自身在推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新方面，市場和其他組織無法替代的關鍵作用，使自身真正成為有效促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的政府。而構建創(chuàng)新政府的根本途徑就是激勵產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的制度安排。要構建創(chuàng)新政府，關鍵是要通過建立健全產(chǎn)權制度、專利制度、金融制度、分配制度等基礎性的制度安排才能得以實現(xiàn)。技術創(chuàng)新是經(jīng)濟增長的基本動因，這一結論已被西方發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展實踐和著名經(jīng)濟學家們的理論研究，得到了有力的證明和精辟的論證。正如哈佛大學的謝勒教授所指出的那樣：“技術創(chuàng)新是經(jīng)濟增長最關鍵的動力。因此，未來的關鍵問題就是能否維持強有力的技術創(chuàng)新?！盌I既然如此，政府作為一個國家或地區(qū)國民經(jīng)濟活動的規(guī)劃者、調控者和推動者，所要履行的經(jīng)濟職能不應僅限于固有的傳統(tǒng)職能上，還應將推進產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新，提升經(jīng)濟運行的質量和效益，作為自身重要的經(jīng)濟職能，并在提升產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新水平方面發(fā)揮其他組織無法替代的獨特作用。過去，政府所關注的焦點包括：維護市場競爭與交換秩序，通過金融政策和生產(chǎn)結果的再分配為彌補非均衡控制宏觀經(jīng)濟總量等。但現(xiàn)在“創(chuàng)新政府”的重點在于努力再造科學技術生產(chǎn)的源泉。新一般可分為技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而技術創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎和前提。所謂創(chuàng)新政府，就是通過有效發(fā)揮政府在決策、規(guī)劃、組織和協(xié)調創(chuàng)新活動，配置創(chuàng)新資源，制定和實施有利于創(chuàng)新的法律、制度和政策等技術創(chuàng)新推動者的職能作用，有效激勵和促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的政府。構建創(chuàng)新政府，不僅是政府改革的新取向，也是建設創(chuàng)新型國家的前提條件。世界各國的成功經(jīng)驗表明：無論是類似于美國那樣崇尚自由放任主義的國家，還是類似于日本和韓國那樣秉承國家干預主義的國家，各國政府都要通過充分發(fā)揮其促進技術創(chuàng)新方面的強有力的職能作用，才能有效提升產(chǎn)業(yè)的運行質量和國家的競爭實力。從歷史上看在采取了最成功地開發(fā)創(chuàng)新戰(zhàn)略的美國和東亞各國，政府確實起到了重要且積極的作用。一、構建創(chuàng)新政府的理論基礎(一)技術創(chuàng)新決定論技術創(chuàng)新決定經(jīng)濟增長的理論，起源于經(jīng)濟增長動力理論。在這一理論的研究中，不同時期的學者對什么是影響經(jīng)濟增長的決定因素這一焦點問題，提出了各自不同的見解。李嘉圖認為勞動是經(jīng)濟增長的決定因素；魁奈、哈羅德、多馬等人認為是資本；而索羅、弗里曼、曼斯費爾德、斯通曼等人認為是技術創(chuàng)新。盡管這些人的看法有所不同，但如果從經(jīng)濟發(fā)展歷史的角度考察就會發(fā)現(xiàn)，人類社會的發(fā)展進程中，經(jīng)濟增長的主導因素發(fā)生了明顯的變化：在前工業(yè)社會經(jīng)濟增長的主導因素是土地和勞動；在工業(yè)社會是資本和自然資源；而在后工業(yè)社會是知識和技術。經(jīng)濟增長的主導因素，之所以從非技術因素演變?yōu)榧夹g因素是因為：在前工業(yè)社會和工業(yè)社會，經(jīng)濟增長主要是靠一般要素投入的較快增長，特別是依靠大量的勞動、資本積累與資源投入來實現(xiàn)的。但這些非技術因素因勞動力的增加和自然資源蘊藏量的有限性以及資本彈性的逐步下降，導致對經(jīng)濟增長的貢獻率逐漸遞減。而技術要素則是隨著科學的發(fā)展和勞動者知識素養(yǎng)的不斷提升，呈現(xiàn)出對經(jīng)濟增長的貢獻率不斷提高的趨勢。技術創(chuàng)新本身不僅具有邊際收益遞增的特點，而且使其他生產(chǎn)要素都能產(chǎn)生收益遞增的現(xiàn)象，因而被普遍視為現(xiàn)代經(jīng)濟增長的決定性因素。正是技術因素逐步取代非技術因素，成為現(xiàn)代經(jīng)濟增長主導因素的原因。(二)政府干預論既然技術創(chuàng)新對經(jīng)濟增長起決定性的作用，那么在市場經(jīng)濟條件下，市場理應為技術創(chuàng)新的健康發(fā)展提供完善的體制與機制保障。然而，市場并非是萬能的，市場不能保證包括科學技術在內的公共產(chǎn)品的有效供給，光靠市場機制也不能使技術創(chuàng)新的資源配置處于自身需要和社會需要的最優(yōu)狀態(tài)。市場失靈論，為政府干預產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新提供了重要的理論依據(jù)，從而使政府職能成為克服市場失靈的替代選擇。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)固然是技術創(chuàng)新的主體，但企業(yè)畢竟是盈利性的經(jīng)濟組織，從事技術創(chuàng)新的基本動機是實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，企業(yè)熱衷的技術創(chuàng)新，大都是在短期內能盡可能迅速為企業(yè)能夠帶來盈利和靠自身的能力可以實現(xiàn)的創(chuàng)新項目，而對超出自身現(xiàn)實能力范圍和涉及公共利益的長遠性的投資則往往不愿意投入，致使這些領域技術創(chuàng)新成果的供給不足。嘲這些因素為政府干預技術創(chuàng)新提供了職能空間。政府應涉足技術創(chuàng)新的主要領域是：第一，基礎研究領域。大學和研究機構所從事的基礎研究成果是技術創(chuàng)新的源泉，然而企業(yè)一般不會去做沒有直接經(jīng)濟效益的基礎研究，這就需要超越企業(yè)局部利益的政府承擔起組織、資助基礎研究的責任。第二，公共領域。有對整個社會的發(fā)展具有重要意義的一些公共領域，如能源、交通、電力、通訊等領域，個別企業(yè)未必能從這些領域的技術創(chuàng)新中取得效益，因而有賴于政府的投資和建設。第三，關鍵領域。對于整個社會發(fā)展具有重要意義的產(chǎn)業(yè)，如高新技術產(chǎn)業(yè)中的技術創(chuàng)新，需要大量資本和研發(fā)投資，這使得單個廠商很難籌集到所需的資金，或者單個廠商難于承擔技術創(chuàng)新的巨大風險。因此需要政府的重點支持。(三)政府優(yōu)先權論政府成為技術創(chuàng)新的推動者，不僅是彌補市場失靈的需要，也是由于政府本身具備成為技術創(chuàng)新推動者的充分必要條件。首先，政府是一個國家或地區(qū)最具權威的公共行政管理組織，所擁有的權力與企業(yè)和其他非政府組織的權力相比，具有不可比擬的天然優(yōu)勢。政府權力具有權威性、強制性、普遍性、排他性舊。政府可根據(jù)國家憲法賦予的責任和權力，出于國家戰(zhàn)略的考慮，擁有調動、分配和優(yōu)先使用國內各種資源的權力，具備對產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活動采取鼓勵或限制的能力。因此，政府與其他組織相比，在推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新方面，能夠發(fā)揮更廣泛、更長遠和更重要的影響。其次，促進產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新是政府經(jīng)濟職能的重點要素。在現(xiàn)代的知識經(jīng)濟社會里，科學技術是經(jīng)濟發(fā)展的第一推動力。政府成為國民經(jīng)濟發(fā)展的推動者，是履行其經(jīng)濟職能的內在要求。發(fā)展經(jīng)濟，首要的和根本的就是發(fā)展科技。因此，政府成為技術創(chuàng)新的推動者，是履行其經(jīng)濟職能的重點環(huán)節(jié)，也是政府不可推卸的責任和義務。再次，政府成為技術創(chuàng)新的推動者也是鞏固其執(zhí)政地位的保證。政府作為種公共組織，維護和實現(xiàn)公共利益，獲得公眾認可和支持，是維護和鞏固執(zhí)政地位的前提條件。而要做到這一點，首先就要通過發(fā)展科技來促進經(jīng)濟的發(fā)展。只有這樣才能保證就業(yè)的擴大、福利的提高和社會的穩(wěn)定。這正是包括美國在內的各國政府大力發(fā)展科學技術，推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的原因之一。(四)創(chuàng)新資源整合論技術創(chuàng)新固然主要是由產(chǎn)業(yè)組織的經(jīng)濟活動來實現(xiàn)的，然而技術創(chuàng)新的健康發(fā)展需要相關組織的密切配合，需要整合和優(yōu)化全社會的創(chuàng)新資源。產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的發(fā)展狀況，不僅取決于產(chǎn)業(yè)自身的技術創(chuàng)新水平，而且也決定于它與大學、研究機構等社會組織的協(xié)同作用。一個國家的創(chuàng)新體系是由高等學校、科研院所和產(chǎn)業(yè)所構成的多元系統(tǒng)，只有系統(tǒng)內的各大要素都能正常發(fā)揮作用且產(chǎn)學研各大要素的有機組合，才能為技術創(chuàng)新提供協(xié)同效應。產(chǎn)學研合作是不同系統(tǒng)的組合，它們各自的利益、目標和運行機制各不相同，如何規(guī)劃、組織、協(xié)調和匹配三方資源和力量，使之形成拳頭作用和功能放大效應，是政府的一項重要職責。從美國、歐盟和日本等國政府扶持產(chǎn)學研的政策和舉措來看，政府發(fā)揮的作用應主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是制定政策和法規(guī)為產(chǎn)學研合作提供保障。政府通過制定相應的法律法規(guī)在學術界和產(chǎn)業(yè)界之間建立“共同利益區(qū)”，積極引導和產(chǎn)學研合作和發(fā)展，并有效保護產(chǎn)學研合作各方合法權益，為產(chǎn)學研合作的各個方面提供法律上的規(guī)范和支持。二是組建專門的機構為產(chǎn)學研合作發(fā)展提供平臺。政府作為產(chǎn)學研合作的支持力量，要為產(chǎn)學研合作三方搭建信息溝通、技術支持的平臺，以推動產(chǎn)學研合作的健康發(fā)展，完善促進產(chǎn)學研合作的社會化服務體系，主要包括市場調研、決策咨詢、信息服務、資金支持、技術交易等機構的建設。三是設立專項資金支持產(chǎn)學研的合作。對于關鍵技術、共性技術以及前瞻性技術而言，政府專項資金是產(chǎn)學研合作中資金的重要來源之一。政府通過設立專項資金，投入這類技術的研發(fā)和創(chuàng)新，可以減少企業(yè)技術創(chuàng)新的風險。二、構建創(chuàng)新政府的制度安排激勵產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的制度安排，是構建創(chuàng)新政府的根本途徑。政府要有效履行推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新者的職能，并非主要靠行政干預，而是要靠制度安排。制度安排是政府的基本職責，正如弗里德曼所指出的那樣：“政府的必要性在于：它是競賽規(guī)則的制定者，又是解釋和強制執(zhí)行這些被決定的規(guī)則的裁判者?！眲?chuàng)新政府的本質特征，就在于政府通過有效的制度安排，激勵和促進產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新。激勵產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的政府制度主要包括：稅收制度、采購制度、中小企業(yè)擔保制度、人才培養(yǎng)制度、收益分配制度、產(chǎn)學研合作制度等很多內容，但前提性的制度就是產(chǎn)權制度、專利制度和金融制度，其他各種制度只有在這三種制度健全的基礎上才能正常發(fā)揮各自的作用。因此，政府激勵產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的制度建設，應首先致力于這些基礎性和關鍵性的制度安排。(一)產(chǎn)權制度產(chǎn)權制度的主要作用就是為產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新提供激勵機制。技術創(chuàng)新是追求創(chuàng)新收益的商業(yè)行為，技術創(chuàng)新不是目的，而是獲取創(chuàng)新收益的方式和途徑。人們生來具有自利的本性，所從事的各種活動往往與自身利益密切相關。而技術創(chuàng)新原本就有很大的不確定性。要使這種不確定性的創(chuàng)新活動成為創(chuàng)新主體的內驅力，其前提條件就在于首先要解決產(chǎn)權問題。也就是通過硬性的制度安排來保證創(chuàng)新主體享有創(chuàng)新收益權，只有這樣才能對創(chuàng)新活動施以充分的激勵。如果創(chuàng)新收益權不被創(chuàng)新主體所有，只能大大減弱技術創(chuàng)新活動的熱情，從而使創(chuàng)新活動無法正常地持續(xù)下去。而為創(chuàng)新活動提供動力的核心制度便是產(chǎn)權制度。產(chǎn)權是經(jīng)濟主體對資源所能行使的權力，它以財產(chǎn)所有權為基礎，以及由此派生的占有權、經(jīng)營權、收益權、處置權等所組成的權利集合。產(chǎn)權制度對人們的創(chuàng)新意愿產(chǎn)生關鍵性的影響。產(chǎn)權制度的基本作用是能夠通過法律強制進行產(chǎn)權界定確定誰可以獲取報酬以及誰必須承擔損失，排除了他人對資源的利用和對資源收益的享用，從而對技術創(chuàng)新活動產(chǎn)生激勵作用。產(chǎn)權制度按不同的經(jīng)濟主體，可分為私人產(chǎn)權制度、合伙產(chǎn)權制度、企業(yè)產(chǎn)權制度和國有產(chǎn)權制度等形式。各種形式的產(chǎn)權制度對于技術創(chuàng)新的激勵作用是不同的。私人產(chǎn)權制度將資源的占有、使用與轉讓以及收益的享用權都界定給特定的人，使產(chǎn)權所有者獨自享有創(chuàng)新收益并獨自承擔創(chuàng)新風險。因此，產(chǎn)權私有者為了實現(xiàn)產(chǎn)權收益的最大化，就會積極主動地進行技術的改進、發(fā)明與創(chuàng)新。但私人產(chǎn)權制度因受規(guī)模經(jīng)濟和個人能力等方面的限制，難以為技術創(chuàng)新提供穩(wěn)定而持續(xù)的動力機制。而在合伙產(chǎn)權制度下，因財產(chǎn)歸合伙人共同所有，每個人都可以用共有資源為自己服務，每個人又都無權聲明這個資源是屬于自己的財產(chǎn)。由于共有財權在共同體內部不具有鮮明的排他性，不會形成像私人產(chǎn)權制度那樣形成很強的創(chuàng)新動機。國有產(chǎn)權制度由于國有產(chǎn)權的主體不明，更難于界定財產(chǎn)和收益的歸屬問題。因為在國有企業(yè)的產(chǎn)權制度中，每一個人在理論上是國有資產(chǎn)的所有者，但在實際上又不具有國有資產(chǎn)的所有權。正是由于國有企業(yè)的產(chǎn)權不清和責任不明，造成技術創(chuàng)新意愿的明顯不足。而要有效解決這些問題的根本途徑，就是通過產(chǎn)權制度的改革，將現(xiàn)有的國有產(chǎn)權制度改革成為現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度?，F(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度是以法人財產(chǎn)權為基礎、以有限責任為特征、以法人治理結構為核EL,的股份有限公司制度?，F(xiàn)代企業(yè)法人制度的形式多為公司法人，其財產(chǎn)是由公眾投資者共同投資形成的，這些投資者作為股東，具有參與企業(yè)收益的分配權和轉讓權。因此，股東以謀求自身利益為導向。董事會成員本身也是股東，其決策行為必然以財產(chǎn)收益最大化為目標。法人企業(yè)經(jīng)理人員的收入與經(jīng)營資產(chǎn)的績效緊密相連，而資產(chǎn)效益的高低在很大程度上取決于在生產(chǎn)經(jīng)營過程中采用技術的先進程度，因此，必然成為技術創(chuàng)新的倡導者和推動者。企業(yè)員工的收入與勞動質量密切相關。因而，能夠促使勞動者努力提高勞動技能，積極學習先進技術。在法人產(chǎn)權制度下，股東董事、經(jīng)理人員和員工均受自身利益的驅使，自然在企業(yè)內部形成促進技術進步和技術創(chuàng)新的動力機制。網(wǎng)可見建立和完善現(xiàn)代企業(yè)法人產(chǎn)權制度，是企業(yè)形成技術創(chuàng)新動力和能力的制度前提。(二)專利制度專利制度作用是為產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新提供保護機制。技術創(chuàng)新的另一個重要特點就在于“易逝性”和“外部性”，其發(fā)明高成本很高，但復制成本卻極低，所以很容易被不付報酬地使用。發(fā)明和創(chuàng)造本來是一種“創(chuàng)租行為”，能夠增加社會經(jīng)濟福利?？墒牵绻麤]有專利成果的有效保護，人們就會竊取發(fā)明成果和從事仿制活動而技術的發(fā)明者如果感到，自己的創(chuàng)新活動因別人的竊取和仿制得不到相應的回報，往往就會中斷技術創(chuàng)新活動。如果沒有一定的制度安排來保護技術創(chuàng)新者的權益，就不會有企業(yè)或個人投入大量資源從事這種不能獲利的創(chuàng)新活動，從而阻礙社會的技術進步和公共福利的增進。阿羅指出：當由投資產(chǎn)生的知識被不情愿地擴散到競爭者那里時，一個企業(yè)從事R&D的投入的激勵將減少。因此，為了鼓勵人們對技術創(chuàng)新的熱情，通過一定的制度安排來保護技術創(chuàng)新者的利益是十分必要的，專利制度就是用來保護創(chuàng)新者利益的一種制度安排。而對發(fā)明創(chuàng)造的有效保護必須建立在法律的基礎之上，沒有法律基礎的保護制度安排是無效的。而這種法律形式就是在法律上認定允許和保護私人對創(chuàng)造發(fā)明的壟斷經(jīng)營。一項技術創(chuàng)新成果的取得，往往需要付出極大的經(jīng)濟代價，如果沒有專利的法律保護，創(chuàng)新者不僅難以獲取收益，甚至還有可能血本無歸。專利制度是無形的，但是可以通過有形物表現(xiàn)出來。正是由于這種特性決定了對這種財產(chǎn)的歸屬和占有的判斷，這就需要借助于法律，通過專利的形式加以界定和保護。專利制度之所以能對技術創(chuàng)新產(chǎn)生激勵作用，是以市場經(jīng)濟條件即市場激勵機制的運作為基礎的。這種市場激勵機制的本質，就是以技術創(chuàng)新成果的私有產(chǎn)權