政治其它相關論文-市場經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革分析.doc

政治其它相關論文-市場經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革分析我國目前正處于國民經(jīng)濟市場化的歷史進程中。如何從理論與實踐相結(jié)合的角度上,根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要研討政府的行為和職能的變化,分析和研究我國政府機構(gòu)的改革,并使之與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展相適應,這具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。一、市場經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革的根源分析政府作為一種社會政治組織,是由許多不同的部分及其相互聯(lián)系所組成的一個非常復雜的有機整體,是上層建筑重要的組成部分,馬克思主義認為,政治關系是不能脫離經(jīng)濟而孤立存在的,它歸根到底是由經(jīng)濟關系決定的,有什么樣的經(jīng)濟關系就產(chǎn)生什么樣的政治關系；當經(jīng)濟關系發(fā)生變化時,就必然地要引起政治關系發(fā)生變化。基于這一原理,我們認為,政府機構(gòu)與市場經(jīng)濟關系和社會發(fā)展的矛盾日益突出是其需要改革的深刻根源。我國是社會主義國家。但從產(chǎn)生來看,新中國是誕生在第二次世界大戰(zhàn)后,是在當時社會主義蘇聯(lián)的影響下,主要按“蘇聯(lián)模式”所建立的?！疤K聯(lián)模式”在政府行政管理體制上的重要特點就是認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化和社會生活都實行中央高度集權(quán)的管理體制,把計劃作為資源配置的唯一手段,國家實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一指揮的辦法去管理經(jīng)濟；政府部門直接參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,政府權(quán)力無所不及,其觸角涉及政治、經(jīng)濟、社會生活的各個方面,政府權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力的界限、政府與企業(yè)的界限已經(jīng)湮滅,諸如經(jīng)濟資源完全由政府以指令性計劃加以配置,企業(yè)從人、財、物到產(chǎn)、供、銷完全由政府支配；并由此使政府權(quán)力日益強化,政府機構(gòu)愈加臃腫龐大。這樣,也就形成了我國高度集權(quán)的政府行政管理體制。十一屆三中全會以后,我國的經(jīng)濟關系、經(jīng)濟體制的發(fā)展變化,是伴隨著我們對計劃與市場問題及其相互關系的認識開始的。這種認識又經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。十二大,講的是計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔:十二屆三中全會關于經(jīng)濟體制改革的決定提出了社會主義經(jīng)濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟的新概念；十三大時,提出了社會主義有計劃商品經(jīng)濟的體制應該是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制；十三屆四中全會以來,提出了建立適應有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的計劃經(jīng)濟和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟體制和運行機制。1992年中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制,并指出,社會主義市場經(jīng)濟體制就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用。正是由于我們對計劃與市場問題及其相互關系的認識步步加深,我國實行了以市場為取向的經(jīng)濟改革,采取了擴大地方和企業(yè)自主權(quán)、擴大市場調(diào)節(jié)范圍的改革措施。社會主義市場經(jīng)濟體制,從根本上改革了傳統(tǒng)僵化的計劃經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制改革的深入開展和經(jīng)濟關系的變化在客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能,從經(jīng)濟事務的微觀管理中解脫出來,做到政企分開,使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體,把屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)還給企業(yè),屬于市場調(diào)節(jié)的職能轉(zhuǎn)移到市場,屬于輔助性、技術性、服務性的職能交給事業(yè)單位和服務性組織,最大限度地發(fā)揮市場配置資源的作用。這就必然地要求改革原有高度集權(quán)的政府行政管理體制。在社會主義經(jīng)濟建設和經(jīng)濟體制改革的實踐中,我黨深刻認識到了這一點。1992年在黨的第十四次全國代表大會上,提出了下決心進行行政管理體制和政府機構(gòu)改革,切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率和盡快推行國家公務員制度。1997年黨的第十五次全國代表大會提出要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,轉(zhuǎn)變政府職能、實行政企分開,把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實交給企業(yè)；根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革。從1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制,到現(xiàn)在已經(jīng)歷經(jīng)了六年多的時間,我國的社會主義市場體系正日趨完善,國際經(jīng)濟技術合作交流不斷擴大,現(xiàn)代化建設突飛猛進；國有企業(yè)的改革也由試點正轉(zhuǎn)入全面推進的階段。在這種情況下,與傳統(tǒng)經(jīng)濟體制相應的政府機構(gòu)極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換,其所表現(xiàn)的弊端更加明顯:政企不分,政府直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,不能形成科學決策的投資體制,容易造成責任不清和決策失誤,難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事務,許多本應該運用經(jīng)濟手段和法律手段,或者通過社會中介組織來解決的問題,也是通過設立政府機構(gòu)管理,把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上；政府機構(gòu)重疊龐大,人浮于事的現(xiàn)象嚴重,不僅滋生文牘和官僚主義,助長了貪污腐敗和不正之風,也給國家財政造成了沉重負擔。這都表明,政府機構(gòu)與日益發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟的不相適應性,是政府機構(gòu)需要改革的深刻根源；行政體制和機構(gòu)改革的嚴重滯后,阻礙了國民經(jīng)濟市場化的進程和生產(chǎn)力的迅速發(fā)展,已經(jīng)到了非改不可的地步。二、市場經(jīng)濟條件下政府職能定位分析機構(gòu)是政府運轉(zhuǎn)的組織載體,是形式,政府的職能才是根本。轉(zhuǎn)變政府的職能,既是經(jīng)濟體制改革的主要內(nèi)容,又是政府管理體制改革的重要組成部分；政府職能能否按市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變到位,直接關系到社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。而轉(zhuǎn)變政府職能和搞好政府機構(gòu)改革又是以合理界定政府職能為前提。政府作為國家機器的組成部分,具有公共性和強制性的特征。關于政府的公共性特征,恩格斯在反杜林論一文中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會的職能為基礎的。”1政府的這種公共性特性主要表現(xiàn)在,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織上的集中表現(xiàn),它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量,總是要集中反映和代表整個社會的利益和意志。關于政府的強制性特征,列寧曾明確指出:“國家一直是社會中分化出來的一種機構(gòu),一直是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成。人分為被管理者和專門的管理者,后者屬于社會之上,稱為統(tǒng)治者,稱為國家代表。”2由此可見,政府并不是一般的社會管理機構(gòu),而是與強制機構(gòu)聯(lián)系在一起的,政府的管理是以強力為后盾的,而管理本身又成為強制機構(gòu)能夠維持的基礎。居于社會之上的管理者國家代表,用強制機構(gòu)使他人意志服從政府權(quán)力,使被管理者在一定秩序中生活,這才是政府管理的真正本質(zhì)。政府的這種“超經(jīng)濟的強制”性特征,主要是來源于國家政權(quán)的力量,表現(xiàn)為一種政府權(quán)力,政府就是依靠國家權(quán)力而發(fā)生作用的機構(gòu)。因此,政府具有什么樣的職能,我們不但要從它是否運用國家權(quán)力這一點來考慮,國家權(quán)力成了劃分政府職能與非政府職能的基本界限；而且,與公共性特征相聯(lián)系,政府又具有公共管理職能。社會經(jīng)濟關系決定著政府的職能。隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展,政府職能將越來越簡化,純行政性機構(gòu)將會逐漸減少,工作內(nèi)容也將逐漸減化。社會越向前發(fā)展,越進步,政府的這種公共性特征就越突出。在這種過程中,也就越需要政府按照社會經(jīng)濟發(fā)展的要求轉(zhuǎn)變其職能。上述關于政府基本特性的認識,是我們合理界定政府職能的理論前提。但是,由于政府職能會隨時間、地點、條件和社會經(jīng)濟關系的改變而發(fā)生變化。因此,在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)軌時期,我國政府的職能主要包括:1強化市場經(jīng)濟法制建設,創(chuàng)造平等競爭的市場秩序與環(huán)境；2深化國有企業(yè)改革,造就市場經(jīng)濟的微觀主體；3培育和完善市場體系；4依靠宏觀調(diào)控手段,保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長；5進行基礎設施建設,充當公共物品的提供者；6制定并實施分配與再分配政策,建立健全社會保障體系；7加強國際經(jīng)濟交流與合作,促進本國企業(yè)參與國際市場競爭；8轉(zhuǎn)變職能和精簡機構(gòu),實現(xiàn)政府自身的改革。從對我國轉(zhuǎn)軌時期政府職能的界定中,至少可以得到兩點帶有普遍意義的經(jīng)驗啟示:一點是,市場具有極大的重要性,它是提高效率的關鍵,因而也是提高國際競爭能力和保持經(jīng)濟持續(xù)增長的關鍵。我國作為發(fā)展中國家,處于社會主義的初級階段,應該將這條原則作為自己的指導原則。如果由于熱切希望加速經(jīng)濟的發(fā)展,而偏離市場運行所要求的路線太遠時,就應該根據(jù)這一原則重新調(diào)整自己的方向。政府的努力不僅僅限于切實增強自己的經(jīng)濟作用這一方面,還應該注意到努力加強市場的力量,提高市場的效力,既要利用相對獨立的經(jīng)濟實體的力量,推進經(jīng)濟的發(fā)展,與此同時,也要運用計劃和其它干預方式,引導市場的發(fā)展方向并矯正市場的失效。我們不能限制商品貨幣關系,也不能只把商品貨幣關系當成核算的工具,而應該根據(jù)社會主義經(jīng)濟具有商品性的特點,充分發(fā)揮市場機制的作用。第二點是,必須依據(jù)本國市場經(jīng)濟發(fā)展水平的具體程度來確定政府的職能。一國的經(jīng)濟,在由落后的農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變階段中和完成工業(yè)化發(fā)展過程中,這兩個不同發(fā)展階段,政府的職能是不同的。在發(fā)展的初始階段,為了迅速地擺脫經(jīng)濟落后的制約局面和較快地建立起相當規(guī)模的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系,政府對經(jīng)濟進行廣泛的、決策性的干預,這對于許多的發(fā)展中國家來說幾乎是唯一的選擇。我國的情況也是這樣,為了排除經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)障礙,建立各種能夠促進經(jīng)濟發(fā)展的機構(gòu)和經(jīng)濟條件,常常需要運用政府的資源或是用發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)品的辦法,來進行宏觀調(diào)控。而在工業(yè)化深入發(fā)展的階段,隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展,原有的政府干預制度幾乎無一例外地造成效率低下和發(fā)展的阻滯,市場的作用將會逐漸變得更為重要。因此,在整個這一過程中,政府必須負責按照市場經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟形勢的需要來建立、調(diào)整乃至撤消某一些機構(gòu)。由此看來,轉(zhuǎn)軌時期我國所實行的政府機構(gòu)改革必須堅持以政府職能轉(zhuǎn)換為中心的改革方向。但我們也必須清楚,這并不等于政府對經(jīng)濟的撒手不管,完全聽憑市場；我們必須注意到我國目前經(jīng)濟發(fā)展水平還較低、市場發(fā)育不健全、經(jīng)濟規(guī)范化程度差、法制基礎相當薄弱的現(xiàn)實,從而正確對待政府職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革。三、市場經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革的思路分析隨著經(jīng)濟體制改革的向前發(fā)展,鄧小平同志1980年8月在中央政治局擴大會議上作了黨和國家領導制度的改革的講話,這是我國進行政府機構(gòu)改革的指導性文件。但是,從改革的效果來看,“精簡膨脹再精簡再膨脹的“怪圈”、“頑癥”、“難區(qū)”,常常伴隨著我國改革的左右,困惑著改革者和決策者。關于這一點,只要我們對歷次政府機構(gòu)改革的思路進行分析,更不難發(fā)現(xiàn):第一,之所以會形成“怪圈”,是因為機構(gòu)改革沒有從轉(zhuǎn)變政府職能這個關鍵問題入手,或在改革中沒有把它落到實處；只是在機構(gòu)的裁減和隸屬關系的轉(zhuǎn)移上想“點子”、“摳”人頭。十三大提出了機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關鍵,但由于我國政治與經(jīng)濟二元化的過程只是初始階段,政府部分除直接經(jīng)營著龐大的公共服務行業(yè)以外,還各自從其管理的經(jīng)濟活動中抽取實實在在的利益,而一個部門、地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展好壞更直接關系到主要領導人的政績。所有這些,無形之中將政府與企業(yè)的利益緊緊地捆在了一起。政治與經(jīng)濟的結(jié)盟,政府行為尤其是地方政府行為的過分商業(yè)化,社會組織的“官本位”化以及法治結(jié)構(gòu)與功能的被分割,使政府行政權(quán)力繼續(xù)在社會生活的主要方面起著決定一切的作用。同時,由于對政府職能的轉(zhuǎn)變認識不夠,傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制還沒有徹底被打破,企業(yè)對于政府的依賴性還存在,結(jié)果使這一改革方案未能付諸實施。實踐證明,在政府職能不變,工作量不變,人員職責不清的情況下,機構(gòu)雖然合并的合并,撤的撤,但原有職能沒有從根本上轉(zhuǎn)移或消失,領導方式、工作作風沒有改變,這樣,改革的風頭一過,又增人設機構(gòu),重蹈舊制,終于形成了一個走不出去的“怪圈”。市場經(jīng)濟條件下所進行的政府機構(gòu)改革,要吸取過去的教訓,把按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企分開作為第一位的原則。轉(zhuǎn)變政府職能并不只是一個抽象的概念,它要求具體分解每一項具體的行政權(quán)力,并對其存在的理由,政府宏觀調(diào)控的方式以及這種行政權(quán)力會給社會帶來的成本與收益等進行全面的考察。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,轉(zhuǎn)變政府職能,就是要求政府做到不該管的退出來,該管的管好。其中,不該管的是企業(yè)、生產(chǎn)、流通等,該管的是社會公共管理。公共管理職能是市場經(jīng)濟中政府最基本的職能。第二,之所以會成為“頑癥”,是因為政府機構(gòu)改革沒有從根本上打破原有的行政管理體制的模式,沒有真正觸動高度集權(quán)、政企不分、部門分割的要害部門和基本格局。分析起來,政企不分的根源是在于“政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力結(jié)合在一起”的體制,而這兩種權(quán)力的“結(jié)合一體”,正是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的核心。在市場經(jīng)濟條件下,政府機構(gòu)改革應以逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制為目標。在具體作法上,首先,按照精簡、統(tǒng)一、效能原則,調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu),按照不同的職責,政府機構(gòu)合理劃分為宏觀調(diào)控部門、專業(yè)經(jīng)濟管理部門、教育科技文化、社會保障和資源管理部門以及國家政務部門。加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門,調(diào)整社會服務部門,加強執(zhí)法監(jiān)管部門,發(fā)展社會中介組織,這樣,才能真正把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來,把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)。其次,按照權(quán)責一致的原則,調(diào)整政府部門的職責權(quán)限,明確劃分部門之間的職能分工,把相同或相近的職能交由同一個部門承擔,這樣,才能真正克服責任不清、互相推諉、機構(gòu)重疊龐大、人浮于事、多頭管理、政出多門的弊端,做到機構(gòu)真正精簡。這樣的改革,對舊的行政管理體制的要害部門和基本格局,無疑是一個有力地沖擊,再也不是在舊體制內(nèi)的“不良循環(huán)”。值得指出的是,以轉(zhuǎn)變職能和實行政企分開為要害的政府機構(gòu)改革,并不意味著政府權(quán)力的消失,而意味著部分權(quán)力的轉(zhuǎn)移；在改革和市場化過程中,企業(yè)和社會權(quán)力的強化也并不必然地意味著政府權(quán)力的弱化。因為,在市場經(jīng)濟條件下,政府權(quán)力范圍的廣泛程度和政府行使權(quán)力的有效程度并不是一回事,市場經(jīng)濟所要求的只是把政府權(quán)力在經(jīng)濟體系中的使用限制在其應有的職能范圍之內(nèi)。正如加里沃塞曼所說:“權(quán)力有限的政府原則,基于立憲政府的根本思想?！?因此,在機構(gòu)改革和市場經(jīng)濟中,實行職能轉(zhuǎn)變和政企分開,對政府權(quán)力需要界定和限制的是權(quán)力使用的范圍,而不是職能范圍內(nèi)政府行政權(quán)力的有效性；相反,在政府職能范圍內(nèi),政府應擁有不可動搖的絕對權(quán)威。第三,