新經(jīng)濟學(xué)論文-農(nóng)業(yè)大省擴大就業(yè)的路徑選擇及政策建議.doc

新經(jīng)濟學(xué)論文-農(nóng)業(yè)大省擴大就業(yè)的路徑選擇及政策建議內(nèi)容摘要：本文從分析農(nóng)業(yè)大省嚴(yán)峻的就業(yè)形勢及導(dǎo)致就業(yè)不足的原因出發(fā)，闡述了農(nóng)業(yè)大省擴大就業(yè)的大體思路、基本路徑和這一路徑選擇的邏輯起點及其可行性。然后，提出了循著這一路徑積極擴大就業(yè)，作者認為必須采取的五條對策措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)大省；就業(yè)不足；擴大就業(yè)；路徑選擇；城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；就業(yè)優(yōu)先中圖分類號：F240“積極擴大就業(yè)”以降低社會失業(yè)率，是近年來我國政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)之一?！笆濉奔敖窈笠粋€時間農(nóng)業(yè)大省擴大就業(yè)的路該怎樣走？應(yīng)如何落實黨中央國務(wù)院的指示精神，把積極擴大就業(yè)作為改善人民生活的重要途徑？在此，筆者試圖對這一問題作一些也許膚淺的思考和探究。一、就業(yè)不足的原因分析農(nóng)業(yè)大省由于建國初至改革開放前人口的過快增長，使當(dāng)前男1659歲、女1654歲的勞動年齡人口，特別是農(nóng)村勞動年齡人口大量膨脹，給當(dāng)前和今后一個時期帶來了巨大的失業(yè)源。加之“入世”導(dǎo)致新一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整所產(chǎn)生的下崗職工與失業(yè)人員，同農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的高峰不期而遇，造成了當(dāng)前嚴(yán)重的就業(yè)不足，并呈現(xiàn)出如下四個明顯特點：一是不僅勞動力供求總量嚴(yán)重失衡，且結(jié)構(gòu)性矛盾相當(dāng)突出；二是由于城鎮(zhèn)化程度偏低，加之“入世”對近期農(nóng)業(yè)的負面影響，使引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移、化解農(nóng)村就業(yè)壓力的任務(wù)變得十分艱巨復(fù)雜；三是科技進步使就業(yè)增長的彈性系數(shù)下降，導(dǎo)致單位投資提供的就業(yè)機會銳減；四是擇業(yè)觀念滯后，社會勞動參與率過高，導(dǎo)致就業(yè)競爭日益加劇?？梢姡窈笠粋€時期農(nóng)業(yè)大省的勞動力供需已嚴(yán)重失衡，致使就業(yè)不足的問題變得越來越嚴(yán)峻。據(jù)調(diào)查分析，導(dǎo)致就業(yè)不足問題突出的原因主要是如下幾點：原因之一，由于“文革”時期我國人口政策的失誤，導(dǎo)致當(dāng)前及今后一個時期城鄉(xiāng)勞動年齡人口不斷膨脹。就拿湖南來說，據(jù)推算，該省“十五”期間仍是勞動年齡人口增長的高峰期，20012005年每年新增勞動力分別為48.28、55.23、62.69、64.09、62.92萬人，5年累計新增293.21萬人，平均每年增加58.64萬人。按照25:75的城鄉(xiāng)比例分解，全省城鎮(zhèn)5年累計新增勞動力73.3萬人，農(nóng)村5年累計新增219.91萬人。到2005年全省勞動年齡人口將達4405萬人。這表明僅就城鎮(zhèn)這一塊來看，如果不增加就業(yè)機會，即使新增的城鎮(zhèn)勞動力就將使2005年該省登記失業(yè)率在2001年接近4%的基礎(chǔ)上再提高5.5個百分點，達到9%以上。可見，由于勞動年齡人口大量膨脹，使農(nóng)業(yè)大省的失業(yè)已成為一種典型的勞動力供給總量絕對過剩型失業(yè)，且農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移已成為今后一個時期化解失業(yè)壓力的主要矛盾。原因之二，新一輪經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與升級，導(dǎo)致大量企業(yè)職工分流下崗，甚至失業(yè)。隨著改革的進一步深化，以及企業(yè)技術(shù)進步，使部分現(xiàn)有企業(yè)不僅不能提供新的就業(yè)機會，增加勞動力需求，而且因企業(yè)對自身效率的追求，部分原已就業(yè)的勞動力將轉(zhuǎn)變?yōu)樨酱匦戮蜆I(yè)的勞動力派生性供給。其中有的可能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級中順利實現(xiàn)勞動轉(zhuǎn)移而重新就業(yè)；有的則因多方面原因包括自身素質(zhì)的原因，可能面臨下崗；也有的因為企業(yè)技術(shù)進步與產(chǎn)業(yè)升級，出現(xiàn)技術(shù)、資本對勞動的替代而淪為失業(yè)人員。據(jù)資料介紹，“九五”期間湖南累計出現(xiàn)下崗職工190多萬人次，已基本實現(xiàn)再就業(yè)的僅140萬人次。到2000年底止，下崗后未實現(xiàn)再就業(yè)的仍有43萬多人，占全省國企在職職工總數(shù)的14%左右。據(jù)有關(guān)專家估計，“十五”期間該省下崗職工的總規(guī)模可能要突破150萬人（“九五”全省共有城鎮(zhèn)職工約590多萬人），扣除下崗后可能重新就業(yè)的約60萬人，預(yù)計有90萬下崗職工將面臨再就業(yè)困難。原因之三，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致勞動力需求的增長缺乏產(chǎn)業(yè)依托。解決就業(yè)不足最有效的路徑，是要依托一個就業(yè)含量高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來擴大勞動力的有效需求。據(jù)湖南省職業(yè)介紹中心的調(diào)查表明，第三產(chǎn)業(yè)不僅是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，有極強的就業(yè)吸納能力，而且就業(yè)“門檻”相對較低，通常是增加勞動力需求，擴大城鄉(xiāng)就業(yè)的主要載體。然而目前我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然偏慢，到“九五”末全國第三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重僅為42.3%，遠低于經(jīng)濟發(fā)達國家75%的水平。第三產(chǎn)業(yè)是投資少、見效快、吸納勞動力多、就業(yè)門檻低的最佳就業(yè)產(chǎn)業(yè)，且發(fā)展的空間很大。因此，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)，將成為“十五”及今后一個時期我國尤其是農(nóng)業(yè)大省緩解就業(yè)矛盾，擴大就業(yè)需求的主攻方向。原因之四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力減弱，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的難度加大。農(nóng)業(yè)剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移渠道不暢，其直接原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力不強。據(jù)資料介紹，因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模偏小，農(nóng)業(yè)大省農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比一般僅有0.69:1，比全國平均比重低出近10個百分點?！鞍宋濉币詠?，全國不少經(jīng)濟發(fā)達省市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程加快，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，成為農(nóng)村就業(yè)增長的主要動力。因此農(nóng)業(yè)大省加快鄉(xiāng)村工業(yè)化進程，尤其要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。須知，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村工業(yè)化的連結(jié)點，同時更是擴大就業(yè)特別是農(nóng)村就業(yè)的大容量載體。可見，以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為契機，大力發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力，對于促進農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足這一矛盾的有效化解具有舉足輕重的作用。原因之五，城鎮(zhèn)化程度偏低，制約了勞動密集型產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，由于農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化程度偏低（一般為30%），制約了第三產(chǎn)業(yè)包括社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。事實上，推進多元城鎮(zhèn)化是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)則是推進城鎮(zhèn)化的過程，同時發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)又能為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供條件和保障。因此發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)與推進城鎮(zhèn)化必須同步進行、相互促進。今后一個時期，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化進程的加快，大力實施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時期與條件已經(jīng)成熟。我們必須把握契機，將推進城鎮(zhèn)化與發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)有機地結(jié)合起來，把促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入多元城鎮(zhèn)化的整體推進戰(zhàn)略，在大力提高農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)上，調(diào)整服務(wù)業(yè)布局，促進農(nóng)村服務(wù)業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，從而增強小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。此外，城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度與農(nóng)用土地制度改革的遲緩，阻礙了農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化進程，進而制約了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的就近轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化進程不快，農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的難度大，其根本原因在于戶籍管理和農(nóng)用土地等項制度改革的步伐太慢、力度不夠。須知，由于這種“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”長期沒有根本性改變，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的固化，抑制了農(nóng)村勞動力的流動與轉(zhuǎn)移；現(xiàn)行制度下農(nóng)用土地的非流動性，又制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的連片集中發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展長期與城鎮(zhèn)化進程相脫節(jié)，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對增進本地就業(yè)最大化的目標(biāo)根本無法實現(xiàn)。二、擴大就業(yè)的路徑選擇上述表明，“十五”及今后一個時期農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足的問題相當(dāng)突出，且大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，將成為解決其就業(yè)不足矛盾的主要方面。那么，農(nóng)業(yè)大省積極擴大城鄉(xiāng)就業(yè)的路在何方？筆者的大體思路是：以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為契機，以加快配套改革、化解突出矛盾、改善就業(yè)環(huán)境為突破口，以積極發(fā)展多種所有制的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)作為拓寬就業(yè)渠道的主攻方向，為“提質(zhì)、擴容、減壓”搭建新的勞動轉(zhuǎn)移“平臺”，打造大容量的就業(yè)“載體”。所謂“提質(zhì)、擴容、減壓”，其基本政策涵義是提高勞動者素質(zhì)，擴大就業(yè)載體的吸納容量，減輕社會失業(yè)壓力。循著這一思路，筆者主張農(nóng)業(yè)大省積極擴大就業(yè)應(yīng)選擇如下基本路徑：深化戶籍管理、農(nóng)用土地和社會保障等項相關(guān)制度改革健全市場導(dǎo)向就業(yè)機制積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序流動推進多元城鎮(zhèn)化大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)擴大勞動力需求當(dāng)然，有人也許會提出質(zhì)疑：若將戶籍制度完全放開，讓大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，豈不給本已就業(yè)矛盾比較突出的城鎮(zhèn)雪上加霜？況且城市還有如此多的企業(yè)下崗職工和失業(yè)人員，讓農(nóng)民進城與他們“爭奪”有限的就業(yè)機會，不怕給城市帶來更大的失業(yè)風(fēng)險么？一言以蔽之：對于農(nóng)業(yè)大省來說，這一“引狼入室”的路徑不可取！然而，依筆者之見，這恰恰又不是一個值得有識之士擔(dān)憂的問題！須知，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足問題的主要根源，也許并不來自于城鎮(zhèn)下崗職工有沒有競爭就業(yè)的對手和壓力，而在于數(shù)量驚人的農(nóng)業(yè)剩余勞動力能不能盡快實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。近年來，由于農(nóng)業(yè)已進入資本、技術(shù)替代勞動的加速時期，農(nóng)村勞動力供大于求，已成為我國經(jīng)濟發(fā)展中最突出的問題。事實上，自“九五”以來農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)壓力已在不斷積蓄，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在沖動愈來愈強烈，加之城鄉(xiāng)比較利益差距導(dǎo)致了強大的轉(zhuǎn)移拉力，早已形成不可阻擋之勢。基于此，今天我們試圖仍然依靠“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”將農(nóng)民擋在“城門”之外，只會使問題變得更為復(fù)雜，甚至使各種利益矛盾趨于激發(fā)而構(gòu)成對社會穩(wěn)定的威脅?？梢姡蛟S真正明智的選擇是：一方面通過相關(guān)制度的配套改革，引導(dǎo)和促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力合理流動與有序轉(zhuǎn)移；另一方面又通過加快城鎮(zhèn)化進程，為進城農(nóng)民實現(xiàn)從非永久性的“城市漂流”，向永久性遷移（到城鎮(zhèn)定居）轉(zhuǎn)變開辟大容量的就業(yè)載體。其實，自上個世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)民進城經(jīng)商辦企業(yè)的人數(shù)早已形成千萬之眾。這一具有鮮明時代特征和地域特色的“勞務(wù)經(jīng)濟”，在有的市縣甚至已成為地方經(jīng)濟發(fā)展的支柱和農(nóng)民增收的主要來源?？梢姡灰哟笙嚓P(guān)制度特別是戶籍和土地制度改革的力度，僅讓已進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民變成“不再漂流”的城鎮(zhèn)人口，并得到與原有城鎮(zhèn)人口同等的待遇，那么理論上就自然達到了加快全國城鎮(zhèn)化之目的。相反，若實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民不能成為永久性的正式城鎮(zhèn)人口，勢必導(dǎo)致我國農(nóng)民的“城市漂流”現(xiàn)象日趨突出。研究表明，農(nóng)民長期的“城市漂流”，不僅將影響內(nèi)需的啟動和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長，而且會妨礙城鎮(zhèn)建設(shè)資金的籌集與規(guī)模的擴張，進而制約整個城鄉(xiāng)就業(yè)機會的增長?？梢姡鉀Q農(nóng)業(yè)大省嚴(yán)重就業(yè)不足問題，上述路徑選擇是可行的。只要我們把握契機，切實加快城鎮(zhèn)化進程，并在深化相關(guān)制度改革的同時，制定出支持性的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，又引導(dǎo)方法得當(dāng)，就有可能產(chǎn)生出令人期盼的預(yù)想效果。三、擴大就業(yè)的政策建議為確保上述路徑行得通，我們必須趨利避害，切實采取如下有效措施與對策：第一，實施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，培育新的勞動力大容量就業(yè)載體。據(jù)史料分析測算，我國城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，能相應(yīng)帶動500萬個就業(yè)機會的增加。假定“十五”全國城鎮(zhèn)化程度平均每年提高2個百分點，五年共提高10個百分點，則“十五”可增加5000萬個就業(yè)機會。基于這一考慮，我們一是要抓好現(xiàn)有城市的擴容增量。我們必須適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，采取有效的政策措施，促進全國大中城市規(guī)模擴大和人口容量的增加；二是要加緊編制出“十五”全國小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，為促進全國大中小城鎮(zhèn)多層次協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好政策環(huán)境；三是要加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，在努力擴充縣城和現(xiàn)有建制鎮(zhèn)規(guī)模的同時，選擇人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較集中的農(nóng)村集鎮(zhèn)，通過投入一定的小城鎮(zhèn)建設(shè)引導(dǎo)資金，扶持興建一批新的建制鎮(zhèn)，使之成為就近轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力的大容量就業(yè)載體。第二，強化就業(yè)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控，均衡各地區(qū)之間的就業(yè)壓力。加強宏觀調(diào)控，不僅要加大對就業(yè)增量和存量調(diào)控的力度，而且尤其要重視對地區(qū)發(fā)展差別引起失業(yè)壓力差別的調(diào)控。為此，我們必須針對不同地區(qū)、不同行業(yè)的具體情況，實行不同的產(chǎn)業(yè)扶持政策。對于就業(yè)矛盾相對突出的地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)結(jié)合培育新的經(jīng)濟增長點，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)；要統(tǒng)籌兼顧公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，重點支持就業(yè)容量大的多種所有制企業(yè)優(yōu)先發(fā)展；要正確處理長期穩(wěn)定就業(yè)與近期靈活就業(yè)的關(guān)系，鼓勵短期性、臨時性的非正規(guī)就業(yè)；要采取多種經(jīng)濟手段，盡量提高對困難地區(qū)的固定資產(chǎn)投資比重，擴大其公共投資規(guī)模，在扶持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的同時，盡可能擴大其就業(yè)機會。第三，確立就業(yè)優(yōu)先原則，扶持勞動密集的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，一是國務(wù)院要適時制定并出臺有利“就業(yè)促進”的法規(guī)或政策，使擴大就業(yè)的各種措施步入規(guī)范化、法制化軌道；二是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，必須注意兼顧提高經(jīng)濟增長的就業(yè)含量，扶持就業(yè)密度高、容納能力強的產(chǎn)業(yè)特別是社區(qū)服務(wù)業(yè)優(yōu)先發(fā)展；三是要鼓勵非公有制經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域，參與第三產(chǎn)業(yè)尤其是勞動密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展，并逐步擴大服務(wù)市場的對外開放度。為推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，我們必須多途徑增加投入，支持困難地區(qū)發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并支持和鼓勵個體、私營企業(yè)到農(nóng)村興辦服務(wù)業(yè)。第四，積極調(diào)整反失業(yè)政策，促進各項相關(guān)制度配套改革的不斷深化。過來一些地區(qū)采取的所謂反失業(yè)舉措，大多帶有“歧視”農(nóng)民的色彩。其特征是通過“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”、限制農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、實行城鄉(xiāng)有別的社會保障等經(jīng)濟的和行政的手段，阻止農(nóng)業(yè)勞動力進城務(wù)工經(jīng)商。為扭轉(zhuǎn)這種既不公正又不合理的狀況，促進勞動力合理流動和市場導(dǎo)向就業(yè)機制的形成，一是要深化社會保障制度改革，對國企下崗職工給予一次性經(jīng)濟補償，減少其因流動或自謀職業(yè)帶來的制度性機會成本。并健全扶持長期失業(yè)者和殘疾人等“弱勢群體”就業(yè)的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，幫助城鎮(zhèn)