我國地方治理從現實到理想的過渡.ppt

我 國 地 方 治 理: 從現實到理想的過渡,中央編譯局研究員 高新軍 年月天津財經大學,高新軍，1953年11月生于江蘇南京。1986年畢業(yè)于南京大學哲學系，獲碩士學位。在中央編譯局主管的經濟社會體制比較雜志任編輯、編輯部主任16年?，F任中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員。 1989年至1991年在澳大利亞學習、工作2年。1997-2008 年先后13次赴美國訪問和考察，其間兩次在哈佛大學作訪問學者。2006年5月赴英國訪問。2006年6月和2007年7月兩次赴墨西哥考察體制轉軌和社會轉型。 從1996年至2008年，先后參加4個由福特基金會資助的縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革和地方治理研究項目。2003至2005年主持完成由福特基金會資助的“實現從權力政府向責任政府的轉變我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府治理的比較研究”項目。還參加了多項中組部、教育部、中央編譯局及歐盟研究項目。 2005年至2006年受聘擔任世界銀行、英國國際發(fā)展署和聯(lián)合國兒童基金會中方經濟學和制度方面的專家。,探討三個問題,地方治理的本質，我國地方治理的現狀 美國大城市的管理與監(jiān)督（以紐約市為例） 美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,一地方治理的本質， 我國地方治理的現狀,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,政府的出現是節(jié)約交易成本和保護財產權的需要。在社會的交易行為中，政府充當第三者來維護交易秩序，制定規(guī)則，保護私人的財產權。 政府的本質是用社會讓渡給它的那部分權力來維護社會交往的正常秩序，保護私人的財產權，從而達到整個社會節(jié)約交易成本的目的。,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,政府治理是要建立起一種相互制約機制，以保證人民讓渡的權力和以稅收形式形成的政府收入，能夠真正用到人民需要的地方去，提高人民的福利水平。 政府治理機制應該包括： 第一，政府內部權力的相互制約； 第二，政府運作的公開透明； 第三，普通民眾的廣泛參與。,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,政府內權力的相互制約。這里重要的一點，是在政府內不能一權獨大，一權凌駕于其他權力之上。如果出現了一權獨大，出現了一個不受其他權力制約的權力，一個可以不與其他權力協(xié)商就可以獨斷專行的權力，那么，腐敗和用政府權力去侵蝕民眾利益的事情就會不可避免地要發(fā)生。 美國地方政府，其政府結構是股份公司治理結構的翻版。選民是股東大會，議會是董事會，市經理是總經理。市場經濟中為什么公司制有生命力，就是它提供的治理結構符合市場經濟發(fā)展的要求，可以滿足股東、董事會和總經理之間的相互制約關系。我們既然在搞市場經濟，那么就應該滿足市場經濟對政府治理的要求。,美 國 政 府,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,這里有一個關鍵問題。就是必需分權，才能形成權力的有效相互制約。如果權力是一體的，你用自己身體的這個部分去監(jiān)督身體的另一個部分，是不會產生作用的。 在我國，在沒有實現民眾直接選舉地方政府官員、普遍實行共產黨的一元化領導、干部權力授予主要來自上級部門、長期的計劃經濟條件下的政府管理體制遺產的巨大慣性作用、歷史上長期形成的官本位的思維定勢等條件下，能否逐步過渡到政府內權力的相互制約確實面臨巨大的挑戰(zhàn)。,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,政府運作的公開透明。政府的權力來自人民的授予，所以，政府信息公開，使政府運作透明化是人民對政府的基本要求。對于地方政府來說，基本上不存在不能公布的政府信息。 哪些政府信息對老百姓最重要呢？ 首先，是政府的財政的收支信息； 其次，是主要政府官員的產生信息； 再次，是地方政府辦事程序的信息。,普通民眾的廣泛參與。對政府的監(jiān)督可以分為內部的專業(yè)監(jiān)督和外部的政治監(jiān)督。就內部來說，審計是專業(yè)監(jiān)督的主要部門。但是，不論是政府內部的審計部門的審計，還是從外部聘任的獨立審計公司的審計，往往是事后的監(jiān)督，必要但有一定的局限性。 另外一種就是地方政府外部的政治監(jiān)督。這在我國是由人民代表大會來完成的。在發(fā)達市場經濟國家則是由普通民眾組成的非政府組織或者市民志愿者組成的專業(yè)委員會來完成的。這種監(jiān)督的最大特點就是民眾對于地方政府運作的全程參與，從預算制定、審查、執(zhí)行到驗收完成。這種參與，既是地方政府取信于民的重要舉措，也是民眾授權與地方政府后的自主權力要求。,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,政府內權力的相互制約；政府運作的公開透明；普通民眾的廣泛參與，他們之間是一個有機的整體。其共同的基礎是權力由人民授予、必須對民眾負責，這一點是由直接的民主選舉作為基礎來保障的。因此，所有這一切是建立在政治市場這樣一個基礎上的。 這里的政治市場，用形象一點的話說，就是人民像在經濟市場上用貨幣購買商品那樣，用自己手中選票來選擇地方政府的官員和政治家。市場經濟中，消費者手中的貨幣可以決定一種商品和企業(yè)的生死；政治市場中，選民手中的選票也可以決定政治家和地方官員的命運。民眾是通過直接選舉這種方式，來體現他們對地方官員和地方政府的授權的。 這些建立在人民授權基礎上的地方政府治理機制，并不是由地方政府官員的覺悟水平來決定的，而是由制度設計來決定的。這正是合理的地方政府治理的關鍵所在。,地方治理的本質，我國地方治理的現狀,其次，我國的地方治理的民眾參與程度太低。由此而來的是社會的監(jiān)督力量較弱。 首先，民眾的選舉權沒有落實。 其次，對地方政府財政預算的制定、審查、審計人民基本沒有參與。 再次，牽涉到民眾切身利益的重大決策，民意并不起決定作用，民眾喪失最后的決策權，公決權。 第四，政策出臺的聽證會流于形式。 第五，對社會上弱勢群體的保護較差。,二、美國大城市的管理與監(jiān)督 以紐約市為例,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,1、美國大城市通常實行的是“強市長”型的集權式管理，這與我國城市的管理體制有很多相同之處 美國實行的是三級政府體制：聯(lián)邦政府、州政府、地方政府。所以，在地方一級，差異是巨大的。我們既可以看到像紐約這樣的特大城市的地方政府，也可以看到只有幾千居民的地方政府。所以，在“地方議會”式管理模式下，這就產生了 “強市長” （“strong” mayor-council government model） “弱市長”（ “weak” mayor-council government model ）,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,這種強弱之分主要體現在以下幾個方面： 一是在城市的規(guī)模上，“強市長”模式的城市規(guī)模一般都在幾百萬人口之上，比如紐約市。 二是體現在市長的權力上。這是一個自上而下的集權管理的模式。市長已經是職業(yè)的政治家，擁有在這個城市里與美國總統(tǒng)在全國一樣的權力。美國歷史上，從特大城市的市長，進而當上州長，后又當上美國總統(tǒng)的政治家也已經不是一個兩個。 三是城市財政資金的運作上。在這些大城市，市財政運作的資金動孰就是幾十億或者上百億美元，其在一個地區(qū)、州、甚至全國都有舉足輕重的作用。,“弱市長”模式的中小城市，決定權在市議會， 市長只是在執(zhí)行議會的決策,“弱市長”則主要指這樣的市長權力非常有限，在很多時候只是一個象征性的職位，也沒有地方政府發(fā)給的薪金，他們有自己另外的謀生職業(yè)，從事市長工作只是其工作時間的一部分，他們在很大程度上是一位獻身于當地社區(qū)服務的“志愿者”，盡管這樣的市長仍舊需要選民直接選舉產生。 這種情況大量存在于美國小城市中。在這樣的小城市，決策權由地方議會行使，有一套行政機構負責執(zhí)行決策。民眾通過參加各種理事會或者咨詢委員會來參政議政。所以，我們在國內經常聽到美國的某一個小城市，20歲的年輕人當選了市長；或者某一個小城市，市長只是在每星期的兩個晚上處理自己的公務，其他時間他或者是一名醫(yī)生，或者是一個圖書管理員。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,紐約市在美國屬于特大城市，2007年的統(tǒng)計人口有810多萬人 下屬曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島5個大區(qū)（Borough） 59個社區(qū)（Community District），每個社區(qū)人口從3.5萬到20萬不等 339個街道（Neighborhood） 2008年財政收入達到624.3億美元（約等于4276億元人民幣，北京市2009年財政收入為2240億元）,紐約市2004-2008年財政收入 單位：億美元,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,紐約市設有51個選區(qū)（Election District），每個選區(qū)選舉產生1名市議員，組成紐約市議會。 其中：曼哈頓區(qū)（Manhattan）10名，有42個街道；布魯克林區(qū)（Brooklyn）16名，有80個街道；布朗克斯區(qū)（Bronx）8名，有74個街道；皇后區(qū)（Queens）14名，有87個街道；斯坦頓島區(qū)（Staten Island）3名，有56個街道。 每一個社區(qū)都設有社區(qū)理事會，由50名直接選舉產生、不拿工資的成員組成，任期2年，每年改選一半，可以連選連任。 所有的紐約市議會議員都是社區(qū)理事會的當然成員。,紐約市管理示意圖,市政府 市議會（51人） 民事法庭 刑事法庭 市長 公眾利益倡導人 審計長 （直接選舉） 年薪22.5萬美元 年薪16.5萬美元 年薪18.5萬美元 市行政管理機構 41人的辦公室 700人的審計員隊伍 聘任制、全日制工作人員 5大區(qū)區(qū)長 曼哈頓 布魯克林 布朗克斯 皇后 斯坦頓島 大區(qū)區(qū)長年薪為16萬美元 各大區(qū)的行政管理機構（聘任制、全日制工作人員）,紐約市管理示意圖,59個社區(qū) 12個 18個 12個 14個 3個 每個社區(qū)理事會人數最多50名，直接選舉，沒有報酬 各社區(qū)的行政管理機構 （聘任制、全日制工作人員） 市議員 10名 16名 8名 14名 3名 市議員的年薪為11.25萬美元 街道 42個 80個 74個 87個 56個 各街道實行自治式管理,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,2、讓直接選舉來實現權力和義務的平衡 紐約市一級有3名民選官員，他們是：市長、公眾利益倡導人、審計長。這3人中，除了市長外，其他2人都與監(jiān)督和權力制衡有關。他們產生于直接選舉，而不是由市長或者市議會任命，本身就使監(jiān)督帶有了很強的獨立性。 5名大區(qū)區(qū)長也是民選的，任期4年。51名市議員都是民選的，任期4年。59個社區(qū)的理事會成員不僅是民選的，而且沒有工資，由市民志愿者組成，是市民參政議政的主要渠道之一。 各級主要官員直接由市民選舉產生，從而在制度上防止了5大區(qū)和59個社區(qū)作為市政府派出機構，傾向于只對上負責的偏向，保證了自上而下的權力授予與自下而上的民意表達的對等，在政府主要官員身上實現了權力與義務的平衡。,對位高權重的市長的制約,首先是任期的制約。特大城市的市長一般任期為3年。任期一到進行改選，就是民眾對市長執(zhí)政期間的驗收。市長是選民直接選舉產生的，改選能最直接反映民眾對其執(zhí)政期間的評價。紐約市最近修改了市長的任期法律，將市長最多只能任期2屆，改為可以任期3屆。 其次是市議會的制約。市長的任何決定，議會都有權力批準或否決。同樣，議會的決策也需要得到市長的簽字同意。因此，市長要想在任期內有所作為，必須與議會合作，搞好關系。不然的話，他推行的任何政策，都會在議會內遇到阻力，嚴重時會使市長一個任期內無所作為。 再次是媒體和輿論的制約。媒體在美國被認為是立法、行政和司法之外的第四種權力，它的參與提高了政治的透明度，可以使一個名聲不太好的市長時來運轉，也可以使市長的執(zhí)政丑聞傳遍天下。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,3、“信訪部門”地位高 筆者在調查中，對紐約市政府中的“公眾利益倡導者”（Public Advocate）這個職位及其功能很感興趣。這是一個1993年才設立的職位，由原來的議會議長一職演變而來。這個職位在紐約市，地位僅次于市長。與市長和審計長一樣，他是紐約市一級僅有的3名全市民選官員之一。 公眾利益倡導者由全體市民直接選舉產生，任期4年，可以連任兩屆。其設有41人的辦公室，在紐約市有3個辦公地點，專責收集和處理紐約市民的投訴、抱怨、建議、批評等。現在，每個星期這3個辦公地點都要協(xié)助處理數百件紐約市民的投訴。乍看起來，頗類似我國政府的信訪部門；其實不然，因為這個職位在紐約市政府中的地位相當高。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,作為督導官員，公眾利益倡導者不僅是紐約市議會所有委員會的當然成員，有權在市議會上單獨或者聯(lián)署提出法律草案，有權出席市政府所有重要的會議，而且，當市長辭職、死亡或因其他原因喪失履職能力時，公眾利益倡導者在代理市長職位序列中排在第一位，第二位是審計長。其代理市長履職，直到下一次特別或者常規(guī)的選舉選出新的市長為止。 此外，公眾利益倡導者還有權任命一名城市規(guī)劃委員會的委員，一名全市特殊教育理事會成員，并且可以任命一個委員會來“參與挑選”獨立預算辦公室的主任。他還是市審計委員會的委員；紐約市博物館理事會的當然成員；紐約市公務員退休系統(tǒng)理事會的成員這個系統(tǒng)是紐約市最大的退休系統(tǒng)，到2004年底，其總資產已經達到340億美元。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,公眾利益倡導者是民選的。民選和任命的最大區(qū)別，就在于權力的授予方式發(fā)生了根本的轉變。公眾利益倡導者是政府官員，但是，他又代表著市民與市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建議，向市議會提出議案，這樣，他的功能就遠遠超出了我國傳統(tǒng)意義上上傳下達的“信訪部門”，真正成為了代表人民來監(jiān)督政府和議會的“看門狗”（Watchdog）。 類似“公眾利益倡導者”不僅在市一級有，在5大區(qū)也有。紐約市5個大區(qū)的區(qū)長所起的作用基本類似于公眾利益倡導者。59個社區(qū)的理事會，其作用也主要在這個方面。所以，從市級、區(qū)級、社區(qū)直到街道，紐約市形成了4級市民利益代表網絡，來綜合實施對政府主要官員和市議員的監(jiān)督和權力制衡。這種制度安排從其1993年設立以來的實踐看，確實有效地抑制了腐敗的發(fā)生?，F在，紐約市是美國社會治安最好的城市之一，這項制度功不可沒。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,4、專設的市級選舉管理機構作用大 紐約市的選舉資金理事會（Campaign Finance Board）這是紐約市專門設立的非黨派的獨立的選舉管理機構。該部門成立于1988年，是紐約市通過全民公決的方式決定設立的。 紐約市主要想通過這個部門來規(guī)范選舉行為，防止腐敗，防止選舉成為一場政治賭博。它的職能主要有兩方面：一是控制私人和公司向候選人的捐款數額，監(jiān)督候選人的花費；二是在選舉期間向選民介紹選舉情況和候選人，印發(fā)選舉宣傳材料（沒有政治傾向）。 這個部門有75名工作人員。非選舉年每年預算約為1000萬美元，選舉年預算則要增加至6000萬美元。占整個紐約市預算支出的0.1%。實際上，這里所謂的選舉年，并非是指全國性的總統(tǒng)選舉，而是指4年一次的紐約市地方選舉。2009年是下一個選舉年。,專設的市級選舉管理機構作用大,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,首先，為候選人制定獲得個人或組織捐款的限額，并公布政府為候選人提供公共資金用于競選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為，紐約市規(guī)定了為各個參選人捐款的最高限額。 個人給市長、公眾利益倡導者、審計長最高限額為：4950美元。大區(qū)區(qū)長：3850美元。市議員：2750美元。 組織給市長、公眾利益倡導者、審計長最高限額為：400美元。大區(qū)區(qū)長：320美元。市議員：250美元。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,其次，規(guī)定了獲得公共選舉資金的“進入門檻”。 市長需獲得至少1000人捐出的共25萬美元； 公共利益倡導者和審計長需獲得至少500人捐出的共12.5萬美元； 大區(qū)區(qū)長至少要獲得100人捐款，捐款金額依據各區(qū)居民人數不同分別為：曼哈頓3.0744萬美元；布魯克林4.9307萬美元；布朗克斯2.6653萬美元；皇后4.4588萬美元；斯坦頓島1萬美元。 市議員需獲得至少75人捐出的共5000美元。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,最后，制定了對于各種違規(guī)行為的處罰措施。主要有以下6個方面。 （1）如果違規(guī)接受了公司、殘疾人公司、殘疾人合伙人的捐款，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。 （2）如果接受未注冊的政治性團體的捐款（政治性團體可以在非選舉年投票日前20天，選舉年投票日前10天進行注冊），在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒收捐款再追加罰款250美元。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（3）如果接受超過規(guī)定的捐款，處罰辦法如下。 達到$3000：未退款：沒收加罰$250；已退款：罰$125 $3001-6000：未退款：沒收加罰$500；已退款：罰$250 $6001-10000：未退款：沒收加罰$1000；已退款：罰$500 $10001-20000：未退款：沒收加罰$10000；已退款罰$750 $20001以上：未退款：沒收加罰$10000；已退款：罰總數的5%,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（4）如果在選舉后未能及時報告選舉的財務情況：遲報：罰款=每天25美元X系數；不報：罰款=500美元X系數。 系數表（收支總數）： $0-$500：不罰。 $25,000-$100,000：2。 $501-$3,000：0.8。 $100,001-$175,000：3。 $3,001-$8,250：0.6。 $175,001-$250,000：4。 $8,251-$15,000：0.25。 $250,000以上：5。 $15,001-$25,000：0。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（5）如果選舉支出超過規(guī)定的比例，處罰辦法如下。 超出2.5%：罰沒超出部分； 超出2.5-4.9%：超出部分乘以1.5； 超出5-9.9%：超出部分乘以2； 超出10-14.9%：超出部分乘以2.5； 超出15%以上：超出部分乘以3。,美國大城市的管理與監(jiān)督，以紐約市為例,（6）對拒不提供選舉資金審計材料的候選人，扣減公共選舉資金的10%。 如果沒有使用公共選舉資金，則對其收支總額罰款1%，最多不超過1萬美元。 如果既不提供審計材料，后又被查出問題，這上述兩者并用處罰。,三、美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,19世紀的最后30年，對美國來說是一個十分動蕩的時期。資本主義發(fā)展到壟斷階段除了帶來了生產力的發(fā)展和更多的社會財富之外，還出現了大量的矛盾和沖突，財富的兩極分化使美國社會更加動蕩，社會充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望。 “亂世出英雄”。從1880年到1920年的40年間，美國經歷了一個由亂到治的社會改革“進步時代”。這時期以共和黨籍的西奧多羅斯?？偨y(tǒng)和民主黨籍的伍德羅威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對于推動美國社會的變革居功至偉，使美國社會逐步告別了權貴市場經濟，走上了法治市場經濟的軌道，建立了一個高效的現代國家機器，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產生著深刻的影響。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1、美國大城市傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)，促進了信息的公開透明，增強了社會的監(jiān)督力量 說到美國大城市媒體的“掘糞”傳統(tǒng)，還要回到19世紀的最后30年。當時，美國在經歷“麥金萊繁榮時期” ，生產力大發(fā)展和創(chuàng)造了更多的社會財富之外，美國還是一個工人普遍每天工作14個小時、童工遍地、企業(yè)普遍做假賬、假冒偽劣猖獗、礦難頻仍、壟斷橫行、貧富懸殊巨大、工會丑聞不斷、權錢交易的政治腐敗層出不窮的年代，也是工人罷工，群眾性的反抗活動遍地開花的年代。大量的矛盾和沖突，財富的兩極分化使美國社會更加動蕩，社會充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望。 1882年，在當時只有人口6000多萬的美國，惡劣的工作條件使全美每周有675人死于工傷事故。1890年，9%最富的美國人擁有全國1/3的財富。1900年，將近1000萬美國人（人口的1/8）生活在貧困線以下。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,從1880年到1920年的40年間，美國經歷了一個由亂到治的社會改革的“進步時代”，這時期正直的新聞工作者從人道主義出發(fā)，將其關注的重點放在貧民窟、監(jiān)獄、精神病院、血汗工廠、礦山、童工和骯臟條件下的食品加工企業(yè)等這些社會的陰暗面上，針對政治腐敗、城市犯罪、教育失敗、社會不平等及種族歧視等現象，展開了口誅筆伐的“揭發(fā)黑幕”運動。他們被人們稱為“扒糞者”，其行為是“掘糞”行動。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,紐約市“塔麥勒會堂”（Tammany Hall）腐敗案和“政治機器”（Political Machine） “塔麥勒會堂”創(chuàng)建于1797年，開始是一個慈善組織,主要通過幫助歐洲移民在紐約找工作、找住處，甚至解決美國公民身份等方式，來換取他們在投票時對民主共和黨提名的政治家的支持。 從1846年開始“塔麥勒會堂”被愛爾蘭移民領袖所控制，成為美國民主黨紐約市的大本營。他們通過控制紐約的市政資源，用政府的工作機會來換取選票、政府的合同換取賄賂的方法，明目張膽地實行“權錢交易”，被稱為“塔麥勒機器”（Tammany Machine）。這些“塔麥勒會堂”的大佬們被人們稱為“老板”，他們每個人也通過這種途徑以自肥。從1854年開始，直到1934年，這些人控制了紐約市政府近80年之久，直到“大蕭條”弗蘭克林羅斯?？偨y(tǒng)時期才被終結。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,面對著美國城市普遍存在的“權錢交換”的“政治機器”、大大小小的瑞德老板（William “Boss” Tweed），以及各種各樣的“塔麥勒會堂”（Tammany Hall）腐敗現象，19世紀70年代的紐約時報保持了很高的道德水準，他們向公眾揭露了這些“塔麥勒會堂”老板們的很多腐敗行為。 托馬斯納斯特（Thomas Nast）作為那個時代的漫畫家，也把目光對準了瑞德老板和他周圍的老板們，用漫畫來諷刺他們，向那些不識字和不懂英文的移民們說明“塔麥勒會堂”的真相。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,尤伯頓辛克萊爾和他的紀實小說叢林（The Jungle） 1906年，作家兼記者尤伯頓辛克萊爾（Upton Sinclair）出版了紀實小說叢林并廣為流傳。在這本書中，辛克萊爾揭露了20世紀初美國肉類加工企業(yè)普遍存在的造假和腐敗。真實地描寫了城市的貧困、沒有社會救助、惡劣的居住和工作條件，以及普遍存在的絕望和無助的情緒。 這種對20世紀初美國工人階級悲慘境遇的揭露，使這個長期以來被人們忽視的問題進入了公眾的視野，從而喚起人們思考需要進行某種變革。這本小說由此成為當時“掘糞運動”的重要代表。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,“三角衣裙廠”慘案 1911年3月25日星期六的下午，位于紐約市中心曼哈頓的“三角衣裙廠”突發(fā)一場大火,頃刻大火就吞噬了整座廠房。許多女工被燒死在縫紉機前。那些來得及逃跑的，在濃煙中摸索到出口，但出口全被反鎖住了。所以，每個出口都堆滿了逃難女工的尸體。有些被燒著的女孩，被迫從9層樓的窗戶上跳下摔死。另一些女工則擁抱在一起跳樓死亡。當她們的血肉之軀砸到冰冷的水泥地面時，周圍的街道都為之震顫。 最后，146名平均年齡19歲的女工死在這次事故里。她們大部分是來自意大利、波蘭、俄羅斯的新移民（許多是猶太人）。幾千紐約市民聽到了救火車的警笛后跑到街頭，目睹了這場慘絕人寰的悲劇。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,這所工廠，曾自許為模范工廠，條件要比當時的許多血汗工廠好得多。在這里做工的女工，最小的才7歲，每天的工作時間卻長達12個小時，每月工資僅為12-60美元。不僅如此，女工們還會因工作中的一點小錯誤而被罰款。2年前，她們因不堪忍受而在工會的帶領下罷工。雖然罷工以工會的勝利而告結束，但罷工后每天早晨工廠就大門緊鎖，把工人關在門內做工，而把工會的組織者排拒在門外。擁擠異常的車間，堆滿了易燃的布料。但每一層的出口都被反鎖上，以防止工人借上廁所而“偷懶”。 幾天后，8萬紐約人為死者舉行葬禮。由他們組成的長龍在雨中緩緩地穿過市中心的第五大道。道路兩旁，是25萬名靜穆的市民。在城市大劇院的集會上，工會領袖羅斯施耐德曼悲憤地說：“這不是我們第一次眼睜睜地看著這些女孩子被活活燒死。每年我們都有幾千人被這樣摧殘！“,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,火災觸動了全社會的良知。人們越來越深刻地意識到工業(yè)社會所帶來的悲慘境遇：企業(yè)擴張到了難以想象的規(guī)模，收買了政治家，壟斷了行業(yè)利潤，并把原材料和勞動力價格壓到最低的限度。對壟斷價格的操縱再加上生產效率的提高和成本的降低，使企業(yè)創(chuàng)造了前所未有的利潤。但是，成千上萬的工人（包括難以數計的兒童）在危險的廠房夜以繼日地工作，賺到的工錢還不足以養(yǎng)活自己。用一個工人的話說，“這是一個貪婪的世界。人已經變得毫無意義?！?“三角衣裙廠”慘案震撼了美國。紐約州政府派遣特別委員會進行調查。根據該委員會的建議，紐約州在4年內制定了56條法律，對工廠的防火和機械安全、工作時間等等進行了細致的規(guī)約，構成了全美最為徹底的勞動條例。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,19世紀50年代震驚全美國的紐約市“泔水奶”事件 19世紀40-50年代，由于美國北方經濟大發(fā)展，紐約市人口劇增。牛奶的需求量從1853年9萬夸脫/天，飆升為12萬夸脫/天。此時，一些精明的商人將促銷的重點對準廣大新生兒市場，打出了“兒童衛(wèi)生奶”的旗號。 為了得到更多的牛奶，一些奶農開始給奶牛喂食酒廠的酒糟，以刺激其多產奶。繼而，一些奶農和黑心商人又將污水、臭雞蛋、淀粉等各種雜物摻入原奶中，并按比例加進石膏、蜂蜜和其他藥物，以清除摻假所帶來的異色和異味。這種無恥的做法，在一年半時間里，就導致了8000多名兒童的死亡。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1858年，紐約市的報紙報道了酒廠附近的奶場出現了問題。當年5月份萊斯利畫報終于在一間牛奶廠找到了確鑿的證據。證明在紐約市曼哈頓和布魯克林兩個區(qū)銷售的所謂“兒童衛(wèi)生奶”，實際上是摻雜了大量污物的“泔水奶”。此時終于在紐約市引起公憤，要求政府調查，懲處不法商人。 紐約市行政會成員邁克爾圖奧梅伊和紐約市政府官員哈里森里德、威廉姆圖科組成“三人調查組”，開始調查此次事件。這些調查最終卻不了了之。 但是，此次事件促進了殺菌技術在奶業(yè)中的運用。19世紀末，巴氏低溫殺菌法終于在紐約乳業(yè)中普及。48年后的1906年，美國食品與藥品衛(wèi)生法生效，使包括牛奶在內的食品和藥品有了統(tǒng)一的質量檢驗標準。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1902年10月起，位于芝加哥的麥柯盧爾（McClures）雜志總編輯林肯斯提芬斯（Joseph Lincoln Steffens）先后調查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹茲堡、費城、芝加哥和紐約等城市的狀況，發(fā)表了一系列揭露政治腐敗的文章，1904年匯編出版成書籍：城市之羞。 隨后，該刊記者又發(fā)表了一些揭發(fā)其他州和聯(lián)邦政府的政治丑聞以及大公司腐化墮落與管理不善等黑幕。麥柯盧爾雜志由此名聲鵲起，月發(fā)行量超過25萬份。其他報刊雜志也紛紛起而效法，在1903年至1909年間形成了新聞界揭發(fā)黑幕的熱潮，題材涉及政治腐敗、企業(yè)黑幕、血汗工廠、童工、工會丑聞、女權、賣淫業(yè)、貧民窟等美國生活的各個陰暗角落。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,與揭發(fā)黑幕的新聞同步，致力于進步主義運動的“暴露文學”也在美國勃然興起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的窮困的囚徒；1890年出版的另一半人如何生活；1894年出版的與共和國抗衡的財富；1899年出版的印第安納來的紳士；1901年出版的嘉莉妹妹、章魚、第二代；1902年出版的第十三選區(qū)；1903年出版的深淵、深淵中的人、老板、政黨分贓制的贊助人；1904年出版的貧困；1905年出版的競爭場里、李樹；1906年出版的兒童的痛苦哭聲、屠宰場；1907年出版的基督教與社會危機、鐵蹄、均勢的轉變；1908年出版的克魯先生的經歷；1910年出版的美國富豪史、野獸；1911年出版的珍妮姑娘；1912年出版的金融家；1914年出版的克拉克的戰(zhàn)場、巨人；1915年出版的失業(yè)和1917年出版的蘇珊倫諾克斯的沉浮等等。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,其實，新聞界和知識界在“掘糞”中的作用是多方面的。 他們揭露了社會的陰暗面，聲張了正義； 披露了壟斷者和腐敗分子的巧取豪奪，使人們看到了這些所謂“正人君子”的另一面； 他們的行動使信息的披露更全面了，便于人們對事情做出正確判斷； 他們促進了政府運作的公開性和透明度，使普通民眾更方便地監(jiān)督政府。 他們的行為使他們成為社會的良心，增強了社會的監(jiān)督力量。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,2、有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉了社會的混亂局面 可以說，美國大城市傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)，也得益于開明政治家的支持和保護。當時的西奧多羅斯?？偨y(tǒng)，伍德羅威爾遜總統(tǒng)，以及威斯康星州著名社會改革家、聯(lián)邦參議員羅伯特拉福萊特（Robert La Follette）也成為了這些改革運動的一部分。羅伯特拉福萊特就提出了“回到民主的第一原則，回到人民那里去”的口號。（go back to the first principles of democracy, go back to the people） 1902年11月，伊達塔貝爾女士（Ida Tarbell）在麥柯盧爾雜志發(fā)表了后來引起轟動的文章“標準石油公司的歷史”，揭露了石油大亨約翰勒克菲勒與官府勾結、巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“掘糞者”中的重要一員。當人們驚異于一個弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時，當時的一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：那是有西奧多羅斯?？偨y(tǒng)在背后給予有力支持的緣故。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,西奧多.羅斯?？偨y(tǒng)認為，大企業(yè)的發(fā)展是不可避免的；不過，大工會同樣也合情合理。而且大工會正好和大企業(yè)相互制衡；兩者之間的爭斗，又需要一個大政府來做仲裁。他1901年上任后，迅速復活了1890年7月2日通過并十余年沒有被執(zhí)行的謝爾曼反托拉斯法（Sherman Anti-trust Act），大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國煙草公司等大公司解散，在當時就有“托拉斯粉碎機”（Trust Buster）的綽號。 1906年，他又推動國會通過了食品和藥品衛(wèi)生法和肉類制品監(jiān)測法，對大公司開始問責。他開始把政府塑造為人民的保護傘，由政府代表公眾向企業(yè)要求“廣場交易”(a square deal)。這也是“新政”(new deal)的淵源之一。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1913年入主白宮的民主黨籍“學者總統(tǒng)”伍德羅威爾遜總統(tǒng)，在1914年10月更是推動國會通過了克萊頓反托拉斯法（Clayton Anti-trust Act），宣布“不公正的商業(yè)行為為違法之舉”，并對勞工利益做出讓步，摒棄了援引謝爾曼反托拉斯法反對工會組織的先例。 總之，以共和黨籍的西奧多羅斯?？偨y(tǒng)和民主黨籍的伍德羅威爾遜總統(tǒng)為代表的政治家，對于推動美國社會的變革居功至偉，使美國社會逐步告別了權貴市場經濟，走上了法治市場經濟的軌道，建立了一個高效的現代國家機器，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產生著深刻的影響。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,變革的時代往往造就偉大的政治家，而有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、堅忍不拔的勇氣和駕馭復雜局面的技巧，則扭轉了社會的混亂局面，為美國社會發(fā)展由亂到治打下了堅實的制度基礎。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,3、美國大城市的公共預算改革創(chuàng)造了民主、公正、透明的地方政府，“預算民主”成為了規(guī)范政府行為的突破口 首先，它是私人領域的公司會計制度向公共領域的政府財政會計制度發(fā)展的必然要求。 19世紀末，隨著紐約市經濟的快速增長，一些大公司的發(fā)展對外部資本，尤其是歐洲的資本有著巨大的吸引力。在19世紀70年代，美國首先在鐵路上實行了會計制度，以對歐洲投資人的審計壓力做出反應。1882年紐約成立了“會計和簿記研究所”，1886年又成立了“美國公共會計協(xié)會”。 由此，紐約很快從簡單的簿記進入到了由專業(yè)人員進行財務管理的階段。1896年，紐約成為全美第一個能夠頒發(fā)公共會計證書并有相關法律的州。到1905年美國有21個州的公共會計有了自己的社團組織，6個州也頒布了與紐約州相同的會計執(zhí)照的法律。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,當時，相關的會計報告，成為了美國公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀末使會計制度成為大型公司財務管理的主流形式。至1893年，美國的股票持有人達到125萬，占全美6200萬人口總數的2%。1899年，紐約股票交易所要求所有上市公司公布年度資產負債情況和收入情況。到1900年，美國有1/5的州通過了公司法，要求股份公司向股東報告財務情況。 這使人們認識到，會計不僅是一種簡單改進財務管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾的責任。由此，私人領域的公共會計制度逐步進入了公共領域，對私人公司的會計制度的高度關注，很快就發(fā)展為對公共城市公司會計制度的關注。城市的改革者逐步接受使用公司會計的方法來用于城市的管理，分析城市的財政狀況。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,其次，它是隨著城市化進程，人口增加，民眾要求信息公開，參與政治過程的必然結果。 19世紀最后20年和20世紀最初的30年，是歐洲大量向美國移民的高潮期。在將近50年里，進入美國的歐洲移民多達1000多萬人。紐約地區(qū)僅1870年到1900年人口就翻了一番。 經濟發(fā)展也從制造業(yè)轉向銀行業(yè)和合資公司。人口的大量增加和紐約市經濟的快速發(fā)展，使紐約市迅速膨脹，1898年紐約市就已經下轄曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5個區(qū)，和今天的紐約市規(guī)模不相上下。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,直到19世紀末，紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財政方面的決策機構由8人組成，包括：市長、總會計師、市政委員會主席和5個區(qū)的區(qū)長。對預算的審議只是在每年的11月1日前，由上述決策機構和市政委員會用15至20天時間來審議，并舉行聽證會。 由于時間緊、缺乏專業(yè)知識等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財政撥款并不符合實際支出部門的需要。更為嚴重的是，在1898年，紐約州議會發(fā)現紐約市的財政預算缺失了很多項目，尤其是沒有包括道路建設資金和債務管理，從而造成這種預算既不完整準確、又不及時。這樣的會計制度無論對私人生活還是公共管理，都是沒有用的。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個民間組織組成的“城市會計和統(tǒng)計聯(lián)委會”公開發(fā)表的研究報告指出，會計制度可以讓公眾根據更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務公司進行控制，以影響城市的事務；可以保持城市金融的平穩(wěn)和城市的信用；可以為各個城市的比較提供基礎，以便于相互學習；便于州政府的稅收控制，推動州政府對地方政府活動的監(jiān)督。 他們指出，民眾是以選民而不是官方專家或者政治活動家的身份來參與的，預算制度改革使得新移民和普通工人也和中產階級及精英一起，成為民主機器的一部分。 在民間力量和紐約州議會的強大壓力下，紐約市的預算民主改革開始起步。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,再次，它是對長期盤踞于紐約市的“塔麥勒會堂”腐敗“老板”和官員權力進行控制的客觀反映。 從1890年代開始，紐約市的債務飛快上升。 從1874年到1887年的13年中，紐約市債務從1.182億美元上升至1.245億美元，增加了600萬美元。 其后1888年債務上升了400萬美元，1889年更上升了1000萬美元。到1896年紐約市的債務達到了1.86億美元。 同樣，支出也增加了。從1874年到1894年的20年間，增加了400萬美元。然而，在接下來的3年中，每年支出增加了幾乎1100萬美元。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,會計和預算的不完整準確和城市債務及支出的大量增加，讓人們不約而同地將矛頭指向了“塔麥勒會堂”腐敗集團。紐約市當時無節(jié)制的負債和花費，也使得紐約州議會不得不對其進行立法管理。很多會計制度的改革者都意識到，必須限制“塔麥勒會堂”集團對城市財政的控制作用。 開始時，不少專家還是主張限制民眾的參與，走精英治市的道路。但是，當他們看到“塔麥勒會堂”腐敗集團將注意力集中于新移民和工人階級，實施權錢交易、權票交易以牟取政治權力時，這種精英治市的傳統(tǒng)做法動搖了。 會計制度的改革者開始探索讓更多的民眾參與政府的運作，使會計信息成為大眾可接受的參與民主的渠道，通過優(yōu)先的界定清晰的大眾的政治參與活動，來確定選票的投向。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,最后，以“紐約市政研究局”為代表的改革者，在推動建立公共預算制度和推行“預算民主”方面，居功至偉。 20世紀前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預算制度。那時所謂預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。議會對政府某部門的撥款只是一個總數，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。 每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督，結果，為貪贓枉法留下無數機會，腐敗現象屢禁不絕。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,1905年，紐約市進行財政行政改革的專業(yè)會計師與反對城市腐敗的社會改革者們走到了一起，1906年，他們成立了“城市改進局”，并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”（New York Bureau of Municipal Research）。也正是在這一年，紐約市經歷了嚴重的市政公債兌付危機，引發(fā)社會嚴重動蕩，紐約市政府在向JP摩根集團借款后，才勉強渡過了這次危機。 這個研究局的代表人物是：威廉阿蘭（William Allen）、亨利布魯厄（Henry Bruere）、弗里德里克克利夫蘭（Frederick Cleveland），人稱“ABCs”。其中，阿蘭和克利夫蘭都于1900年畢業(yè)于美國著名的賓州大學沃頓商學院（Wharton School），獲得博士學位。該學院在美國商學院中以注重商業(yè)與公眾的關系著名。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,這些預算改革者指出，預算問題決不僅僅是個無關緊要的數字匯總問題，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”?！安回撠熑蔚恼辈豢赡苁敲裰鞯恼?。 預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼??！翱吹靡姟保嗣癫庞锌赡軐λM行監(jiān)督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,學者們通過實踐和研究制定了現代意義上公共預算的科學原則： 1，它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。 2，它是一個統(tǒng)一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。 3，它是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構所有項目的開支，并對它們進行分類。 4，對預算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。 5，預算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。 6，預算計劃必須得到權力機構（議會）的批準，并接受議會和民眾對其的監(jiān)督。 7，為了便于民眾監(jiān)督，預算內容和預算過程必須透明。,美國在“進步時代”是如何實現社會轉型的,預算改革者還通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向專家、消費者和民眾宣傳公共財政改革