水利工程論文-水權(quán)分離與政府水管理范圍界定.doc

水利工程論文-水權(quán)分離與政府水管理范圍界定摘要：水價、水權(quán)與水市場是水業(yè)市場化的重要內(nèi)容，而這三者也是建立現(xiàn)代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關(guān)水權(quán)分離的問題也成為行業(yè)熱點。水權(quán)分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經(jīng)濟屬性和水權(quán)，現(xiàn)針對以下三個問題與同業(yè)進行交流。關(guān)鍵詞：水權(quán)分離政府水管理水權(quán)制度水業(yè)產(chǎn)業(yè)化隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國逐步建立，城市化進程的加快，中國水業(yè)市場化成為一種趨勢。我國現(xiàn)有的水業(yè)管理體系和水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不足以支撐中國水業(yè)產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展的大勢，政府部門和水業(yè)企業(yè)因這種趨勢都在進行主動的或被動的變革。市場經(jīng)濟是建立在交換基礎(chǔ)上的社會經(jīng)濟形態(tài)，而權(quán)利的清晰界定是交換的基本條件。在我國市場經(jīng)濟體制改革過程中，水業(yè)的管理體系與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)源于對水利工程、給排水工程領(lǐng)域的延伸，關(guān)于水業(yè)的經(jīng)濟、社會學(xué)基礎(chǔ)薄弱，在水權(quán)界定及相關(guān)制度建設(shè)上滯后，導(dǎo)致行業(yè)改革方向不清、部門權(quán)利紛爭、中央對地方水業(yè)改革缺乏正確指導(dǎo)。要解決這些問題，僅有工程建設(shè)、技術(shù)進步方面的努力是不夠的，還需要運用經(jīng)濟學(xué)理論、水權(quán)理論逐步建立完善的適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的、能夠?qū)崿F(xiàn)水資源合理開發(fā)、高效利用的管理體制和市場機制。水價、水權(quán)與水市場是水業(yè)市場化的重要內(nèi)容，而這三者也是建立現(xiàn)代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進入相輔相成，近兩年來有關(guān)水權(quán)分離的問題也成為行業(yè)熱點。水權(quán)分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問題包括水的經(jīng)濟屬性和水權(quán)，現(xiàn)針對以下三個問題與同業(yè)進行交流。一、關(guān)于水的經(jīng)濟屬性從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，可從以下三個層次理解水的經(jīng)濟屬性：1、水的資源屬性水首先是一種資源。水密切關(guān)聯(lián)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因此，水在資源分配層面上，需要來自政府的帶有約束力的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在我國，水資源作為一種關(guān)系國計民生的重要資源，和電力、燃氣等一起列入公用事業(yè)的范疇，一直由政府全權(quán)控制。國家作為水資源所有者，是水資源權(quán)分配的主體，并保留水資源的最終處置權(quán)。國務(wù)院水行政主管部門代表國務(wù)院具體行使水資源所有權(quán)，流域機構(gòu)依法負責(zé)本流域水資源的統(tǒng)一管理，地方政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源所有權(quán)的管理。在國外，水的資源屬性也被當(dāng)作水的基本屬性，政府部門一般都有特殊的政策和制度對待水。大部分國家的水資源都屬于政府。要獲得使用地表水的權(quán)利，必須持有用水許可證或根據(jù)水法獲得批準(zhǔn)證。政府也會采用一定的手段對水資源進行調(diào)配，達到一定的均衡態(tài)勢。2、水的生產(chǎn)資料屬性水僅作為資源還不具備使用性能，需要進行工程形式的加工。水作為生產(chǎn)資料層面的加工和買賣與相應(yīng)工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在內(nèi)）相結(jié)合后，以生產(chǎn)資料的形式進入市場。水的生產(chǎn)資料屬性以水的資源屬性為基礎(chǔ)，隨著水的工程投入的增加而不斷升值。水的生產(chǎn)資料屬性是毋庸質(zhì)疑的，可以說是各種生產(chǎn)和生活活動的基礎(chǔ)。但是，在我國，無論是水利工程還是給排水工程，由于其投資體制和運營方式都帶有顯著的計劃經(jīng)濟特征和社會福利特征，因此，水作為一種生產(chǎn)資料應(yīng)有的價值一直都沒有得到科學(xué)體現(xiàn)。水利工程完全依靠政府投入和運營，而自來水行業(yè)連續(xù)6年全行業(yè)虧損。壟斷帶來虧損的怪現(xiàn)象在中國公用事業(yè)行業(yè)是普遍存在，在自來水行業(yè)中，國內(nèi)長期形成的是低水價虧損財政補貼模式。這樣，水作為生產(chǎn)資料的價值完全沒有體現(xiàn)，它只是被當(dāng)作一種福利。如果水作為生產(chǎn)資料進入經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，就應(yīng)該以市場的標(biāo)準(zhǔn)核定其工程的投入、運營和回報，并且投資運營主題應(yīng)市場化。3、水的消費品屬性在消費品的層次上，水同其它人類必須的消費品一樣，其供需關(guān)系從根本上決定價格，是一種純粹的商品。但是，由于壟斷經(jīng)營，水的商品性無法直接通過供需來體現(xiàn)，許多人所意識到的水，是和陽光、空氣一樣，沒有價值的。這是對水這種消費品在認識上的誤區(qū)。其實，水的消費品屬性可以從水價體系中分離而得到體現(xiàn)。我們可以根據(jù)城市為單元的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市規(guī)劃、流域水源供給、工程實施、水量生態(tài)平衡等水的基準(zhǔn)參數(shù)核定水的科學(xué)的、生態(tài)的供給能力，從而明確城市為單元的各種用水基準(zhǔn)指標(biāo)，以定額用水和階梯水價的形式調(diào)節(jié)水的供需價格。目前，在國家計委、財政部、建設(shè)部、水利部、國家環(huán)?？偩值任宀课P(guān)于進一步推進城市供水價格改革工作的通知中明確了水價的制定辦法。但是關(guān)于城市用水的基準(zhǔn)指標(biāo)體系的建立還有待完善。可以看出，水作為一種商品所具有的消費品特征在該通知中已有所體現(xiàn)，并正在為人們所認識和接受。分析水的以上三個屬性，我們認為，拋開水的資源屬性以外，水的其它經(jīng)濟屬性無異與其它商品。水資源和水的開發(fā)利用，可以類比與土地資源和土地開發(fā)利用。土地是更為敏感的資源，它是國家概念的基本附著。但是，它也是房屋不動產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，同時依附土地開發(fā)的房產(chǎn)則是人們基本的生活和生產(chǎn)必需品。分析房地產(chǎn)的經(jīng)濟特征，我們看到，除了在土地資源權(quán)的國家所有和規(guī)劃層面的政府分級宏觀調(diào)控之外，房地產(chǎn)的開發(fā)、使用、經(jīng)營均因其商品屬性而充分市場化。房地產(chǎn)業(yè)在國家的科學(xué)監(jiān)管下的那種蓬勃生氣是否對水業(yè)發(fā)展有所啟發(fā)？二、關(guān)于水權(quán)和水權(quán)制度水權(quán)應(yīng)該包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。水權(quán)制度是西方國家在水資源管理的發(fā)展過程中，隨著用水需求不斷增加和用水競爭的日趨激烈，而逐步完善形成的一種規(guī)范的水資源法制化管理模式，是一種與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的水管理機制，其核心是產(chǎn)權(quán)的明晰。水權(quán)是建立水市場的基礎(chǔ)，市場化是水交易的形式，水權(quán)則是水交易的基礎(chǔ)。水權(quán)、市場化、水交易可以說是共生的，缺少其中任何一個，其他的都不成立。水業(yè)市場化推進動力來自政府，阻力同樣來自政府。無論是水利部的變工程水利為資源水利還是建設(shè)部的推進水業(yè)產(chǎn)業(yè)化，都面臨一個明確管理對象的問題，需借水權(quán)分離來界定政府管理的范圍。因此，水權(quán)的分離問題成為目前水業(yè)改革的重要前提。水權(quán)具有三種形式：水生而就有的資源價值，使水資源所有權(quán)（簡稱水資源權(quán)）成為水權(quán)的基本組成；由于水的工程加工與投入使其價值增加而對應(yīng)的水權(quán)為水使用權(quán)；水進入不同領(lǐng)域而產(chǎn)生的商品屬性所對應(yīng)水權(quán)稱為水經(jīng)營權(quán)。這三種水權(quán)因?qū)傩缘牟煌?，決不能混為一談。政府真正擁有水權(quán)的范圍，應(yīng)是水資源權(quán)的調(diào)配與管理，不能延伸政府的水權(quán)管理的范圍。水權(quán)管理普遍采用以流域為基礎(chǔ)的水量分級統(tǒng)一管理形式，同時必須充分考慮流域中社會經(jīng)濟核心載體-城市的綜合因素。流域?qū)Τ鞘械乃Y源權(quán)管理應(yīng)采取水資源權(quán)核定制。也就是，在對城市水功能區(qū)進行科學(xué)的水資源權(quán)的分配后，由城市在總體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的框架下完成城市的水專項規(guī)劃，內(nèi)容應(yīng)包括城市水系功能優(yōu)化界定、城市水工程專項系統(tǒng)規(guī)劃、城市水功能區(qū)基準(zhǔn)指標(biāo)體系建立等，以系統(tǒng)具體指導(dǎo)城市水業(yè)的工程和管理。三、關(guān)于水業(yè)產(chǎn)業(yè)化在下一個五年中，中國水業(yè)將面臨最根本的市場化變革，計劃經(jīng)濟特色在水行業(yè)中的不斷退縮已是大勢所趨。在此背景下，一定要分清政府宏觀管理與水業(yè)市場化的界限和協(xié)同關(guān)系。水業(yè)改革的目標(biāo)是在資源層面上加強規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在工程建設(shè)、使用、經(jīng)營等市場層面上實現(xiàn)以市場化為基礎(chǔ)的高效與集約。而政府水業(yè)管理工作的重點在于，水資源的規(guī)劃調(diào)配、城市用水的規(guī)劃、水質(zhì)水量的監(jiān)管以及水業(yè)市場的規(guī)范監(jiān)督。應(yīng)該強調(diào)，市場化為政府部門帶來的決不是，也不能是更大的利益和權(quán)利期望。事實上，市場經(jīng)濟下最有效的管理規(guī)則就是適應(yīng)市場。我們的管理機器，目前根本沒有統(tǒng)一高效管理整個水業(yè)的