公共行政學(xué)課件第十四講行政行為.ppt

第十四講 行政行為,第一節(jié)行政行為概述 第二節(jié)行政行為的功能 第三節(jié)行政行為的基本方式 第四節(jié)行政行為的合法要件 第五節(jié)行政違法、行政不當(dāng)及其行政法律責(zé)任,第一節(jié) 行政行為概述,一、行政行為的涵義 （一）行政行為的涵義 1廣義的行政行為。是指合法的行政行為主體依據(jù)法律的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序，通過法定形式，所實(shí)施的全部行政管理活動的總稱。包括決策行為、組織行為、領(lǐng)導(dǎo)行為、指揮行為、執(zhí)行行為、監(jiān)督行為等等。廣義的行政行為不是本章研究的主要范圍。 2狹義的行政行為。是指合法的行政行為主體依據(jù)法律的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序，通過法定形式，在行政管理活動所實(shí)施的能夠直接發(fā)生法律效果的行為。如行政檢查、行政許可等等。本章所研究的主要是指狹義的行政行為。,（二）行政行為的構(gòu)成要素,行政行為的構(gòu)成要素是指合法的行政行為成立的必要條件，主要有以下五個構(gòu)成要素。 1行政行為主體，指行政行為的行動主體。 2、行政行為客體，指行政行為的指向?qū)ο?，包括公民、法人和其他組織。 3、行政行為內(nèi)容，指行政行為所反映的實(shí)質(zhì)或具體情況。包括賦予權(quán)利、設(shè)定義務(wù)。 4、行政行為形式，指行政行為內(nèi)容的載體。如命令的形式、決定的形式。 5、行政行為依據(jù)，包括事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)兩個方面。,二、行政行為的特點(diǎn),（一）組織性：行政行為的主體主要是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，國家行政機(jī)關(guān)是國家根據(jù)有關(guān)法律，按照法定程序組建的機(jī)關(guān)，具有高度的組織性、紀(jì)律性。 （二）關(guān)聯(lián)性：行政行為之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，即相互制約、相互影響。 （三）強(qiáng)制性：行政行為是行政行為主體代表國家實(shí)施的管理社會的行為，以國家的強(qiáng)制力為后盾，其發(fā)生法律效力不須經(jīng)過行政行為客體的同意。 （四）妥協(xié)性：行政行為的認(rèn)可或支持不僅僅是依靠權(quán)力和法律所能得到的，而是行政行為主體與其他有關(guān)方面溝通、協(xié)調(diào)的結(jié)果。 （五）適應(yīng)性：行政行為主體必須有高度的適應(yīng)性，要善于審時度勢，根據(jù)時代的發(fā)展特點(diǎn)，采取相應(yīng)的管理行為。,三、行政行為的種類,根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為不同的種類。 （一）根據(jù)行政行為特點(diǎn)的分類 1法律行為與準(zhǔn)法律行為。 2抽象行為與具體行為。 3積極行為與消極行為。 5羈束行為與自由裁量行為。 6無附加條件行為與有附加條件行為。 （二）根據(jù)行政行為當(dāng)事人之間法律關(guān)系的分類 1單方行為。指行政行為主體所實(shí)施的僅根據(jù)單方面的意思表示即可成立的行為，單方行為無需征得當(dāng)事人的同意。 2雙方行為。指一個行政行為主體同另一個當(dāng)事人，為達(dá)到各自不同的目的，在共同協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，所實(shí)施的經(jīng)過雙方認(rèn)可方能產(chǎn)生法律效果的行為。 3多方行為。指行政行為主體同兩個或兩個以上當(dāng)事人，為達(dá)到共同目的所實(shí)施的經(jīng)過各方面共同認(rèn)可方能產(chǎn)生法律效果的行為。,第二節(jié) 行政行為的功能,一、維護(hù)功能 維護(hù)功能是行政行為的首要功能，可以分為對內(nèi)對外兩個方面。 （一）對內(nèi)的維護(hù)功能 主要指行政行為主體通過實(shí)施行政行為，在社會中建立起大多數(shù)人擁護(hù)的、合理的行為規(guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)，作為各類社會組織和每個公民的行為準(zhǔn)則，建立和維護(hù)正常的社會秩序，維護(hù)組織之間、組織與個人之間、個人與個人之間的良好關(guān)系。 （二）對外的維護(hù)功能 主要是指行政行為主體通過實(shí)施行政行為，在全社會強(qiáng)化國家安全意識和和責(zé)任，動員和組織全社會的人力、物力和財力，加強(qiáng)國防建設(shè)，維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，使全體人民在一個穩(wěn)定、安全、和平和環(huán)境下工作、生活。,二、監(jiān)管功能 主要指行政行為主體通過實(shí)施行為，對各種組織和每個人影響社會的行為進(jìn)行必要的監(jiān)督、管理，使社會大多數(shù)人的利益得以保證。 三、裁判功能 主要指行政行為主體通過實(shí)施行政行為，對不同當(dāng)事人之間產(chǎn)生的一些爭執(zhí)和糾紛進(jìn)行裁決。,四、服務(wù)功能 服務(wù)功能是行政行為的基本功能，可以分為兩方面。 （一）面向全社會的服務(wù)功能 主要指行政行為主體通過實(shí)施行政行為，為全社會和全體人民謀福利。 （二）面向特定群體的服務(wù)功能 主要指行政行為主體通過實(shí)施行政行為，為特定的組織、個人服務(wù)。 五、發(fā)展功能 行政行為的發(fā)展功能主要是指行政行為自身具有不斷完善、不斷發(fā)展的內(nèi)在要求和趨勢。,第三節(jié) 行政行為的基本方式,一、行政執(zhí)法行為 行政執(zhí)法行為是指行政行為主體根據(jù)國家法律的規(guī)定，按照行政執(zhí)法程序?qū)嵤┬姓袨榈姆绞?，具體包括以下幾種方式。 （一）行政檢查 主要指行政行為主體依法對公民、法人或其他組織遵守法律法規(guī)以及行政決定等情況進(jìn)行單方面強(qiáng)制了解的行為。 1行政檢查的種類。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政檢查分為若干類： 一是根據(jù)檢查機(jī)構(gòu)的任務(wù)不同，可以將行政檢查分為專門檢查和業(yè)務(wù)檢查。 二是根據(jù)檢查的時間不同，可以將行政檢查分為事前檢查、事中檢查和事后檢查。 三是根據(jù)檢查權(quán)的來源不同，可以將行政檢查分為依職權(quán)的檢查和依授權(quán)的檢查。 四是根據(jù)檢查對象的特定性不同，可以將行政檢查分為一般性檢查和特定性檢查。 2行政檢查的方法：書面檢查、實(shí)地檢查、特別檢查。,（二）行政決定 主要指行政行為主體根據(jù)法律法規(guī)，按照一定的程序，對公民、法人或其他組織做出單方面行政處理的行為，這種行為直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)行政決定的內(nèi)容，可以將行政決定分為若干種類。 1行政許可。指行政行為主體根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政許可作不同的分類，一般分為以下幾類： 一是根據(jù)許可存續(xù)的時間不同，將行政許可分為永久的許可和附期限的許可。 二是根據(jù)許可的程度不同，將行政許可分為排他性許可和非排他性許可。 三是根據(jù)許可的范圍不同，將許可分為一般性許可和特殊性許可。,2行政獎勵。指行政行為主體對符合一定條件的公民、法人或者其他組織給予的物質(zhì)鼓勵、精神鼓勵或者其他權(quán)益。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政獎勵分為不同的種類，概括起來主要分為三類： 一是物質(zhì)方面的獎勵。即給予受獎?wù)咭欢〝?shù)量的獎品、獎金或者晉升工資檔次等。 二是精神方面的獎勵。即給予受獎?wù)咄罴为劇⒂浌?、授予榮譽(yù)稱號等。 三是職務(wù)級別晉升方面的獎勵。即對于受獎?wù)?，給予晉升工資級別的獎勵，或者放寬晉升職務(wù)的資格條件。這種獎勵較好地體現(xiàn)了物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合的原則。,3行政處罰。指行政行為主體依法對于違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織所給予的物質(zhì)或精神的行政制裁行為。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政處罰分為不同的種類,一般分為以下幾類： 一是影響影響聲譽(yù)的行政處罰。指行政行為主體做出的影響公民、法人或者其他組織聲譽(yù)的行政行為，如警告、通報批評。 二是影響義務(wù)的行政處罰。指行政行為主體做出的使公民、法人或者其他組織承擔(dān)某種義務(wù)的行政行為，如罰款。 三是限制或剝奪權(quán)利的行政處罰。指行政行為主體做出的限制或剝奪公民、法人或者其他組織行為權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或人身自由權(quán)的行政行為，如吊銷營業(yè)執(zhí)照、沒收不法所得、行政拘留。,4行政強(qiáng)制執(zhí)行。指行政行為主體對于拒不履行行政義務(wù)的公民、法人或者其他組織，采取強(qiáng)制手段迫使其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政強(qiáng)制執(zhí)行分為若干種類，從行政行為主體是否直接取代當(dāng)事人應(yīng)履行行為的角度，可以將行政強(qiáng)制執(zhí)行分為以下三類：間接行政強(qiáng)制執(zhí)行、直接強(qiáng)制執(zhí)行、即時強(qiáng)制。,二、行政合同行為,行政合同行為是指行政行為主體與其他行政行為主體或者與公民、法人、其他組織，根據(jù)社會公共利益的需要，經(jīng)過協(xié)商并表示一致意見后達(dá)成協(xié)議的方式，其目的在于更好地行使行政管理的職能，實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政合同行為分為不同的種類。通常將行政合同分為四類： （一）根據(jù)行政合同所基于的行政關(guān)系范圍的分類：內(nèi)部合同、外部合同 （二）根據(jù)行政合同的內(nèi)容的分類：承包合同、轉(zhuǎn)讓合同、委托合同 （三）根據(jù)行政合同是否涉及金錢的給付的分類：有金錢給付內(nèi)容的合同、無金錢給付內(nèi)容的合同 （四）根據(jù)行政合同事項(xiàng)所涉及的行政管理領(lǐng)域的分類：可以分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、科技、教育等不同領(lǐng)域的專業(yè)合同。 行政合同訂立的方式主要有：招標(biāo)、拍賣、邀請發(fā)價、直接磋商,三、行政司法行為,行政司法行為是指行政行為主體按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ň唧w案件、裁決特定行政爭議活動的方式?！皽?zhǔn)司法程序”是指這種程序具有司法程序的某些形式與特點(diǎn)，如“答辯、裁決、上訴”等，但又與司法程序不完全相同。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政司法行為分為不同的種類。通常分為以下幾類。,（一）行政調(diào)解 指由行政行為主體主持，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，按照自愿的原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的行為。 （二）行政裁決 指行政行為主體按照有關(guān)法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人雙方或者一方的申請，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動有關(guān)聯(lián)的特定民事糾紛進(jìn)行審查并做出裁決的行政行為。 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政裁決進(jìn)行不同的分類。比較的行政裁決主要有以下幾類。 1對權(quán)屬糾紛的裁決。 2對侵權(quán)糾紛的裁決。 3對損害賠償糾紛的裁決。,（三）行政復(fù)議 指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為主體的行為侵犯其合法權(quán)益，向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，受理申請的機(jī)關(guān)對原處理決定進(jìn)行重新審查并做出相應(yīng)決定的行為。 1行政復(fù)議的范圍。指行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政爭議案件的范圍，也是公民、法人或者其他組織提出復(fù)議申請的范圍?？梢苑譃榫唧w行政行為的行政復(fù)議范圍和抽象行政行為的行政復(fù)議范圍。,2行政復(fù)議排除的范圍。指行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)。主要包括以下幾項(xiàng)。 一是不服行政機(jī)關(guān)做出的行政處分或者其他人事處理決定。 二是在一般情況下，不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛做出的調(diào)解和其他處理。但是公民、法人或者其他組織對行政行為主體做出的關(guān)于確認(rèn)土地、水流等所有權(quán)或者使用權(quán)決定不服的可以申請行政復(fù)議。 三是對國防、外交等國家行為不服。 行政復(fù)議的主要程序主要有：行政復(fù)議的申請、行政復(fù)議的受理、行政復(fù)議的審理、行政復(fù)議的決定、行政復(fù)議決定的執(zhí)行,第四節(jié) 行政行為的合法要件,行政行為的合法要件是指行政行為所具有的符合法律規(guī)定、不會被有關(guān)機(jī)關(guān)、法院依法宣布撤消或者宣布無效的條件。 行政行為的合法性是行政行為的核心。只有具備合法要件，行政行為才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果，實(shí)現(xiàn)國家的行政管理職能，保護(hù)公民、法人和其他行政組織的合法權(quán)益?？梢苑譃閷?shí)質(zhì)的要件和形式要件兩類。,一、行政行為合法的實(shí)質(zhì)要件,涵義：指行政行為主體所實(shí)施的行政行為具備符合實(shí)體法規(guī)定的條件，主要包括以下內(nèi)容。 （一）行政行為主體合法 即做出行政行為的當(dāng)事人必須有行政行為主體的資格，其產(chǎn)生和存在有合法的依據(jù)，其組織方式、職權(quán)范圍和活動方式都有明確的法律規(guī)定。 （二）行政行為不超越法定權(quán)限 即行政行為主體所做出的行政行為必須是在法律確認(rèn)的或者是其他主體授權(quán)范圍內(nèi)。行政行為主體只能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)做出行政行為，超越權(quán)限的行政行為不具有法律效力。 （三）行政行為必須是職務(wù)行為 指行政行為必須是由行政行為主體依據(jù)法定職權(quán)做出的行為。行政行為主體的非職務(wù)行為不能構(gòu)成行政行為。,（四）行政行為的內(nèi)容合法 指行政行為的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，也要符合法律的目的，即符合社會公共利益。在羈束行政行為中，行為內(nèi)容必須嚴(yán)格符合法定的具體標(biāo)準(zhǔn)；在自由裁量行為中，行為內(nèi)容也必須在法定的裁量幅度內(nèi)。 （五）行政行為的意思表示真實(shí) 指行政行為的意思表示是內(nèi)在的真實(shí)表示，不是基于誤解、脅迫等違反行政行為主體本意做出的；同時意思是完整的，不是片面的；而且意思表示是合法的，不能超出法律規(guī)定；最后意思表示要公平合理，既要考慮當(dāng)事人的利益，也要考慮公共利益，不能只片面考慮一方面的利益，而忽視另一方面的利益。,二、行政行為合法的形式要件,涵義：指行政行為主體所實(shí)施的行政行為具備符合程序法規(guī)定的條件，主要包括以下內(nèi)容。 （一）符合法定的形式要求。對于法律有明確規(guī)定的要式行政行為，必須按照法律規(guī)定的形式做出；對于法律沒有特別規(guī)定的非要式行為，可以采取不同的形式，但是不得違背法律的限制性要求。 （二）符合法定的程序要求 一是要符合法定的步驟，即行政行為要符合法定的過程、階段和手續(xù)；二是行政行為各步驟要符合法定的順序。 （三）符合法定的時限要求 即行政行為必須在法定的時限內(nèi)做出。,三、行政行為的生效方式,涵義：行政行為具備合法的要件是其發(fā)生法律效力的基本條件，但行政行為做出后，還需要通過一定的程序才能生效。概括起來行政行為生效的方式有以下幾種。 （一）即時生效 指行政行為一經(jīng)做出后即發(fā)生法律效力。如行政命令。 （二）告知生效 指行政行為經(jīng)過當(dāng)事人做出意思表示后即發(fā)生法律效力。其中，對于不特定的多數(shù)人所進(jìn)行的抽象行政行為，要事先進(jìn)行宣傳、公告；對于特定當(dāng)事人進(jìn)行的具體行政行為，要事先以口頭或書面的方式告知當(dāng)事人。 （三）受領(lǐng)生效 指行政行為從當(dāng)事人受領(lǐng)之時開始生效。一種情況是文書送達(dá)當(dāng)事人時，行政行為開始生效；一種情況是口頭告知當(dāng)事人時，行政行為開始生效。 （四）有附加條款的行政行為生效 指行政行為只有滿足附加的條款時才能生效。附加條款包括附加條件、期限、權(quán)限等。,第五節(jié) 行政違法、行政不當(dāng)及其行政法律責(zé)任,一、行政違法 （一）行政違法的涵義和特征 1行政違法的涵義。行政違法是指行政行為主體因?yàn)楣室饣蛘哌^失違反行政法律規(guī)范，但尚未構(gòu)成犯罪，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的行為。 2行政違法的特征。一是行政違法的主體是行政行為主體。二是行政行為主體主觀上有過錯，即故意或者過失。三是侵害了法律保護(hù)的行政關(guān)系但尚未構(gòu)成犯罪。四是要承擔(dān)行政責(zé)任。,（二）行政違法的分類 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政違法進(jìn)行不同的分類。 1根據(jù)具體行政行為主體的不同，可以分為行政機(jī)關(guān)的行政違法和被授權(quán)組織的行政違法。 2根據(jù)行為方式的不同，可以分為作為的違法和不作為的違法。 3根據(jù)違反法律的內(nèi)容，可以分為實(shí)體法上的違法和程序法上的違法。 4根據(jù)所侵害的客體的不同，可以分為侵害組織管理關(guān)系、經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、社會管理關(guān)系等。 5根據(jù)所侵害對象的不同，可以分為對公民合法權(quán)益的侵害、對法人合法權(quán)益的侵害和對其他組織合法權(quán)益的侵害。,二、行政不當(dāng),（一）行政不當(dāng)?shù)暮x和特征 1行政不當(dāng)?shù)暮x。也稱為行政失當(dāng)，指行政行為主體所實(shí)施的不違法、但是違反合理性原則的不適當(dāng)?shù)男袨?。行政不?dāng)主要是不合理地行使行政自由裁量權(quán)造成的，從廣義上講，行政不當(dāng)也是一種違法行為，因?yàn)樗`反了行政行為必須同時具備合法性與合理性的原則要求。從狹義上講，它是以合法為前提的，同狹義的不合法行政違法又有區(qū)別，可以視為有瑕疵的行政行為。 2行政不當(dāng)?shù)奶卣鳌Ｐ姓划?dāng)和行政違法的主體都是行政行為主體。但是同行政違法相比，行政不當(dāng)具有自己的特征。一是它以合法性為前提，是合法范圍內(nèi)的不當(dāng)，主要表現(xiàn)為明顯不公正；二是行政不當(dāng)只是發(fā)生在自由裁量行為，而行政違法可以發(fā)生在任何行政行為中；三是行政不當(dāng)一般只會引起補(bǔ)救性行政責(zé)任，而行政違法既可以引起補(bǔ)救性行政責(zé)任，也可以引起懲罰性行政責(zé)任。四是行政不當(dāng)被確認(rèn)之后，可能只部分影響其法律效力，也可能全部影響其法律效力，而行政違法被確定后，一般會影響其全部法律效力。,（二）行政不當(dāng)?shù)姆诸?根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政不當(dāng)進(jìn)行不同的分類。 1根據(jù)具體行政行為主體的不同，可以分為行政機(jī)關(guān)的行政不當(dāng)和被授權(quán)組織的行政不當(dāng)。 2根據(jù)具體涉及的法律內(nèi)容，可以分為賦予權(quán)利不當(dāng)和科以義務(wù)不當(dāng)。 3根據(jù)所侵害的客體的不同，可以分為侵害組織管理關(guān)系、經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、社會管理關(guān)系等。 4根據(jù)所侵害對象的不同，可以分為對公民合法權(quán)益的侵害、對法人合法權(quán)益的侵害和對其他組織合法權(quán)益的侵害。,三、行政責(zé)任,（一）行政責(zé)任的涵義和特征 1行政責(zé)任的涵義。關(guān)于行政責(zé)任的涵義有多種觀點(diǎn)，這里的行政責(zé)任是指行政行為主體因在履行職務(wù)過程中，實(shí)