注規(guī)培訓(xùn)-制度建設(shè).ppt

城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),同濟(jì)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 孫施文 教授,一、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè)概論,城鄉(xiāng)規(guī)劃制度 制度是所有規(guī)劃行為的框架 制度的內(nèi)涵涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個階段和各個方面 體系與制度：結(jié)構(gòu)與內(nèi)容 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系：法律法規(guī)體系、行政體系、規(guī)劃運(yùn)作（工作）體系 城鄉(xiāng)規(guī)劃制度：法律法規(guī)制度、相關(guān)政策、行政機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作、規(guī)劃制定與規(guī)劃實施,一、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè)概論,本章內(nèi)容的特殊性 制度建設(shè)首先應(yīng)該包括對現(xiàn)行制度的介紹（現(xiàn)行制度的很多內(nèi)容已作為基本知識包括在注冊規(guī)劃師考試的內(nèi)容中） 在現(xiàn)有制度框架下的執(zhí)行（執(zhí)行包括兩部分內(nèi)容：一是在既有方式下的操作；二是在制度目標(biāo)和框架下的創(chuàng)新性執(zhí)行） 對現(xiàn)有制度的改進(jìn)（在創(chuàng)新性執(zhí)行的過程中對既有制度改進(jìn)的需要；在具體問題具體解決的情況下對制度改進(jìn)的要求）,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),1、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系的基本結(jié)構(gòu) 法律體系與（法律）法規(guī)體系 按國家法律體系層級劃分：法律法規(guī)（行政法規(guī)、地方法規(guī)）規(guī)章（部門規(guī)章、地方規(guī)章）規(guī)范性文件 按規(guī)劃體系內(nèi)的作用：主干法（城市規(guī)劃法、城市規(guī)劃條例）配套法相關(guān)法律法規(guī),二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),1、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系的基本結(jié)構(gòu),從合理性和體系完整角度看：,具體化：法律行政法規(guī)行政規(guī)章規(guī)范性文件,結(jié)合地方具體情況：法律地方法規(guī)地方政府規(guī)章地方政府規(guī)范性文件,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),2、城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布施行后的法律體系建設(shè) 國家層面： 行政法規(guī)：歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等；以及城市道路管理條例、規(guī)劃環(huán)境影響評價條例、城市綠化條例、自然保護(hù)區(qū)條例、基本農(nóng)田保護(hù)條例等。 部門規(guī)章：省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法、城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）、城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法、村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）等。,現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系： 1、法律：中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2007.10.28通過，2008.1.1起施行） 2、配套行政法規(guī)：村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例；（1993.11.1施行） 歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例（2008.7.1施行）； 風(fēng)景名勝區(qū)條例（2006.12.1施行） 3、配套部門規(guī)章及規(guī)范性文件：城市規(guī)劃編制辦法（2006.4.1）； 省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法（2010.7.1施行）； 城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則（1999.4.5)； 城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）（2009）； 城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法（2011.1.1）； 歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求（1994.9.5）； 縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法（2006.7.25）； 建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法（1995.7.1）； 村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）（2000.2.14）； 近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法（2002.8.29）； 城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定（2002.8.29）； 城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2001.11.20修訂）； 城市紫線管理辦法（2004.2.1)；城市綠線管理辦法(2002.11.1)；城市藍(lán)線管理辦法(2006.3.1)；城市黃線管理辦法(2006.3.1)； 城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定(2003.11.1)； 城市公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定(2008.12.1)； 城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則(2010.2)； 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作規(guī)程（2010） ,現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系： 4、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范 5、相關(guān)法律和行政法規(guī)：中華人民共和國立法法 中華人民共和國行政許可法 中華人民共和國行政復(fù)議法 中華人民共和國行政訴訟法 中華人民共和國行政處罰法 中華人民共和國國家賠償法 中華人民共和國土地管理法 中華人民共和國文物保護(hù)法 中華人民共和國物權(quán)法 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法 中華人民共和國建筑法 中華人民共和國測繪法 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法 中華人民共和國節(jié)約能源法 中華人民共和國水法 中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法 中華人民共和國人民防空法 中華人民共和國防震減災(zāi)法 中華人民共和國消防法 中華人民共和國廣告法 中華人民共和國森林法 中華人民共和國公路法 中華人民共和國保守國家秘密法,城市道路管理條例 公共文化體育設(shè)施條例 城市綠化條例 中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例 基本農(nóng)田保護(hù)條例 ,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),地方層面： 省、區(qū)、直轄市和有地方立法權(quán)的城市修訂了地方法規(guī)城市規(guī)劃條例等，并制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),3、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè)的核心內(nèi)容 突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性； 明確了各項規(guī)劃的內(nèi)容，關(guān)注各規(guī)劃之間的聯(lián)系與銜接； 強(qiáng)化了規(guī)劃行為的程序性要求，盡管仍偏重于規(guī)劃制定的程序； 加強(qiáng)了對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體規(guī)定； 地方法規(guī)鼓勵和推進(jìn)城市設(shè)計的作用。,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),4、法律體系建設(shè)中值得關(guān)注的內(nèi)容及其探討 （1）體系架構(gòu)的完善 法律行政法規(guī)、地方法規(guī)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章；法規(guī)具有重要的銜接作用；對法律的具體化方面尚有大量工作（如房慶方等介紹廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群發(fā)展規(guī)劃實施條例） 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系與其他規(guī)劃體系的相互關(guān)系（姚凱的文章介紹了上海“兩規(guī)合一”的工作全國性的與更廣泛的內(nèi)容？） 規(guī)劃職權(quán)的劃分（石楠文章，地級市應(yīng)是難題的典型？）以及決策與監(jiān)督體系的建構(gòu),二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),4、法律體系建設(shè)中值得關(guān)注的內(nèi)容及其探討 （2）規(guī)劃體系內(nèi)部本身的完善 各層次規(guī)劃及其實施管理之間關(guān)系的完善（各項規(guī)劃針對的問題、需要發(fā)揮的作用，內(nèi)容上的關(guān)聯(lián)等） 各種類型規(guī)劃適用的制定辦法的完善（汪光燾提出鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法） 各類技術(shù)規(guī)范的調(diào)整完善（周劍云等、張軍民等對用地分類標(biāo)準(zhǔn)和村莊用地指標(biāo)的修改意見）,二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系建設(shè),4、法律體系建設(shè)中值得關(guān)注的內(nèi)容及其探討 （3）法律法規(guī)體系中引導(dǎo)性機(jī)制的缺乏 國家層面的引導(dǎo)政策 區(qū)域規(guī)劃的引導(dǎo) 城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃的引導(dǎo),三、宏觀政策、相關(guān)法律法規(guī)與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),1、總論 執(zhí)行宏觀政策、遵守相關(guān)法律法規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃及其行為合法性基礎(chǔ) 宏觀政策和相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行與實施也需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施為重要途徑和手段 官大雨的文章在解讀國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃意見的基礎(chǔ)上，提出完善總體規(guī)劃編制的建議： “節(jié)約集約用地”“人口結(jié)構(gòu)”，城市規(guī)模的預(yù)測論證 “民生”，公共設(shè)施規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃 “規(guī)劃環(huán)評”，規(guī)劃布局方案； “總規(guī)指標(biāo)體系制定”，總規(guī)編制內(nèi)容； “與主體功能區(qū)、土地用途管制、生態(tài)功能區(qū)、人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃銜接”，總規(guī)空間管制規(guī)劃； “兩個報告編寫”，總規(guī)（報批）成果,三、宏觀政策、相關(guān)法律法規(guī)與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)典內(nèi)容（霍華德田園城市區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃都市區(qū)規(guī)劃） 新的時代賦予新的內(nèi)容，中國背景（快速城市化、工業(yè)化下的問題：幾個不同階段的疊加） 地區(qū)協(xié)調(diào)（上一節(jié)“珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)規(guī)劃實施條例”，本節(jié)徐海賢討論的縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃各層次上都存在） 城市規(guī)劃相對成熟，鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃有待完善（上一節(jié)汪光燾建議鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法各層級都需要） 農(nóng)地新政（趙永革探討了新政對規(guī)劃編制和實施的影響）,三、宏觀政策、相關(guān)法律法規(guī)與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),3、科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展 核心：保持經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境發(fā)展的協(xié)同（既滿足當(dāng)代人需要，有不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展） 主要手段：最低限度適用或消耗不可再生資源、可再生資源的可持續(xù)使用、廢物應(yīng)限制在當(dāng)?shù)睾腿颦h(huán)境處理能力的可接受范圍 城鄉(xiāng)區(qū)域空間管制（黃卓等人介紹珠三角“一級空間管治區(qū)”規(guī)劃和實施的制度） 城鄉(xiāng)集約建設(shè)（周嵐等人介紹了江蘇省近期推進(jìn)的十個方面的工作） 城鄉(xiāng)生態(tài)規(guī)劃（葉祖達(dá)介紹了生態(tài)城市的概念和實施框架；仇保興提出了鄉(xiāng)村生態(tài)化建設(shè)機(jī)制的對策）,三、宏觀政策、相關(guān)法律法規(guī)與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),4、新法律法規(guī)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度應(yīng)對 城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)節(jié)的是社會利益關(guān)系，這些關(guān)系在很大程度上是建立在法律關(guān)系的基礎(chǔ)上的，最終也是由法律關(guān)系所落實或認(rèn)可的 任何調(diào)節(jié)社會利益的法律法規(guī)制度的改變都將影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃條列的范圍、手段和程序 民法系列：如物權(quán)法（譚縱波的討論）及新拆遷條例等，招標(biāo)投標(biāo)法、民法通則等 行政法系列：行政許可法、行政訴訟法等，環(huán)境保護(hù)法土地管理法等等,三、宏觀政策、相關(guān)法律法規(guī)與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度建設(shè),5、總體評論 高調(diào)性的口號多，操作性的內(nèi)容少，關(guān)聯(lián)性的制度建設(shè)尤其缺少（至少嚴(yán)重滯后） 缺乏應(yīng)對性（內(nèi)容和實效，與引導(dǎo)性政策缺乏有關(guān)）,四、有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的制度建設(shè),1、已經(jīng)建立各類規(guī)劃制定的基本制度 城鄉(xiāng)規(guī)劃法建立的體系：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城市規(guī)劃鎮(zhèn)規(guī)劃鄉(xiāng)規(guī)劃村莊規(guī)劃；城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃由總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃由控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)成。 相應(yīng)的編制辦法：城市規(guī)劃編制辦法、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法、城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法以及村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例等。 有需完善的內(nèi)容，但尤缺與各類規(guī)劃間銜接的相關(guān)制度。,2、關(guān)于規(guī)劃編制體系的探討 在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整完善（高中崗和張兵：總規(guī)向結(jié)構(gòu)性規(guī)劃轉(zhuǎn)變，突出分區(qū)規(guī)劃的集成作用，控規(guī)實行深度分級等） 重新組織規(guī)劃編制體系（吳松濤：區(qū)分基本序列和非基本系列，基本系列以政府間行政管理內(nèi)容為重點，法定編制，戰(zhàn)略規(guī)劃、總規(guī)和控規(guī)；非基本系列以解決問題為核心，以落實基本系列規(guī)劃為主） 實踐性的探討（胡?。荷虾！皟梢?guī)合一”對規(guī)劃編制工作的變革；舒沐暉等：介紹了重慶“兩階段（總規(guī)和詳規(guī)）、三層次（市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)）、三類型（城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地編控規(guī)、農(nóng)村地區(qū)按行政村編村規(guī)劃、需嚴(yán)格管制特定區(qū)域編規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則）”體系；趙民等：大城市外圍的城郊轄區(qū)應(yīng)編制特殊類型的“分區(qū)規(guī)劃”。）,四、有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的制度建設(shè),3、有關(guān)法定規(guī)劃的討論 總體規(guī)劃（汪光燾總規(guī)應(yīng)當(dāng)研究和解決的問題以及總規(guī)指標(biāo)體系；蔣伶等南京基于增長管理導(dǎo)向） 控制性詳細(xì)規(guī)劃（孫翔等廣州通過規(guī)劃發(fā)展單元建立總規(guī)控規(guī)聯(lián)動機(jī)制；徐忠平基于深圳法定圖則經(jīng)驗提出控規(guī)制定的制度建議；邱躍介紹北京中心城區(qū)控規(guī)的動態(tài)維護(hù)）,四、有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的制度建設(shè),4、有關(guān)非法定規(guī)劃的探討 戰(zhàn)略規(guī)劃（呂傳廷等廣州的“發(fā)展研究法定規(guī)劃實施計劃”結(jié)構(gòu)） 城市設(shè)計（鄭正應(yīng)切合城市規(guī)劃編制辦法；陳振羽等探討城市設(shè)計的實施，尤其城市設(shè)計導(dǎo)則在規(guī)劃管理中的運(yùn)用） 社區(qū)規(guī)劃（王瑛等建議能納入法定規(guī)劃；前有趙民的文章涉及社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容）,四、有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的制度建設(shè),5、總體評價 針對現(xiàn)實問題，對規(guī)劃制定體系進(jìn)行了探討 許多文章為經(jīng)驗介紹，在現(xiàn)行體制下具有一定的操作性，可供各地參考 是否需要全國統(tǒng)一的制度集合？,四、有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的制度建設(shè),1、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和體制 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)（第一節(jié)中石楠的文章） 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的橫向結(jié)構(gòu) 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu) 合理體制的建構(gòu)：謀、斷、行、督分離基礎(chǔ)上的整合,五、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理制度建設(shè),2、規(guī)劃制定（編制與審批）管理制度 規(guī)劃制定的程序（國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市規(guī)劃編制辦法、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例、城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法、村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）等對各類規(guī)劃的制定程序已做總體性規(guī)定。對具體過程中的操作仍缺制度規(guī)定） 規(guī)劃制定的決策機(jī)制是所有體制建設(shè)的關(guān)鍵（郭素君總結(jié)了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的類型；唐紹均對規(guī)劃委員會的權(quán)力、組成和監(jiān)督提出建議）,五、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理制度建設(shè),3、規(guī)劃實施管理制度 實施組織（扈萬泰等重慶城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實施機(jī)制，近期建設(shè)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃研究、年度實施規(guī)劃；陳宏軍等深圳近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃） 建設(shè)項目管理（潘安廣州“一網(wǎng)三層”（基準(zhǔn)控制層、特殊控制層、參考控制層）管理平臺；吳寶安等行政許可中與其他機(jī)構(gòu)的行政許可關(guān)系）,五、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理制度建設(shè),4、規(guī)劃監(jiān)督體系及其制度 規(guī)劃部門對規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查