行政程序制度的理性價值

行政程序制度具有獨特的理性價值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。行政程序制度理性價值的實現(xiàn)，在我國還欠缺文化基礎(chǔ)和社會環(huán)境支撐，因此，在現(xiàn)行條件下如何確保行政程序制度理性價值的實現(xiàn)，需要進行認真的研究和探討。 自1989年行政訴訟法第54條規(guī)定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序制度的價值已日益被重視。1996年行政處罰法首次規(guī)定了聽證程序，行政許可法更是用13多的篇幅規(guī)定了行政許可的設(shè)定、實施和監(jiān)管程序。同時，從上世紀(jì)90年代中葉開始，學(xué)術(shù)界對行政程序問題進行了廣泛而深入的研討，現(xiàn)在，凝聚著學(xué)界10年研究心血的行政程序法（試擬稿）已基本定稿。行政程序制度承載著理性、民主、公正、高效等公法價值追求，是行政法治系統(tǒng)工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。尤其是行政程序制度對理性的張揚，將有利于社會理性精神的生成。但由于我國傳統(tǒng)倫理文化以及社會環(huán)境的影響，也注定了行政程序制度理性價值實現(xiàn)的艱難。一、理性價值的內(nèi)涵行政程序制度的理性價值是從整體上而言的，指相對完備的行政程序制度所具有的理性功能。理性能力是指人類所具有以推理或積極的行為來實現(xiàn)其目的的能力，人們在安排自己事務(wù)時一般愿意通過理性而不是通過那種隨機和任意的行為或赤裸裸的暴力來進行。1（67）從內(nèi)容來看，行政程序制度的理性價值包含工具理性和溝通理性兩部分。2（35）這兩部分各自相對獨立，但又有一定的依存關(guān)系。工具理性針對的是主體與客體之間的關(guān)系，或過程與結(jié)果的關(guān)系。就熟悉論的角度而言，工具理性是指合理的決策或決定通過合理的交涉過程得到，過程理性決定了結(jié)果理性，過程非理性極易導(dǎo)致結(jié)果的非理性。工具理性的實現(xiàn)依靠于程序設(shè)計，不同類型的行為需要不同的程序規(guī)則。在公共行政中，程序分為決策類程序和裁決類程序。決策類程序適用于規(guī)則的創(chuàng)立和公共決策的選擇；裁決類程序適用于對具體事項的決定和對糾紛的解決。無論是那一類程序都應(yīng)遵循最低限度的正義或理性規(guī)則。首先是專業(yè)化規(guī)則，行政程序主要按照“職業(yè)主義”原理設(shè)計，強調(diào)行政的專業(yè)化；其次是中立規(guī)則，決策者、決定者和裁判者不得做自己案件的法官，結(jié)果中不應(yīng)包含決策者、決定者或裁判者自己的利益；再次是聽取意見規(guī)則，要通過程序設(shè)計保障當(dāng)事人參加到程序中來，并賦予其提出主張、事實證據(jù)和法律依據(jù)的權(quán)利；第四是選擇最優(yōu)規(guī)則，選擇要以理性推演為基礎(chǔ)，推理應(yīng)論及所有的論據(jù)和證據(jù)；第五是說明理由規(guī)則，任何決策、決定或裁決都應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明理由；最后是公開規(guī)則。行政權(quán)運行過程的公開，不僅可以借助公眾的監(jiān)督而使選擇權(quán)的濫用得到限制，而且也可以使選擇過程中無意的錯誤輕易被發(fā)現(xiàn)和糾正。2（35）溝通理性適用于主體和主體之間，表現(xiàn)為誠意地進行討論和對話，真誠地嘗試了解對方的觀點，以和平而理性的方式來尋求共識。2（35）溝通理性決定了結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性。溝通理性通過以下機制實現(xiàn)：1）參與機制。參與是溝通的前提，在決策類的程序中，參與應(yīng)當(dāng)是開放和普遍的，在裁決類的程序中，所有的當(dāng)事人都有權(quán)參與。2）說理機制。程序的本質(zhì)特征既不是形式性也不是實質(zhì)性，而是過程性和交涉性。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機制得以展開，程序參與者必須全力以赴地以理抗?fàn)?，最后達成妥協(xié)，消除利益沖突?，F(xiàn)代行政程序不是為解決行政爭議提供一個具體的可操作性的方案，而是為我們提供一個解決問題辦法的制度性框架。這種制度性框架可以促進人們理性地看待與己有關(guān)的行政爭議，并自愿服從通過該制度運作而獲得的解決問題的方案。3（26）3）宣泄機制。在利益多元的現(xiàn)代社會，存在許多利益訴求，通過程序預(yù)設(shè)來宣泄和釋放不滿情緒并加以吸收，將增加行為結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性，也將有利于社會的穩(wěn)定。在很大程度上，理性價值在行政程序制度的價值體系中占據(jù)首要位置，行政程序制度的民主價值、公正價值等都可以回歸于理性價值之中。當(dāng)然，行政程序制度的民主價值、公正價值等也具有獨立意義。二、理性價值實現(xiàn)的文化基礎(chǔ)行政程序制度理性價值的實現(xiàn)不僅需要合理的程序設(shè)計，還必須有相應(yīng)的文化基礎(chǔ)。在西方尤其在英美法系國家，行政程序制度之所以備受重視，主要是源于這些國家對自然法的信仰，對理性的崇尚，源于其深厚的自由主義的理性文化傳統(tǒng)。英國早在1215年的自由大憲章中就確立了自然公正原則，該憲章第39條規(guī)定：“自由民非依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財產(chǎn)，放逐外國，或加以任何加害”。美國立憲繼續(xù)了英國的自然公正精神，聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)?！睉椃ㄐ拚傅?4條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)?！泵绹?lián)邦法院一位大法官說：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容?？量痰膶嶓w法假如公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的?！绷硪晃淮蠓ü僬f：“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史?！?（93-94）行政程序制度理性價值在我國的實現(xiàn)需要超越文化上的障礙。我國傳統(tǒng)文化是以儒家思想為基礎(chǔ)的倫理文化。儒學(xué)的全部內(nèi)容，不外乎用道德感化和仁政措施來實現(xiàn)“人之所以為人”的社會目標(biāo)。儒學(xué)的最高理想是這樣一幅社會藍圖：人們各有不同的地位和責(zé)任，并依血緣鏈條傳遞下去：君君、臣臣、父父、子子等。這就是與天地同理，與萬世同久的禮。在禮的制約下，人們有親疏而無紛擾，有尊卑而無爭斗，彼此相安無事。5（700）倫理文化強調(diào)的是身份和等級，有權(quán)就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在傳統(tǒng)文化中程序沒有生長的基礎(chǔ)，這也造就了我國重實體而輕程序的法律傳統(tǒng)。程序是用來說理的，倫理文化只強調(diào)服從，不需要說理，當(dāng)然也就不需要程序。雖然一百多年來在西方文明的撞擊下，我國傳統(tǒng)文化有了很大轉(zhuǎn)型，但倫理文化仍盛行于國家治理之中，“官本位”仍有很大空間，對掌權(quán)者的崇拜遠勝于對法律規(guī)則的服從。在此文化環(huán)境里，即使存在行政程序規(guī)則的完美設(shè)計，也常會被實踐扭曲，行政程序制度的理性價值極易消失于倫理文化之中。三、理性價值實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)行政程序制度理性價值的實現(xiàn)還必須有與之匹配的社會基礎(chǔ)，即依靠于國家治理模式、社會結(jié)構(gòu)、法律機制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社會的認可和包容，否則，行政程序制度的理性價值也就永遠只能是學(xué)者們的空想。以下從四個方面分析行政程序制度運行的社會基礎(chǔ)：第一是行政程序制度的適用范圍。行政程序制度是交涉過程的制度化。交涉是平等地討價還價的過程，過多的討價還價會影響政府的權(quán)威，而我國又在進行政府主導(dǎo)下的改革，需要強化政府的權(quán)威，這里存在著程序正當(dāng)性和治理正當(dāng)性的沖突。程序正當(dāng)性要求減少政府的權(quán)威，而政府權(quán)威的弱化會影響政府在改革中的主導(dǎo)地位，引發(fā)治理正當(dāng)性危機?？梢?，行政程序制度的推行要考慮政府對經(jīng)濟和社會的有效控制。為了維護社會的穩(wěn)定，行政程序制度的適用范圍只能逐步擴展，尤其是重大決策程序需要慎行。第二是行政程序中的交涉主體。在決策類程序中，交涉主要發(fā)生在政府和市民社會之間?，F(xiàn)代社會的個人力量微弱，難以獨立與政府對峙，只有成熟的市民社會，通過社會組織或利益團體與政府交涉，才能有效與政府抗衡。市民社會的多元權(quán)利可以有效分解國家權(quán)力，遏制公權(quán)力的專斷。6（157）在我國，由于市民社會不成熟，社會自治欠發(fā)達，因而，決策程序的交涉主體缺失，這會極大影響決策程序理性價值的實現(xiàn)。在裁決程序中，交涉主要發(fā)生在政府和個人及個人的延伸體之間，個人及延伸體對裁決程序的參與，可以有效限制行政權(quán)力的恣意。第三是行政程序制度的成本和效益。假如能在行政程序之外用比較低廉的成本解決問題或者通過行政程序解決問題后還將在別的方面付出代價，行政程序制度都將難以有效發(fā)揮作用。我國目前仍處在社會轉(zhuǎn)型之中，法律制度并不健全，傳統(tǒng)的治理與現(xiàn)代的治理并存，這無疑會影響行政程序制度的成功運作。另外，行政程序自身也存在成本和效益問題。過高的程序成本會使社會背上沉重的負擔(dān)。第四是行政程序制度的保障。在西方國家，行政程序制度運行中的種種偏差往往靠司法機制糾正，司法制度也就成為行政程序制度理性價值實現(xiàn)的最后屏障。我國由于理性文化缺失，市民社會不發(fā)達以及傳統(tǒng)集權(quán)治理模式的影響，行政程序制度更需要司法的保障。但我國的司法制度同樣不成熟，司法力量單薄，難以保障行政程序制度理性價值的實現(xiàn)。以上分析看出，我國行政程序制度有效運行的社會基礎(chǔ)并不牢固。單憑行政程序規(guī)則的完美設(shè)計來期盼其理性價值的實現(xiàn)，帶有相當(dāng)?shù)睦硐氤煞?。四、結(jié)論在法治社會，行政程序制度具有獨特的理性價值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。但該理性價值的實現(xiàn)除了需要設(shè)計精細的程序規(guī)則外，還需要相應(yīng)的文化和社會基礎(chǔ)。法律制度不能超越于文化和社會之外，這自然也適用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼聲很高，行政法學(xué)界更是傾盡全力進行研究，在此時刻，保持清醒的熟悉尤為重要。缺乏文化基礎(chǔ)和社會環(huán)境的支撐，行政程序制度的理性價值能在多大程度上實現(xiàn)以及在我國現(xiàn)行條件下如何確保行政程序制度理性價值的實現(xiàn)，都需要認真地研究和