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第七章 行政執(zhí)行,一、行政執(zhí)行的概念,行政執(zhí)行是指行政組織或政府公共部門為了實現(xiàn)公共行政目標(biāo)采取各種措施、行為、手段和方法依法對國家公共事務(wù)、社會公共事務(wù)所進(jìn)行的直接具體的組織、指揮和控制的活動過程的總稱，是公共行政各種要素綜合作用的動態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實過程。它是行政組織或政府公共部門最基本的職能。溝通、協(xié)調(diào)和控制是行政執(zhí)行過程不可缺少的功能環(huán)節(jié)。 行政執(zhí)行的特點： 依法性、程序性、權(quán)威性 執(zhí)行理論就是圍繞著執(zhí)行的體制與原則、執(zhí)行的手段與方法、執(zhí)行行為的規(guī)范模式與體系、公共規(guī)則的制定與供給方式、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給方式、執(zhí)行行為及其效果的管理與評估等進(jìn)行系統(tǒng)地認(rèn)識和說明。,二、行政執(zhí)行的特點,特點之一：行政執(zhí)行以“公共性”為特征。因為： （1）行政執(zhí)行對執(zhí)行行為主體的認(rèn)識與說明是以公共組織，包括行政組織、公共部門等為對象范圍； （2）執(zhí)行行為所依據(jù)的是如何在遵循公共規(guī)則、公共倫理基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的公共責(zé)任機(jī)制與社會監(jiān)督機(jī)制； （3）執(zhí)行行為的內(nèi)容是根據(jù)社會發(fā)展和社會公眾的需求供給規(guī)則、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品； （4）執(zhí)行行為所指向的目標(biāo)是建立與維持公共秩序、實現(xiàn)公共利益，而不也許因掌握公共權(quán)力利用執(zhí)行的機(jī)會為其自身或特定的個人與特定的集團(tuán)謀取私利； （5）執(zhí)行行為與績效的評價是社會整體發(fā)展的價值取向和社會公眾需求的滿足，包括效率、能力、質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾的滿意程度等。,特點之二：行政執(zhí)行也強(qiáng)調(diào)發(fā)展,隨著公共政策分析或政策科學(xué)由只注重研究政策制定或政策規(guī)劃轉(zhuǎn)而注重研究政策執(zhí)行、研究公共項目及其產(chǎn)生的結(jié)果，使績效管理理論、績效評估理論成為執(zhí)行理論的重要組成部分。許多項目在執(zhí)行過程中所存在的問題，既不是政府官僚機(jī)構(gòu)問題，也不是方法問題，而是必要的有效性和效率問題。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)者和項目管理者的責(zé)任就是要找到能夠獲得績效的各種方法。執(zhí)行績效的評估成為了建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制、控制執(zhí)行過程的重要方法。 值得強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行績效評估是一種績效管理，體現(xiàn)的是結(jié)果為本的管理。因此，執(zhí)行績效評估是一種結(jié)果控制，而不是過程控制。相反，賦予公共管理者在執(zhí)行過程中充分的自主權(quán)，這樣便于調(diào)動和發(fā)揮公共管理者的積極性與創(chuàng)造性。加強(qiáng)執(zhí)行結(jié)果的管理與控制，放松執(zhí)行過程的控制，是公共管理者獲得績效的最有效的方法。正因為這樣，執(zhí)行績效評估成為了行政執(zhí)行理論研究與實踐共同關(guān)注的焦點。,行政執(zhí)行的一般特點,1、目的性 2、經(jīng)常性 3、務(wù)實性 4、權(quán)威性 5、時限性 6、靈活性 7、依法性 8、程序性,三、行政溝通,1、行政溝通的含義 行政溝通是指行政組織之間、行政組織與公務(wù)人員之間、以及公務(wù)人員之間，憑借一定的媒介和通道，為實現(xiàn)共同的行政目標(biāo)，彼此交換意見、傳遞思想、觀點、情感、相互了解、求得共識的過程。,2、行政溝通含義的具體表現(xiàn),（1）是信息的傳遞與處理過程 （2）行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下、平行信息交流；行政系統(tǒng)內(nèi)部與外部的信息交流 （3）行政溝通要達(dá)到相互了解、互通信息、統(tǒng)一思想認(rèn)識，而不是簡單的信息傳遞過程；溝通的目的是要理解,3、有效溝通的基本要素,溝通目的、信息發(fā)出者、信息本身、媒介、接收者、反饋、環(huán)境因素： （1）溝通的目的：就是整個溝通過程所要解決的最終問題。這是統(tǒng)領(lǐng)整個溝通過程的靈魂。 （2）信息源(發(fā)出者)：就是指發(fā)出溝通行為，將信息向外傳達(dá)的人。 （3）信息本身：有多少信息，有什么方面的信息需要傳達(dá)取決于溝通的目的和信息源的意志。發(fā)出者應(yīng)該充分考慮其他各個要素的情況，例如考慮聽者的接收能力和溝通環(huán)境的特征等，決定如何組織信息。 （4）媒介：其存在方式包括書面語言、口頭語言、肢體語言等。更具體地說，有面對面的會談、電子郵件、錄像等方式。媒介的選擇是溝通過程中的一個重要因素。 （5）接收者：就是通常所說的聽者。聽者聽的愿望，或者說接收信息的愿望是積極的還是消極的或者是中性的，都會影響溝通的效果。 （6）反饋：從溝通的過程模型中可以看出，接收者的反應(yīng)是溝通過程的一個要件。這種反應(yīng)傳遞到信息源處就形成了反饋。反饋體現(xiàn)了接收者的反應(yīng)，是接收者向發(fā)出者傳遞信息的方式。發(fā)出者應(yīng)根據(jù)反饋的情況調(diào)整下一步的溝通方式，以更好地實現(xiàn)溝通的目標(biāo)。 （7）環(huán)境：溝通的環(huán)境因素影響著發(fā)出者編碼與接收者解碼的方式。在管理環(huán)境中，這種環(huán)境因素不僅包括溝通的物理環(huán)境，還包括企業(yè)文化和管理者的管理風(fēng)格等。,3、信息與行政溝通,（1）在信息化社會，信息存在的方式 （2）在信息化社會，行政信息溝通的方式（管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)得到建立與完善） （3）行政溝通中，核心是要解決信息不對稱的問題 （4）建立起信息傳遞、反饋與回應(yīng)機(jī)制,4、行政溝通的類型,（1）正式溝通：通過正式組織程序，按照組織規(guī)定的線路和渠道所進(jìn)行的信息溝通，如會議制度、匯報制度、文件下達(dá)與呈送。 （2）非正式溝通：通過正式組織程序或正式規(guī)章制度以外的多種渠道所進(jìn)行的信息溝通。私下交換意見、傳播信息等。 非正式溝通具有積極作用與消極作用兩個方面。,5、行政溝通的障礙,（1）組織障礙 （2）知覺障礙 （3）語言障礙 （4）地位障礙 （5）心理偏見 （6）地理障礙,四、行政協(xié)調(diào),1、行政協(xié)調(diào)的含義 （1）行政協(xié)調(diào)指向的是機(jī)構(gòu)之間、人員之間、財物之間以及她們相互之間形成一種有機(jī)的結(jié)合體。 （2）行政協(xié)調(diào)是一種藝術(shù)性的行為，是主觀能動性發(fā)揮得最充分的領(lǐng)域。 （3）行政協(xié)調(diào)是一種公關(guān)性的行政行為。通過行政協(xié)調(diào)這種公關(guān)活動，消除已經(jīng)產(chǎn)生的認(rèn)識上的困惑和行為上的不一致，樹立正面形象，提高行政信譽(yù)。,2、行政協(xié)調(diào)的方式,（1）主體合流法 （2）中間數(shù)法 （3）冷處理與熱處理法 （4）當(dāng)面表態(tài)法 （5）談心法 （6）跟蹤處理法,3、行政協(xié)調(diào)中的幾種關(guān)系,（1）事后與事前的關(guān)系 （2）一般與個別的關(guān)系 （3）平衡與創(chuàng)新的關(guān)系 （4）妥協(xié)與原則的關(guān)系 （5）協(xié)調(diào)與命令的關(guān)系,對人的協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)人采取的對策包括： (1)因故變換責(zé)任人而扯皮的，要及時使責(zé)任銜接，向新的責(zé)任人重申一切要求，切實 解決遺留問題； (2)因政策變化而出現(xiàn)扯皮的，要把工作做在前頭，做到治標(biāo)與治本相結(jié)合 ，在采取有效的補(bǔ)救措施的同時，還要做好宣傳教育； (3)因有關(guān)人員違章、違紀(jì)、違法等使工作走樣、變形而扯皮的，要按章、照紀(jì)、依法予以處理。,五、行政執(zhí)行權(quán)力的保障與行政監(jiān)控,（一）行政執(zhí)行權(quán)力的保障 行政執(zhí)行本質(zhì)上就是國家行政機(jī)關(guān)依法行使國家行政權(quán)力的過程，以保證行政管理活動正常運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)整個行政目標(biāo)。 1、行政強(qiáng)制執(zhí)行 2、行政處罰,行政處罰,行政處罰是有行政處罰權(quán)的政府行政機(jī)關(guān)對實施違反行政法律規(guī)范，但尚未構(gòu)成犯罪而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的公民、法人或者其他組織依法進(jìn)行的法律制裁的行政行為。因此，就性質(zhì)而言，行政處罰是一種具體行政行為，是行政權(quán)的具體表現(xiàn)和運用，是對違反了行政法律規(guī)范且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的公民、法人或者其他組織依法追究責(zé)任的形式。受處罰的對象是尚未構(gòu)成犯罪，但實施了違反行政法律規(guī)范的行為，具有法律制裁的性質(zhì)，這是行政處罰的基本特征。在大陸法系國家，行政機(jī)關(guān)對違反行政法規(guī)定的行政相對人實施的裁量行為通常稱為“行政罰”；在英美法系國家則稱為“行政制裁”。從保護(hù)公民、法人和其它組織合法權(quán)利的角度來看，行政處罰涉及到兩個方面的問題：一是行政權(quán)行使的規(guī)制問題；二是公民、法人和其他組織的權(quán)益保護(hù)問題。,加強(qiáng)與完善行政處罰 的措施,（1）堅持法制的統(tǒng)一性原則 ； （2）嚴(yán)格貫徹實施法治原則，將行政自由裁量權(quán)的使用嚴(yán)格限制在法律規(guī)定或授權(quán)的范圍以內(nèi) ； （3）加強(qiáng)司法權(quán)的作用 ； （4）建立健全行政執(zhí)行責(zé)任制。,行政強(qiáng)制執(zhí)行,行政強(qiáng)制執(zhí)行是基于公民、法人或者其他組織不履行政府行政機(jī)關(guān)依法作出的已發(fā)生法律效力的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，由有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同目的的行為。它包含三點： （1）政府行政機(jī)關(guān)依法作出的已發(fā)生法律效力的行政處理決定（即具體行政行為）具有強(qiáng)制執(zhí)行性，即具有執(zhí)行效力； （2）需要強(qiáng)制執(zhí)行的理由； （3）行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。,加強(qiáng)和完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的措施,（1）高度重視人民法院的執(zhí)行職能，制定一部統(tǒng)一的執(zhí)行法典； （2）對行政強(qiáng)制執(zhí)行制度進(jìn)一步系統(tǒng)化、具體化 ； （3）嚴(yán)格執(zhí)行程序，無論是由人民法院施行行政強(qiáng)制執(zhí)行，還是行政機(jī)關(guān)經(jīng)法律授權(quán)后自行實施行政強(qiáng)制執(zhí)行，都必須嚴(yán)格按照程序辦事 ； （4）設(shè)立和完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律救濟(jì)制度 。,案例,某省1993年由行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件達(dá)43000余起，為適應(yīng)非訴行政案件申請強(qiáng)制執(zhí)行的需要，該省法院在全省各地成立了法院行政法規(guī)執(zhí)行室，派駐各行政機(jī)關(guān)，如在國土行政部門設(shè)“國土法規(guī)執(zhí)行室”，在交通行政部門設(shè)“交通法規(guī)執(zhí)行室”等。此類行政法規(guī)執(zhí)行室的設(shè)置，通常由行政機(jī)關(guān)申請，經(jīng)法院同意后發(fā)文成立。執(zhí)行室實際上是由法院和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合成立的。執(zhí)行室主任由法院領(lǐng)導(dǎo)人員兼任，副主任由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，工作人員由法院和行政機(jī)關(guān)工作人員聯(lián)合組成。執(zhí)行室名義上仍是法院派駐行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，執(zhí)行公告、裁定等均署法院的名。執(zhí)行案件時，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)裝備等后勤工作并由行政機(jī)關(guān)派駐執(zhí)行室的執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員協(xié)助執(zhí)行。執(zhí)行室實際上成為法院和行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)行機(jī)構(gòu)。截至1994年8月，該省130個縣（區(qū)）設(shè)立了此類執(zhí)行室。,（二）行政監(jiān)控,1、行政監(jiān)控的含義 （1）行政監(jiān)控指向的是行政執(zhí)行過程與行政行為 （2）行政監(jiān)控包括行政控制與行政監(jiān)督,2、行政監(jiān)控的原則,（1）依法監(jiān)控 （2）發(fā)揚民主,3、行政監(jiān)控的方式,（1）工作指導(dǎo)：包括命令、要求、指示建議 （2）績效評估 （3）報告匯報制度 （4）審批制度 （5）預(yù)決算與審計制度 （6）考察、調(diào)查 （7）咨詢、詢問制度 （8）申訴與控告制度,（三）我國的幾種行政監(jiān)督制度,1、行政復(fù)議救濟(jì)監(jiān)督 行政復(fù)議的概念：行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織(管理相對人)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向有復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，受理 申請的復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)σ馉幾h的具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的活動。它不僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，而且是一種對管理相對人合法權(quán)益提供保障的行政救濟(jì)方法。,行政復(fù)議的范圍： （1）凡是可以提起行政訴訟的行政爭議案件，都可以申請行政復(fù)議；不能提起行政訴訟的行政爭議，只要單行法律、法規(guī)規(guī)定可以申請行政復(fù)議的，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復(fù)議。 （2）我國行政復(fù)議法在明確規(guī)定了哪些行政行為可以申請復(fù)議的同時，又對不能依照復(fù)議法申請復(fù)議的四類行政行為作了規(guī)定。它們是：國務(wù)院制定的行政法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件、規(guī)章；行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或其他人事處理決定；行政機(jī)關(guān)對民事糾 紛作出的仲裁、調(diào)解或者處理；以及國防、外交等國家行為。,行政復(fù)議的審查內(nèi)容和依據(jù) 行政復(fù)議的審查內(nèi)容主要指對被申請復(fù)議的具體行政行為進(jìn)行審查的內(nèi)容。重點是程序?qū)徍蛯嶓w審兩個方面。 行政復(fù)議審查的依據(jù)，是指法律根據(jù)和如何適用法律的規(guī)定。 行政復(fù)議救濟(jì)監(jiān)督與行政訴訟救濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系 行政復(fù)議與行政訴訟是我國解決行政爭議不可缺少的兩種法律性質(zhì)不同的救濟(jì)監(jiān)督制度。但作為同是行政救濟(jì)監(jiān)督的手段或途徑，兩者也存在著一定聯(lián)系。在某種意義上說，行政復(fù)議救濟(jì)是行政訴訟救濟(jì)的基礎(chǔ)和前提，行政訴訟救濟(jì)是行政復(fù)議救濟(jì)的監(jiān)督和保障。綜觀我國法律、法規(guī)的規(guī)定，兩者的關(guān)系可歸納為選擇模式、復(fù)議前置模式和特例模式三種。,2、行政訴訟救濟(jì)監(jiān)督 行政訴訟的概念： 廣義行政訴訟是指凡有受理行政訴訟權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，按法定程序受理解決行政爭議的活動。 狹義的行政訴訟僅指法院在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人參加下，按司法程序?qū)徖砗徒鉀Q行政爭議的活動。,行政機(jī)關(guān)與行政訴訟 行政訴訟法是保證人民當(dāng)家作主的法。行政機(jī)關(guān)對待行政訴訟必須解決兩個關(guān)鍵問題：一是行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位；二是行政機(jī)關(guān)對待行政訴訟的正確態(tài)度。 第一，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位。根據(jù)行政訴訟制度的性質(zhì)、行政訴訟法立法宗旨和第2條、第11條規(guī)定的精神，被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟中處于被告的法律地位。 (1)行政機(jī)關(guān)從執(zhí)法者到被告地位的變換，是由被管理人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法階段的行政行為侵犯了其合法權(quán)益而提起行政訴訟引起的。 (2)行政訴訟制度是基于行政法的不平等而存在的。 第二， 行政機(jī)關(guān)及其工作人員對待行政訴訟的正確態(tài)度。為使行政訴在我國正常、平穩(wěn)地發(fā)展，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)端正態(tài)度，提高認(rèn)識。 (1)理解我國行政訴訟制度宗旨的全部內(nèi)容。 (2)擺正人民與“公仆”的關(guān)系。 (3)尊重審判機(jī)關(guān)的獨立審判權(quán)，維護(hù)人民法院的合法裁判。,3、行政賠償救濟(jì)監(jiān)督 行政賠償責(zé)任概念：行政賠償責(zé)任的概念。行政賠償責(zé)任，是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)過程中，因違法或不當(dāng)侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。我國行政賠償責(zé)任制度的主要法律依據(jù)是憲法和國家賠償法。,行政賠償基本特點是： (1)行政賠償責(zé)任是基于行政行為違法或不當(dāng)侵權(quán)的原因而產(chǎn)生，違法或不當(dāng)侵權(quán)行為的主體是行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的、受行政機(jī)關(guān)委托行使行政管理職權(quán)的其他組織及其工作人員。 (2)違法或不當(dāng)侵權(quán)損害必須是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)和執(zhí)行公務(wù)過程中發(fā)生。行政機(jī)關(guān)的行為與其職權(quán)無關(guān)或工作人員的非公務(wù)行為給管理相對人造成損害，不發(fā)生行政賠償問題。 (3)行政賠償責(zé)任主要是一種財產(chǎn)責(zé)任，其責(zé)任形式是賠償，如返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀或金錢賠償?shù)取?(4)行政違法侵權(quán)主體與直接賠償責(zé)任主體相分離。行政工作人員違法侵權(quán)造成損害，其賠償責(zé)任都由該行政工作人員所屬行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。但行政機(jī)關(guān)對有故意或重大過失的工作人員保留求償權(quán)(索賠已經(jīng)賠償?shù)馁M用)。 (5)行政賠償責(zé)任與另外兩種行政責(zé)任(處罰、處分責(zé)任)不同的一個顯著特點是，除單獨就損害賠償提出請求適用行政程序外，還可以適用司法程序。,建立行政賠償責(zé)任制度的意義 （1）建立和完善行政賠償責(zé)任制度，是強(qiáng)化國家對人民的責(zé)任的一項重要的法律制度，有利于維護(hù)和鞏固人民是國家的主人的最高法律地位，確保國家人民民主專政的性質(zhì)和社會主義的根本制度。 （2）建立和完善行政賠償責(zé)任制度，使人民的合法權(quán)益得到法律和現(xiàn)實的保障，充分體現(xiàn)了人民政府真正對人民負(fù)責(zé)，有助于加強(qiáng)政府的公信力，從而贏得廣大人民的支持和擁護(hù)。 （3）建立和完善行政賠償責(zé)任制度，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法制意識，有利于貫徹落實依法治國方針，提高依法行政的自覺性，促進(jìn)行政管理法制化、科學(xué)化。確保政府管理體制的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀管理職能。 （4）建立和完善行政賠償責(zé)任制度，加快社會主義民主和法制建設(shè)進(jìn)程，有利于加強(qiáng)制度防范和管理監(jiān)督機(jī)制，防止違法行政，避免濫用職權(quán)，消除失職、瀆職，克服官僚主義，搞好廉政建設(shè)，防止和反對腐敗，樹立行政機(jī)關(guān)及其工作人員守法、公正、廉潔的形象。 （5）建立和完善行政賠償責(zé)任制度，國家責(zé)任增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)及行政工作人員責(zé)任減輕，有利于行政機(jī)關(guān)及行政人員擺脫沉重的政治負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動和發(fā)揮行政機(jī)關(guān)及其工作人員的積極性和創(chuàng)造性，提高行政效率，實現(xiàn)國家行政管理目標(biāo)。,第八章 行政改革與發(fā)展,一、西方國家行政改革的背景,1、政府管理的低效率 2、嚴(yán)重的財政赤字 3、民權(quán)運動高漲,二、西方國家行政改革的指導(dǎo)理論,1、小政府理論。弗理德曼、哈耶克為代表。主張市場經(jīng)濟(jì)有可能失敗，但政府干預(yù)一定失敗。因此，政府的功能必須是有限的。市場經(jīng)濟(jì)能承擔(dān)的功能，政府權(quán)威就不要承擔(dān)；市場經(jīng)濟(jì)實在不能承擔(dān)的任務(wù)才由政府權(quán)威來承擔(dān)。政府的職責(zé)范圍必須是有限度的。,2、放松規(guī)制理論,代表人物是詹姆斯威爾遜。他認(rèn)為政府官僚是可以信賴的；外部環(huán)境對政治官僚組織強(qiáng)加的規(guī)則過多，是官僚組織效率低下的主要原因；主張外部規(guī)制與內(nèi)部自主權(quán)之間達(dá)到一定的平衡。,3、重塑政府理論或企業(yè)家政府理論,以奧斯本、蓋布勒為代表。主張運用企業(yè)精神再造政府，使政府成為社區(qū)擁有的政府、競爭性的政府、使命感的政府、結(jié)果導(dǎo)向的政府、顧客導(dǎo)向的政府、有事業(yè)性的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府、市場導(dǎo)向的政府。,4、新公共管理理論,以胡得、胡荷為代表。主張將私人企業(yè)的管理方法引入到政府管理之中；政府管理應(yīng)該引進(jìn)市場機(jī)制和競爭機(jī)制。,三、西方行政改革的主要內(nèi)容,西方國家行政改革的具體內(nèi)容，從大的方面來說，包括：政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化。 （1）政府職能的市場化。包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等。 （2）政府行為的法治化。主要是解決法律管制過分，解除過分的法律管制，從過分的法制回歸法治的進(jìn)程。 （3）政府決策的民主化。主要表現(xiàn)在在傳統(tǒng)普選制度、政黨政治和利益集團(tuán)政治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府行政日益公開化、提高政府公共政策對公民需求的回應(yīng)性等。 （4）政府權(quán)力的多中心化。主要表現(xiàn)為決策與執(zhí)行分離，提高地方自治水平、還權(quán)于社區(qū)等。,具體內(nèi)容包括：,（1）以市場化為改革取向，推行政府公共服務(wù)輸出市場化，在政府公共管理和公共部門中引入競爭與市場機(jī)制； （2）減少政府職能，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退，更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用； （3）減少政府對市場的干預(yù)，放松政府對社會、市場的管制，簡化政府管理的行政流程； （4）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，放松規(guī)制，裁減機(jī)構(gòu)與人員，削減財政開支，實行小政府模式和提高政府管理的有效性； （5）將政府的決策與執(zhí)行功能分離，加強(qiáng)對政府的績效評估與績效管理，樹立服務(wù)意識； （6）運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標(biāo)，建設(shè)管理信息系統(tǒng)，推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù)，提高政府管理透明度。,總結(jié) 西方國家行政改革要在二個方面:,第一，政府職能的優(yōu)化 第二，公共服務(wù)市場化,對于市場化管理的認(rèn)識,市場化管理是與信息社會相適應(yīng)的新型管理方法，其內(nèi)容實質(zhì)就是將市場機(jī)制引入到政府公共管理之中，即在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成若干自主性強(qiáng)的工作單元，創(chuàng)造一種競爭性環(huán)境，激發(fā)公務(wù)員的潛能，提高效率。市場化管理的內(nèi)容： 1、政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的市場化 在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部引進(jìn)市場競爭機(jī)制，劃分責(zé)任中心，形成一個個相對獨立的自治性單位，實現(xiàn)項目管理制。這樣，放松了傳統(tǒng)的規(guī)制管理，下級政府和工作人員的自由裁量權(quán)增加了，政府行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理從過程導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)向了結(jié)果導(dǎo)向的管理。其特點是：（1）責(zé)任明確；（2）結(jié)果導(dǎo)向；（3）合同約束；（4）用戶至上。,2、政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度市場化,適應(yīng)信息社會的需求，建立靈活、高效、富有競爭力的用人機(jī)制。具體包括： （1）實行合同雇傭制。有助于政府對不確定的環(huán)境作出靈活、快捷的反映，擺脫傳統(tǒng)的公務(wù)員終身制的束縛，根據(jù)工作需要隨時增加或減少人員； （2）淡化職位分類。實行自由流動，達(dá)到人力資源的最優(yōu)配置，造就通才； （3）簡化管理規(guī)則，將公務(wù)員的錄用、晉升等方面的管理權(quán)限逐漸轉(zhuǎn)移到各級業(yè)務(wù)部門手中； （4）改革工資制度，推行績效工資制。,3、政府行政機(jī)關(guān)自我服務(wù)的市場化,在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我服務(wù)活動中引入市場機(jī)制，將政府與社會力量聯(lián)結(jié)起來，通過多元競爭提高政府自我服務(wù)的能力，減少服務(wù)費用和成本。在內(nèi)部的自我服務(wù)功能上，政府不一定都要自己直接經(jīng)營，而是可以設(shè)立特殊的市場，花錢為自己購買服務(wù)，采用競爭性的、公開的市場招標(biāo)形式，并進(jìn)行宏觀管理。,4、當(dāng)代西方國家行政改革的基本趨勢,第一，縮小行政管理范圍，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能 為減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府行政管理范圍，當(dāng)代西方各國行政改革的一個基本趨勢，就是分散、轉(zhuǎn)移政府的專業(yè)管理職能，普遍采取如下改革措施： （1）國有企業(yè)私營化，將部分國有企業(yè)或資產(chǎn)賣給私人經(jīng)營。 （2）公共事務(wù)管理民營化，將公共服務(wù)事務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。 （3）政府業(yè)務(wù)合同化，把政府主管的部分業(yè)務(wù)工作推向市場，由政府與企業(yè)簽訂合同，以保證其業(yè)務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。 （4）西方各國政府在縮小其管理范圍的同時，也十分注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。各國政府普遍重視計劃手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運用。,第二，注重調(diào)整中央與地方關(guān)系，擴(kuò)大地方政府的權(quán)力 中央與地方關(guān)系是當(dāng)代行政改革的重要內(nèi)容之一。70年代以來，這方面的改革呈分權(quán)和集權(quán)兩種趨勢，但以地方分權(quán)為主流。需要特別指出的是，在當(dāng)代西方各國的分權(quán)與放權(quán)的改革中，各國政府都堅持財權(quán)集中、事權(quán)分散的原則，既保證國家整體利益得以維護(hù)，又充分調(diào)動地方政府的積極性。同時，都不同程度上強(qiáng)化了中央政府對地方政府的嚴(yán)格有效的監(jiān)督，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控。,第三，精簡機(jī)構(gòu)，改革傳統(tǒng)科層組織制度 傳統(tǒng)的科層組織制度是以政府壟斷為基礎(chǔ)，以嚴(yán)密的分工、明確的權(quán)責(zé)制度、健全的層級節(jié)制體系和規(guī)章制度為特征的。隨著社會的發(fā)展和國家干預(yù)的加強(qiáng)，科層組織制度產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)龐大、效率低下和行為形式化等弊端。因此，改革傳統(tǒng)的科層組織制度，建立精干、合理、高效的政府機(jī)構(gòu)成了當(dāng)今各國政府改革的重要目標(biāo)。 第四，注重公務(wù)員制度的改革和完善，加強(qiáng)公務(wù)員定員管理 英國1968年的富爾頓報告反映了西方各國公務(wù)員制度改革的基本趨勢。富爾頓報告對其他各國公務(wù)員制度的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在西方各國的公務(wù)員制度改革中，還普遍采取了緊縮編制、精簡冗員的做法。其中，日本政府在加強(qiáng)公務(wù)員的定員管理、削弱公務(wù)員人數(shù)方面的做法很值得借鑒。,第五，簡化行政工作程序，改進(jìn)行政管理方式方法 西方各國政府在簡化行政程序方面普遍采取以下做法： (1)縮小行政許可事項的管理范圍； (2)下放行政許可權(quán)限； (3)廢除失效的、過時的條例； (4)合并重復(fù)的行政許可程序和行政許可制度； (5)簡化申報程序和行政許可手續(xù)等。,四、西方國家行政改革對我國的啟示,（一）明確政府公共管理目標(biāo) 1、合理配置政府職能 2、適度控制政府規(guī)模 3、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程,（二）創(chuàng)新政府管理,1、創(chuàng)新觀念 2、創(chuàng)新管理模式 3、創(chuàng)新服務(wù),（三）對西方國家行政改革認(rèn)識的誤區(qū),1、盲目提出和實施政府職能社會化、公共服務(wù)民營化問題；把掌舵與劃槳對立起來。 2、在建立服務(wù)型政府的過程中，將管理與服務(wù)對立。 3、在強(qiáng)調(diào)依法行政時，只強(qiáng)調(diào)了政府行政組織依法對社會的管理，忽視了政府行政組織自身的法制建設(shè)，忽視了自身的依法管理；重視了法是政府行政組織用來管理社會的手段，但忽視社會公眾運用法對行政權(quán)力行使的制約，忽視了法對政府自身行為的規(guī)范。 4、過分強(qiáng)調(diào)有限政府、小政府，忽視了有效政府的建立。,思考題,1、如何認(rèn)識和明確市場化管理條件下政府的地位與作用？ 2、在從“重管理型”的政府管理模式走向“服務(wù)型”的政府管理模式過程中，所發(fā)生的重大變化是什么？,（四）當(dāng)代中國行政改革 1、當(dāng)代中國行政改革的背景 (1)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立要求行政組織進(jìn)行相應(yīng)改革； (2)民主化政治體制的改革為我國行政組織的改革提供了廣闊的空間； (3)傳統(tǒng)的行政組織體制，使行政效率低下，導(dǎo)致社會公眾不滿，為行政組織改革提供了社會動力； (4)國外行政改革的理論與實踐給我國行政組織改革提供了有益的經(jīng)驗和借鑒； (5)知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，給我國的行政組織改革帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。,2、中國行政改革的主要內(nèi)容 (1)理順政府與其他組織的職能關(guān)系。包括理順政府與人民代表大會的職能關(guān)系；理順政府與執(zhí)政黨的職能關(guān)系；理順政府與企業(yè)的職能關(guān)系；理順與社會事業(yè)單位的職能關(guān)系；理順政府與社會團(tuán)體組織的職能關(guān)系。 (2)理順政府部門內(nèi)部職能關(guān)系。包括理順縱向的中央政府與地方政府的職能關(guān)系；理順橫向的專業(yè)的微觀管理部門和綜合的宏觀管理部門關(guān)系。,(3)政府職能轉(zhuǎn)變。我國政府職能的轉(zhuǎn)變是隨著改革的發(fā)展而不斷深入的。在改革之前乃至改革之初，我們在進(jìn)行行政改革時，只注重了機(jī)構(gòu)改革，沒有認(rèn)識到職能轉(zhuǎn)變對機(jī)構(gòu)改革的決定作用。在幾次改革之后，人們認(rèn)識到是職能的擴(kuò)張導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)的膨脹，機(jī)構(gòu)改革必須與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，而職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開、政府不再對企業(yè)進(jìn)行微觀管理。沒有這個職能的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革不可能取得成功，也不可能建立起真正的符合社會發(fā)展要求的行政管理體制。因此，從1988年起，我國就提出機(jī)構(gòu)改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的新思路。1993年，黨中央、國務(wù)院正式提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政組織體制，并將適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能初步界定為“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案又進(jìn)一步提出政府職能轉(zhuǎn)變的三個努力方向。即宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，從而更加明確了政府如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。,(4)行政組織機(jī)構(gòu)的改革。1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：主要是改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制；精簡機(jī)構(gòu)；精干領(lǐng)導(dǎo)班子；廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實行干部退休離休制度；緊縮編制、輪訓(xùn)干部。1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：主要是轉(zhuǎn)變職能；下放權(quán)力；調(diào)整機(jī)構(gòu)；精簡人員；搞好配套改革。1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：這次改革的指導(dǎo)思想是把適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，要求在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率方面取得明顯進(jìn)展。199