財政研究論文-論從“放權(quán)讓利”到“公共財政”.doc

財政研究論文-論從“放權(quán)讓利”到“公共財政”論文關(guān)鍵詞財稅體制改革；放權(quán)讓利；公共財政論文摘要持續(xù)30年的中國財稅體制改革，經(jīng)歷了四個既彼此獨立又互為關(guān)聯(lián)的階段。中國財稅體制改革的主線，是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近；中國財稅體制改革的基本取向，是構(gòu)建并實行既與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，又與財政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財政制度體系。發(fā)端于1978年并與整體經(jīng)濟改革如影隨形、亦步亦趨，已經(jīng)持續(xù)30年的中國財稅體制改革歷程，大致可以歸為如下四個既彼此獨立又互為關(guān)聯(lián)的階段：第一階段：19781994年中國的經(jīng)濟體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。最初確定的主調(diào)，便是“放權(quán)讓利”。通過“放權(quán)讓利”激發(fā)各方面的改革積極性，提高被傳統(tǒng)經(jīng)濟體制幾乎窒息掉了的國民經(jīng)濟活力。而在改革初期，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財政上的管理權(quán)。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中的所占份額。這一整體改革思路與財稅體制自身的改革任務(wù)由下放財權(quán)和財力入手，打破或改變“財權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局相對接，便有了如下的若干改革舉措：在中央與地方之間的財政分配關(guān)系上，實行“分灶吃飯”。從1980年起，先后推出了“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補助”等多種不同的體制模式。在國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系上，實行“減稅讓利”。從1978年起，先后推出了企業(yè)基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制等制度。在稅收建設(shè)制度上，著眼于實行“復(fù)稅制”。從1980年起，通過建立涉外稅制、建立內(nèi)資企業(yè)所得稅體系、全面調(diào)整工商稅制、建立個人所得稅制、恢復(fù)和改進關(guān)稅制度、完善農(nóng)業(yè)稅等方面的改革，改變了原相對單一化的稅制格局，建立起了一套以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其他稅種相互配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復(fù)稅制體系。在與其他領(lǐng)域改革的配合上，給予“財力保障”。以大量的財政支出鋪路，配合并支撐了價格、工資、科技、教育等相關(guān)領(lǐng)域的改革舉措的出臺。上述的這些改革舉措，對于換取各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進所發(fā)揮的作用，可說是奠基性的。然而，無論放權(quán)，還是讓利，事實上，都是以財政上的減收、增支為代價的。主要由財稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。一方面，伴隨著各種“放權(quán)”、“讓利”舉措的實施，財政收入占GDP的比重數(shù)字和中央財政收入占全國財政收入的比重數(shù)字迅速下滑：前者由1978年的31.1%，相繼減少到1980年的25.5%，1985年的22.2%，1990年的15.7%和1993年的12.3%。后者則先升后降，1978年為15.5%，1980年為24.5%，1985年為38.4%，1990年下降為33.8%，1993年進一步下降至22.0%。另一方面，財政支出并未隨之下降，反而因“放權(quán)”、“讓利”舉措的實施而出現(xiàn)了急劇增加（如農(nóng)副產(chǎn)品購銷價格倒掛所帶來的價格補貼以及為增加行政事業(yè)單位職工工資而增撥的?？畹龋?。從1978年至1993年，財政支出由1122.09億元一路增加至4642.20億元，15年間增加了2.1倍，年均增加21%。與此同時，在財政運行機制上也出現(xiàn)了頗多的紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環(huán)、非財政部門介入財政分配等問題，相當(dāng)普遍，隨處可見。作為“兩個比重”數(shù)字迅速下降并持續(xù)偏低、財政支出迅速增長以及財政運行機制陷于紊亂狀態(tài)的一個重要結(jié)果，不僅財政赤字逐年加大，債務(wù)規(guī)模日益膨脹，而且，中央財政面臨的困難，已經(jīng)達到了難以擔(dān)負宏觀調(diào)控之責(zé)的空前水平。從1979年至1993年，除了1985年財政收支略有結(jié)余之外，其余年份均出現(xiàn)財政赤字，且呈逐年加大之勢：1981年為68.9億元，1990年上升至146.9億元，到1993年則擴大至293.35億元。若按國際通行做法，將當(dāng)年的債務(wù)收入納入赤字口徑，則1993年的財政赤字水平實為978.58億元。從1979年起，政府恢復(fù)了中斷長達20年之久的外債舉借。1981年，又開始以發(fā)行國庫券的形式舉借內(nèi)債。后來，又先后發(fā)行了重點建設(shè)債券、財政債券、國家建設(shè)債券、特別國債和保值公債。1993年，國家財政的債務(wù)發(fā)行收入規(guī)模已經(jīng)達到739.22億元。以中央財政債務(wù)依存度（債務(wù)收入中央財政本級支出中央財政債務(wù)支出)而論，到1993年，已經(jīng)達到59.63%的國際罕見水平。這意味著，當(dāng)年中央財政本級支出中的一半以上，要依賴于舉債或借款收入來解決。第二階段：19941998年如此的困難境況，很快讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來。意識到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù)，在這一思路上持續(xù)了十幾年之久的財稅改革自然要進行重大調(diào)整：由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。恰好，1992年10月中共十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定。于是，以建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制為著眼點，從1994年起，中國的財稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路。1994年元旦的鐘聲剛剛敲過，政府便在財稅改革方面推出了一系列重大舉措：按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權(quán)”的原則，通過建立以增值稅為主體、消費稅和營業(yè)稅為補充的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的個人所得稅制，擴大資源稅的征收范圍，開征土地增值稅以及確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的稅收基本規(guī)范等一系列的行動，全面改革稅收制度，搭建了一個新型的稅收制度體系。在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級財政支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)機構(gòu)，實行中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，建立了分稅制財政管理體制基本框架。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金的同時，實行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國有企業(yè)利潤分配制度。徹底取消向中央銀行的透支或借款，財政上的赤字全部以舉借國債方式彌補，從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。這是一個很重要的轉(zhuǎn)折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措，多是圍繞利益格局的調(diào)整而展開的。而且，也是在整體改革目標(biāo)定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的顯著不同之處，就在于它突破了以往“放權(quán)讓利”思路的束縛，走上了轉(zhuǎn)換機制、制度創(chuàng)新之路。從重構(gòu)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的財政體制及其運行機制入手，在改革內(nèi)容與范圍的取舍上，既包含有利益格局的適當(dāng)調(diào)整，更注重于新型財稅體制的建立，著重財稅運行機制的轉(zhuǎn)換，正是1994年財稅改革的重心所在。迄今為止，我們所頗為看重并為之自豪的發(fā)生在中國財稅領(lǐng)域的一系列積極變化，比如財政收入步入持續(xù)快速增長的軌道、“兩個比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉(zhuǎn)、財政的宏觀調(diào)控功能得以改進和加強、國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系有了基本的規(guī)范等等，正是那一次財稅改革所收獲的成果。可以說，通過那次財稅改革，已經(jīng)為我們初步搭建起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的財稅體制及其運行機制