財政研究論文-論從“放權讓利”到“公共財政”.doc

財政研究論文-論從“放權讓利”到“公共財政”論文關鍵詞財稅體制改革；放權讓利；公共財政論文摘要持續(xù)30年的中國財稅體制改革，經歷了四個既彼此獨立又互為關聯(lián)的階段。中國財稅體制改革的主線，是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近；中國財稅體制改革的基本取向，是構建并實行既與完善的社會主義市場經濟體制相適應，又與財政的本質屬性相貫通的公共財政制度體系。發(fā)端于1978年并與整體經濟改革如影隨形、亦步亦趨，已經持續(xù)30年的中國財稅體制改革歷程，大致可以歸為如下四個既彼此獨立又互為關聯(lián)的階段：第一階段：19781994年中國的經濟體制改革是從分配領域入手的。最初確定的主調，便是“放權讓利”。通過“放權讓利”激發(fā)各方面的改革積極性，提高被傳統(tǒng)經濟體制幾乎窒息掉了的國民經濟活力。而在改革初期，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財政上的管理權。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中的所占份額。這一整體改革思路與財稅體制自身的改革任務由下放財權和財力入手，打破或改變“財權集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局相對接，便有了如下的若干改革舉措：在中央與地方之間的財政分配關系上，實行“分灶吃飯”。從1980年起，先后推出了“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補助”等多種不同的體制模式。在國家與企業(yè)之間的分配關系上，實行“減稅讓利”。從1978年起，先后推出了企業(yè)基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經營責任制等制度。在稅收建設制度上，著眼于實行“復稅制”。從1980年起，通過建立涉外稅制、建立內資企業(yè)所得稅體系、全面調整工商稅制、建立個人所得稅制、恢復和改進關稅制度、完善農業(yè)稅等方面的改革，改變了原相對單一化的稅制格局，建立起了一套以流轉稅、所得稅為主體，其他稅種相互配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復稅制體系。在與其他領域改革的配合上，給予“財力保障”。以大量的財政支出鋪路，配合并支撐了價格、工資、科技、教育等相關領域的改革舉措的出臺。上述的這些改革舉措，對于換取各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進所發(fā)揮的作用，可說是奠基性的。然而，無論放權，還是讓利，事實上，都是以財政上的減收、增支為代價的。主要由財稅擔綱的以“放權讓利”為主調的改革，卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。一方面，伴隨著各種“放權”、“讓利”舉措的實施，財政收入占GDP的比重數(shù)字和中央財政收入占全國財政收入的比重數(shù)字迅速下滑：前者由1978年的31.1%，相繼減少到1980年的25.5%，1985年的22.2%，1990年的15.7%和1993年的12.3%。后者則先升后降，1978年為15.5%，1980年為24.5%，1985年為38.4%，1990年下降為33.8%，1993年進一步下降至22.0%。另一方面，財政支出并未隨之下降，反而因“放權”、“讓利”舉措的實施而出現(xiàn)了急劇增加（如農副產品購銷價格倒掛所帶來的價格補貼以及為增加行政事業(yè)單位職工工資而增撥的?？畹龋?。從1978年至1993年，財政支出由1122.09億元一路增加至4642.20億元，15年間增加了2.1倍，年均增加21%。與此同時，在財政運行機制上也出現(xiàn)了頗多的紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環(huán)、非財政部門介入財政分配等問題，相當普遍，隨處可見。作為“兩個比重”數(shù)字迅速下降并持續(xù)偏低、財政支出迅速增長以及財政運行機制陷于紊亂狀態(tài)的一個重要結果，不僅財政赤字逐年加大，債務規(guī)模日益膨脹，而且，中央財政面臨的困難，已經達到了難以擔負宏觀調控之責的空前水平。從1979年至1993年，除了1985年財政收支略有結余之外，其余年份均出現(xiàn)財政赤字，且呈逐年加大之勢：1981年為68.9億元，1990年上升至146.9億元，到1993年則擴大至293.35億元。若按國際通行做法，將當年的債務收入納入赤字口徑，則1993年的財政赤字水平實為978.58億元。從1979年起，政府恢復了中斷長達20年之久的外債舉借。1981年，又開始以發(fā)行國庫券的形式舉借內債。后來，又先后發(fā)行了重點建設債券、財政債券、國家建設債券、特別國債和保值公債。1993年，國家財政的債務發(fā)行收入規(guī)模已經達到739.22億元。以中央財政債務依存度（債務收入中央財政本級支出中央財政債務支出)而論，到1993年，已經達到59.63%的國際罕見水平。這意味著，當年中央財政本級支出中的一半以上，要依賴于舉債或借款收入來解決。第二階段：19941998年如此的困難境況，很快讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來。意識到“放權讓利”的改革不可持續(xù)，在這一思路上持續(xù)了十幾年之久的財稅改革自然要進行重大調整：由側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。恰好，1992年10月中共十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定。于是，以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為著眼點，從1994年起，中國的財稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路。1994年元旦的鐘聲剛剛敲過，政府便在財稅改革方面推出了一系列重大舉措：按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權”的原則，通過建立以增值稅為主體、消費稅和營業(yè)稅為補充的流轉稅制，統(tǒng)一內資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的個人所得稅制，擴大資源稅的征收范圍，開征土地增值稅以及確立適應社會主義市場經濟需要的稅收基本規(guī)范等一系列的行動，全面改革稅收制度，搭建了一個新型的稅收制度體系。在根據中央和地方事權合理確定各級財政支出范圍的基礎上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央稅務機構和地方稅務機構，實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度，建立了分稅制財政管理體制基本框架。根據建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點建設基金和預算調節(jié)基金的同時，實行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國有企業(yè)利潤分配制度。徹底取消向中央銀行的透支或借款，財政上的赤字全部以舉借國債方式彌補，從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。這是一個很重要的轉折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措，多是圍繞利益格局的調整而展開的。而且，也是在整體改革目標定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的顯著不同之處，就在于它突破了以往“放權讓利”思路的束縛，走上了轉換機制、制度創(chuàng)新之路。從重構適應社會主義市場經濟體制的財政體制及其運行機制入手，在改革內容與范圍的取舍上，既包含有利益格局的適當調整，更注重于新型財稅體制的建立，著重財稅運行機制的轉換，正是1994年財稅改革的重心所在。迄今為止，我們所頗為看重并為之自豪的發(fā)生在中國財稅領域的一系列積極變化，比如財政收入步入持續(xù)快速增長的軌道、“兩個比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉、財政的宏觀調控功能得以改進和加強、國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關系有了基本的規(guī)范等等，正是那一次財稅改革所收獲的成果?？梢哉f，通過那次財稅改革，已經為我們初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制及其運行機制