財政研究論文-由稅費改革看我國財政分權的法制化 .doc

財政研究論文-由稅費改革看我國財政分權的法制化一、問題的提出我國農(nóng)村稅費改革的主要內容是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”1，其核心是清理農(nóng)村各項收費，以農(nóng)業(yè)稅收方式規(guī)范征收。有學者對于農(nóng)民上訪問題做了抽樣調查，按照上訪問題的性質分為以下類別：農(nóng)民負擔問題（63），土地問題（51），村干部貪污受賄問題（24），村級選舉違法（4），農(nóng)村教育問題（4），打擊報復問題（30），政法部門徇私枉法（12），其他問題（6）。在194個樣本中農(nóng)民負擔問題占了近1/3。2由此可見，農(nóng)民負擔問題成為制約農(nóng)村經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的重要桎梏，而農(nóng)村稅費改革也主要是從減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入的角度出發(fā)，但改革的內容則更多是從政策性問題的角度思考。雖然政策對于解決現(xiàn)有的迫切問題具有即時效力，但稅費改革不僅牽涉農(nóng)村的稅費征收更是關系著農(nóng)村公共財政體制的建立、關系著我國財政分權的體制完善。無論從現(xiàn)實或是長遠的角度看，理論的支撐或者說理論上的正當性是政策切實施行必不可少的指導。農(nóng)村稅費是農(nóng)民的主要負擔來源，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府的主要收入來源。目前我國的農(nóng)業(yè)稅收主要包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅。而農(nóng)村收費則多種多樣，主要有村提留（包括公積金、公益金、管理費）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（包括教育費附加、民兵訓練費、計劃生育費、優(yōu)撫費、道路建設費、農(nóng)村衛(wèi)生費）、其他收費（包括行政事業(yè)性收費、公益服務費、中介服務費、其他收費和集資）。3從農(nóng)民的這些收入上繳的用途可見，鄉(xiāng)、村政府作為基層政府承擔了大量的行政管理職能，可以認為農(nóng)民的負擔實際是為其所享受到的公共物品支付的對價（稅作為共物品的對價，而費作為準公共物品的對價）。但這種對價的支付倘若是符合關于公共物品的界定，那么又何來的農(nóng)民不堪重負的問題呢？農(nóng)民的支付和其所得是否實現(xiàn)一一對應？到底是現(xiàn)實給理論開了個玩笑？還是理論在現(xiàn)實中的蒼白無力？從鄉(xiāng)村承擔的職能，我們可以看到鄉(xiāng)、村政府的事權覆蓋面廣，但作為國家一級政府，其收入來源的法定性（包括來自下級的上繳、來自上級的轉移支付、來自對公民的征收等等）在憲法等法律中是否真正得到確定？其征收的正義性、程序的法定性是否有法定依據(jù)？與之相對應的農(nóng)民的權益的保障也是憲法權利的一部分，是否有救濟的途徑等等？這些問題都不僅是“稅費改革”可以涵蓋的，稅費改革背后涉及的是我國整個公共財政、民主財政的建立、健全。二、基層政府財政規(guī)范的缺失在農(nóng)村基本實行的是多收多支，有學者指出，我國農(nóng)村財政體制“零和不對稱博弈”，在農(nóng)村財政體制中，農(nóng)民處于被動和受控的地位，而農(nóng)村基層政權處于支配和主控地位。在一定程度上，農(nóng)村基層政權與農(nóng)民之間的利益關系表現(xiàn)為你有我無、你多我少的關系。4而鄉(xiāng)政府的行為扭曲主要集中在亂收費上,由此造成了農(nóng)民負擔問題。因此也有學者認為，在市場經(jīng)濟中，基層政府成為公共資源的壟斷集團，成為從事經(jīng)營的“經(jīng)濟行動者”。5但基層政府作為事實上的一級政府，其在收入和支出方面的自主權并無法律規(guī)范。從信息經(jīng)濟學的角度來看，非對稱信息中擁有私人信息的一方稱為代理人，不了解這些私人信息的一方稱為委托人。在非對稱信息環(huán)境中，要保證委托代理關系成立，要求委托人對代理人的支付不小于后者參與這個契約的機會成本，這稱為委托人面對的參與約束；由于個體是理性的，代理人是否吐露他掌握的實情，依賴于他這樣做是否比隱瞞信息得到更高的收益，或者，簡單地說，這依賴于博弈規(guī)則。中央政府是代表正國家行使宏觀調控權、收入再分配等職能的最高一級政府，地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）可以說是中央政府的代理人。國際社會百科全書認為，地方政府“一般可以認為是公眾的政府，它有權決定和管理一個較小地方內的公眾政治，它是地區(qū)政府或中央政府的一個分支機構”。6基層的一級地方政府，也是直接提供社會服務、同公眾直接打交道的一級政府。雖然政治上的“討價還價”無法量化，但一些規(guī)律的得出對于基本制度的設計可以是一個理論的檢驗。在中央集權的政治體制下，地方政府作為中央政府的政治代理人，只被視為是中央的派出機構，其權力來源于中央。地方享有的各項權力只是中央權力的分流，地方?jīng)]有獨立的財政權力，相應地也缺乏獨立的財政收入。中央政府作為委托人給予代理人的支付，通常只是政策性優(yōu)惠，而對于地方官員（地方政府的代理人）一般是給予聲譽和政治升遷的機會作為獎勵。而這些支付只是作為非正式規(guī)則被沿襲下來，雖然執(zhí)行的成本由于歷史的默認而相對較低，但真正獲得這些支付的條件同樣也是非制度的，因此執(zhí)行成本降低的同時尋求制度外績效的成本實際上卻在增長。因此地方的權力完全是由中央賦予的時候，權力的高度集中性并不能保證權力意志的有效落實。由于權力的分流和中央集權的主導地位，實際上在現(xiàn)有的分權體制下，一方面地方缺乏努力發(fā)展經(jīng)濟的動機，另一方面中央缺乏對地方的充分信任，因此雙方理性選擇導致的結果可以說是兩敗俱傷。7在我國以農(nóng)民人口占多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又比一般的地方政府更有特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及城市地區(qū)的區(qū)政府，從性質上都是直接面向農(nóng)村或城市居民提供服務的基層政府，是縣級政府或地市政府職能在農(nóng)村地區(qū)進一步延伸。8但我國憲法第一百零七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！备鶕?jù)憲法對國家縱向權力的配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無獨立管理權。雖然憲法上行政體制基本級次是四級，但事實上是五級，而村民委員會僅作為基層自治組織，雖然直接為社會公眾提供社會公共服務，但并非一級政府單位；因此村的經(jīng)費來源也主要是農(nóng)民繳納的稅費，而稅收的法定性決定著村政府無權對其自收自支。而費的不規(guī)范則是最佳突破口。村級財政的缺失，才是“零和不對稱博弈”的真正根源。試以鄉(xiāng)統(tǒng)籌為考察對象。1984年中發(fā)19841號文件是正式規(guī)定并允許收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一個文件，指出“中央、國務院各有關部門布置的農(nóng)村教育、計劃剩余、民兵訓練、優(yōu)撫、交通等各項民辦公助事業(yè)所需經(jīng)費，各地可根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會定項限額提出預算，報縣人民政府批準，由基層統(tǒng)籌使用”。1985年10月中共中央、國務院關于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知指出鄉(xiāng)統(tǒng)籌費只作為一種過渡性的辦法。1991年國務院農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例正式規(guī)范了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的性質、用途，屬于集體經(jīng)濟組織范圍內全體農(nóng)民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)。而統(tǒng)籌費本質是向農(nóng)民征收的稅，主要用于全體社會成員共同享受的公益事業(yè)等政府職能行為。由此可見，鄉(xiāng)村無獨立的財政來源，卻承擔著大量的支出，而這些支出的定性從理論上來說是本應劃入財政。這樣鄉(xiāng)、村財政就陷入這樣一個循環(huán)：首先，費的界定不規(guī)范。OECD對收費的定義是：收費是對享受政府所提供的服務的受益人收取與成本相對應的費用。在滿足下列條件時，征收可以被視為時無償?shù)模阂皇琴M用大大超過服務的成本，二是費用的支付者并非利益的獲得者，三是政府并不根據(jù)收到的征收額提供相應的具體服務，四是只有付費的人受益，但每個個人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一項政府收入形式符合上述所列條件，那么這種收入即為稅收而非收費。9而我國目前很多費實際上都是稅的性質，屬于公共物品的支付，而在農(nóng)村的征收卻變成了一種變相的剝奪，如義務教育、公共衛(wèi)生等。其次，農(nóng)民承擔的所有稅費都是自上而下作為任務確定并分解下達的，農(nóng)民沒有不接受的余地，而地方政府制定的改革規(guī)則缺少法律法規(guī)的支撐，對上一級