財(cái)政研究論文-對(duì)深化我國(guó)社會(huì)保障改革的理論思考.doc

財(cái)政研究論文-對(duì)深化我國(guó)社會(huì)保障改革的理論思考前言：近年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障改革似乎又進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，理論界和政策層面一些人士各種議論紛紛，包括主張?jiān)賮?lái)一次顛覆性改革的，包括只要濟(jì)貧制度而不要社會(huì)保險(xiǎn)的，以及要求回復(fù)到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的，等等，不一而足。作者在2000年曾先后參與在中南海、釣魚臺(tái)等地方召開的中國(guó)社會(huì)保障改革內(nèi)部座談會(huì)，并就國(guó)務(wù)院今年頒發(fā)的新的改革方案較系統(tǒng)地闡述過(guò)自己的觀點(diǎn)，作者是主張?jiān)诂F(xiàn)行框架下推進(jìn)社會(huì)保障制度改革的，新方案體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想?，F(xiàn)將作者的部分發(fā)言加以整理并公開發(fā)表出來(lái)。影響社會(huì)保障制度的因素是非常復(fù)雜的，不能僅從經(jīng)濟(jì)的或政治的或社會(huì)的層面去考慮社會(huì)保障制度的建設(shè)?？v觀世界，可以發(fā)現(xiàn)，任何社會(huì)保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展，幾乎都不是由單一因素決定的。否則，我們就很難理解為什么社會(huì)保險(xiǎn)制度不是最早出現(xiàn)在發(fā)達(dá)的老牌資本主義國(guó)家英國(guó)，而是出現(xiàn)在較為薄弱的德意志？為什么在一些福利國(guó)家陷入重重困境的同時(shí)，亦還有澳大利亞、丹麥等國(guó)家卻在繼續(xù)強(qiáng)化并保持著福利國(guó)家模式的健康發(fā)展？為什么美國(guó)作為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，卻還有4000萬(wàn)人口缺乏基本的醫(yī)療保障，而中國(guó)卻在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立了惠及全民的醫(yī)療保障體系？為什么許多西方國(guó)家學(xué)者或國(guó)際組織在建議中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用智利模式的同時(shí)，卻根本不可能在其本國(guó)實(shí)施這種完全由個(gè)人負(fù)責(zé)的制度？等等。對(duì)此，唯一的解釋便是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確定乃至修訂，均要接受經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、政治的乃至歷史文化、倫理道德的影響，依賴單一因素所做出的決策通常不會(huì)是最優(yōu)決策，大多將注定要遭遇失敗的命運(yùn)。清楚地認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，對(duì)處于漸進(jìn)改革、綜合轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)而言，更是有著重要意義。因此，在我國(guó)社會(huì)保障改革事業(yè)進(jìn)程中，就必然需要綜合考慮多元因素的影響，并在推進(jìn)中確保求穩(wěn)、求妥、不留后遺癥。有必要堅(jiān)持在現(xiàn)行框架下推進(jìn)改革的基本取向。這一觀點(diǎn)的主要理由有三：首先，社會(huì)保障的直接功能是解除國(guó)民的后顧之憂，這種制度自產(chǎn)生發(fā)展至今就是建立在政府信用、連續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上的。必須承認(rèn)，我國(guó)的社會(huì)保障制度自改革以來(lái)已經(jīng)遇到了信譽(yù)危機(jī)，這種信譽(yù)危機(jī)起因于社會(huì)保障網(wǎng)的殘缺、改革政策的不穩(wěn)定性、社會(huì)保障待遇的無(wú)法全部?jī)冬F(xiàn)，以及過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)的輿論渲染；它的直接后果就是導(dǎo)致了居民對(duì)政府信用的懷疑和對(duì)自己未來(lái)生活的信心不足，而維護(hù)社會(huì)保障的信譽(yù)、政府的信用和重振國(guó)民對(duì)未來(lái)生活的信心，均需要保持改革政策的連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性。其次，社會(huì)保障改革以來(lái)所確立的基本原則與方針，既考慮了國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)，又較好地兼顧了公平與效率，從而是值得肯定的，新制度在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題并非新制度自身造成，而是歷史因素及其他現(xiàn)實(shí)因素綜合影響的結(jié)果，因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)討論并需要解決的問(wèn)題主要是如何消化歷史包袱，改善制約新制度生存與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，如調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加快醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、完善資本市場(chǎng)等等，而不是放棄正在改革中得到確立的新制度框架。再次，維護(hù)現(xiàn)有制度的基本框架，還是因?yàn)樘厥獾膰?guó)情決定了我國(guó)既不可能重走由政府完全直接負(fù)責(zé)的現(xiàn)收現(xiàn)付制老路，也不可能走個(gè)人完全積累的極端激進(jìn)型道路，而中間道路卻是一種比較理性的選擇。因此，我堅(jiān)持認(rèn)為下一步改革的深化應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基本框架下進(jìn)行，但現(xiàn)有框架仍然需要完善。需要樹立公平優(yōu)先、兼顧效率、調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想。社會(huì)保障的產(chǎn)生與建立這種制度的根本目的，即是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、矯正“市場(chǎng)失靈”、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，它受整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系（在我國(guó)是效率優(yōu)先、兼顧公平）的制約，但自身卻必須是公平優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上兼顧效率（這里的效率是指社會(huì)保障自身的效率），實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果說(shuō)改革開放初期，是“平均主義”與“大鍋飯”盛行，需要矯枉過(guò)正；那么，經(jīng)過(guò)20年來(lái)的發(fā)展，情況又確實(shí)發(fā)生了巨大的變化，即收入分配不公已成新的社會(huì)問(wèn)題。因此，我們既不能為了公平而放棄效率，也不能對(duì)貧富差距擴(kuò)大化問(wèn)題視而不見；社會(huì)保障改革應(yīng)當(dāng)有利于保護(hù)低收入階層的利益，改革的推進(jìn)不能將職工對(duì)改革的熱情變成對(duì)改革的憎恨。針對(duì)目前的現(xiàn)狀，我認(rèn)為提高社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度是完全必要的，它很自然地應(yīng)當(dāng)包括開辟社會(huì)保障新的籌資渠道、盡快推進(jìn)社會(huì)保障制度的廣覆蓋、適度提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會(huì)統(tǒng)籌中的份額、建立完整的對(duì)貧困居民的社會(huì)救助政策等。在確定政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)、水平適度、監(jiān)控有力的基本思路的同時(shí)，堅(jiān)持漸進(jìn)改革?；谥袊?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的綜合影響，在我國(guó)社會(huì)保障改革和制度建設(shè)中，既要避免構(gòu)成政府的沉重負(fù)擔(dān)，也不能對(duì)家庭或個(gè)人構(gòu)成巨大壓力，在整個(gè)社會(huì)并未像前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家及智利等發(fā)生劇變的條件下，社會(huì)保障改革不能走向極端也不可能走向極端。理性的思路就是要建立一種政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)、水平適度、有效監(jiān)控的新型制度；理性的策略則是不能急于求成，而是同樣需要漸進(jìn)式地推進(jìn)。例如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)幾十年造成的中老年職工養(yǎng)老金欠帳，就絕對(duì)不是現(xiàn)在一代人或一屆政府可以償還的，任何寄希望于一代人或一屆政府完成這樣巨大的還帳任務(wù)，不論采用何種手段，都是不現(xiàn)實(shí)的，也是注定行不通的。因此，采取自然過(guò)渡的方式來(lái)消化歷史欠帳，促進(jìn)新制度的最終確立，或許是一條最適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的選擇；即國(guó)家只保證做實(shí)已經(jīng)進(jìn)入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人的個(gè)人帳戶，而對(duì)此前的欠帳仍然采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，其結(jié)果必然是進(jìn)入新制度中的人越來(lái)越多，而完全現(xiàn)收現(xiàn)付者自然減少，只不過(guò)需要的時(shí)間可能長(zhǎng)一些，但償還歷史巨額債務(wù)卻不會(huì)構(gòu)成現(xiàn)時(shí)的巨大壓力，我們?nèi)匀粫?huì)沿著改革中確定的既有目標(biāo)前進(jìn)。在改革策略上宜采取多層次與多元化相結(jié)合、官民結(jié)合、統(tǒng)放結(jié)合、強(qiáng)制性制度安排與發(fā)揮市場(chǎng)及家庭或個(gè)人作用相結(jié)合。我的這些觀點(diǎn)其實(shí)早已在多個(gè)場(chǎng)合闡述過(guò)，但仍有重復(fù)的必要，因?yàn)槲沂冀K認(rèn)為這是我國(guó)社會(huì)保障改革中應(yīng)當(dāng)盡快采取的措施，這些措施的采取將能夠解決很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如，強(qiáng)調(diào)多層次與多元化相結(jié)合，并將多元制度安排作為必要的過(guò)渡，將能夠解決不同群體對(duì)社會(huì)保障的不同需求，從而既能夠減少改革的阻力與即期成本，又不會(huì)扭曲邁向改革目標(biāo)的路徑，因?yàn)橹辽僭诂F(xiàn)階段，我國(guó)還不具備建立一元化的社會(huì)保障制度的客觀條件；強(qiáng)調(diào)官與民相結(jié)合，是基于責(zé)任共擔(dān)的改革方向，充分調(diào)動(dòng)民間的、社會(huì)的力量，如在企事業(yè)單位自愿基礎(chǔ)上建立補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，大力發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)及其他非營(yíng)利性組織并對(duì)慈善事業(yè)給予直接的稅收優(yōu)惠等，均可以不斷壯大民間力量，彌補(bǔ)政府力量的不足。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)與放相結(jié)合，就是要對(duì)中央政府與地方政府的社會(huì)保障事權(quán)進(jìn)行明確劃分，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一決策與分級(jí)負(fù)責(zé)相結(jié)合，最好是在人大立法中對(duì)此予以明確，在層次上應(yīng)當(dāng)實(shí)行社會(huì)保障的基本原則由立法規(guī)范，中央則統(tǒng)一管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、軍人社會(huì)保障制度及重大災(zāi)害的救濟(jì)等少數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目，其他社會(huì)保障項(xiàng)目則應(yīng)當(dāng)下放，由地方政府充當(dāng)直接責(zé)任主體，職責(zé)劃分明確、中央與地方協(xié)調(diào)推進(jìn)，將使社會(huì)保障改革進(jìn)展順利。強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性制度安排與發(fā)揮市場(chǎng)及家庭或個(gè)人作用相結(jié)合，是在不損害受保障群體的利益的條件下，對(duì)能夠由市場(chǎng)替代的盡量由市場(chǎng)提供，可以由家庭提供的應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并有相應(yīng)的政策支持家庭提供（如老年人的家庭扶養(yǎng)問(wèn)題等）。在此，尤其需要始終維護(hù)家庭保障的基礎(chǔ)作用，如哺幼養(yǎng)老既是我國(guó)傳統(tǒng)倫常所要求的基本道德，更是我國(guó)婚姻法、繼承法、老年人權(quán)益保障法等多部現(xiàn)行法律所明確規(guī)范的，因此，國(guó)家在考慮社會(huì)保障制度安排時(shí)應(yīng)當(dāng)與這些法律相銜接，并促使獲得雙重效果。關(guān)于費(fèi)改稅問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，需要分層次來(lái)考慮：一方面，我贊同開辟新的稅收渠道或者將原來(lái)的有關(guān)稅種收入用作社會(huì)保障支出（即調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)），如個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、非慈善性捐贈(zèng)稅乃至特別消費(fèi)稅或其他附加稅，這些稅收都屬于收入分配調(diào)節(jié)范疇，用于社會(huì)保障支出屬于恰到好處，從而值得決策層采納；另一方面，我對(duì)目前討論得更多的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅問(wèn)題卻持有與大多數(shù)人不同的觀點(diǎn)，即社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行，因?yàn)檫@種改變不利于控制國(guó)家財(cái)政的責(zé)任，亦并不能真正解決現(xiàn)有的一些問(wèn)題。具體理由包括：一是征稅與征費(fèi)的強(qiáng)制性強(qiáng)弱，不在于名稱而在于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集的立法，即社會(huì)保險(xiǎn)法與稅法的效力是完全相同的，因此，那種寄希望于通過(guò)征稅來(lái)解決征繳難問(wèn)題的人至少是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、稅在世界上不同國(guó)家所具有的同等強(qiáng)制性不了解；二是費(fèi)、稅之爭(zhēng)不是簡(jiǎn)單的籌資手段之爭(zhēng)，而是必然涉及到采取何種制度模式的問(wèn)題，國(guó)際上凡采取完全積累或個(gè)人帳戶的國(guó)家，都是采取征費(fèi)方