財政研究論文-關(guān)于我國進(jìn)行國庫集中支付制度改革的思考.doc

財政研究論文-關(guān)于我國進(jìn)行國庫集中支付制度改革的思考改革開放以來，我國財稅體制進(jìn)行過幾次重大的改革，尤其是1994年的分稅制財政體制改革，取得了巨大的成功。但是，由于受各種條件的限制，以往改革的重點(diǎn)大多是在財政收入方面，面對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財政支出制度的基本框架尚未進(jìn)行大的改革。財政支出管理中存在的問題十分突出。我們認(rèn)為，借鑒國際通行的做法，在我國推行國庫集中支付制度改革是解決當(dāng)前支出管理問題的一項(xiàng)重要措施。下面，談一些個人看法。（一）現(xiàn)行國庫支付制度中存在的主要問題。目前我國實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業(yè)銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問題：一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗行為。預(yù)算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象無法控制。特別是建設(shè)項(xiàng)目資金，經(jīng)過層層克扣，落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少，容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”現(xiàn)象。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止，國家經(jīng)濟(jì)秩序被嚴(yán)重擾亂，在人民群眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴(yán)重?fù)p害。二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金使用效率很低。同時，財政部門在進(jìn)行資金調(diào)度時還要額外增發(fā)短期國債，資金成本大大增加。三是無法建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，這一環(huán)節(jié)管不好，財政管理就無法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的要求，預(yù)算管理制度不可能做到科學(xué)、規(guī)范。（二）實(shí)行國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，也是解決我國現(xiàn)行支出管理制度中存在問題的一項(xiàng)重要措施。強(qiáng)化預(yù)算管理，解決我國預(yù)算管理中存在的突出問題，必須進(jìn)行兩項(xiàng)根本性改革：一是預(yù)算編制、審批、監(jiān)督制度改革；二是預(yù)算執(zhí)行制度改革。目前，根據(jù)人大常委會的要求，黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一布署，第一項(xiàng)改革已經(jīng)在穩(wěn)步推進(jìn)。從2000年起，各部門開始試編部門預(yù)算，并細(xì)化向人代會報送的預(yù)算草案。但是，如果第二項(xiàng)改革沒跟上，第一項(xiàng)改革的效果必然大打折扣，細(xì)化預(yù)算編制的意圖難以實(shí)現(xiàn)、作用難以發(fā)揮，預(yù)算管理中存在的突出問題仍然得不到解決。因此，有必要在搞好第一項(xiàng)改革的同時，精心布置，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)第二項(xiàng)改革工作。預(yù)算執(zhí)行方面的改革方法很多。改革開放以來，中央和地方各級財政部門以及其他預(yù)算支出部門都進(jìn)行過不少探索和實(shí)踐，采取過多種模式，也取得了很大的成績，但都沒有根本解決問題。我認(rèn)為，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在我國推行國庫集中支付制度改革是解決問題的根本出路。所謂國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要由財政部門來進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)行集中支付，雖然不改變各部門、各單位的支出權(quán)限，但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財政部門掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不再通過任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。如果這項(xiàng)改革實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)，不僅具有加強(qiáng)財務(wù)管理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂、防散、壯干的作用，意義非同一般。（三）現(xiàn)階段推行國庫集中支付制度改革雖然難度很大，但條件基本具備、時機(jī)基本成熟。推進(jìn)這項(xiàng)改革的難度：一是人們的觀念一時難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來人們習(xí)慣的支付方式，對此進(jìn)行根本性改革，觀念轉(zhuǎn)變需要有個過程。二是部門和單位可能會有些阻力。在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復(fù)存在。三是在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個手段。這些因素都可能在推行這項(xiàng)改革時形成阻力。但是，只要認(rèn)清這項(xiàng)改革的重要意義，有黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各部門、各地方從改革大局出發(fā)，充分理解和大力支持，加上我們精心設(shè)計(jì)改革方案，困難是完全可以克服的。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段推進(jìn)這項(xiàng)改革的條件已基本具備，時機(jī)也基本成熟。一是全國人大常委會對改革預(yù)算編制，加強(qiáng)財政監(jiān)管提出了很高的要求。這既是壓力也是動力，對我們克服各種阻力，爭取各方面的支持和配合十分有利。二是從2000年起，預(yù)算編制方法已作重大改革。按照人大常委會的要求，中央預(yù)算編制要細(xì)化到部門和地方、細(xì)化到項(xiàng)目，這些都為推進(jìn)集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。三是近年來進(jìn)行的一系列財政經(jīng)濟(jì)體制改革為進(jìn)一步推進(jìn)集中支付改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。特別是由于分稅制財稅體制改革取得了巨大成功，財政改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共支出領(lǐng)域已是形勢的必然。四是，國庫集中支付制度是西方發(fā)達(dá)國家通行的做法，有豐富的國際經(jīng)驗(yàn)可資我們借鑒。匈牙利和我國臺灣省已經(jīng)完成了這項(xiàng)改革，其實(shí)踐表明，這項(xiàng)改革雖然有很大阻力，但是可以成功的。五是世界銀行和國際貨幣基金組織在這個領(lǐng)域和我們一起作過深入研究，贊成我們的改革思路，認(rèn)為它符合國際慣例，并表示盡最大努力向我國提供技術(shù)援助，支持這項(xiàng)改革。六是我國目前辦公自動化水平和軟件開發(fā)設(shè)計(jì)能力已能基本滿足這項(xiàng)改革的要求。七是地方政府改革意識不斷加強(qiáng)，不少地方主動請戰(zhàn)，積極要求進(jìn)行這項(xiàng)改革試點(diǎn)。（四）改革國庫集中支付制度的基本思路。國庫集中支付制度改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)行的分散支付向國庫集中支付轉(zhuǎn)變。目前，我們將這項(xiàng)改革先定位于支付制度改革，主要是考慮到國庫收入制度改革條件尚不成熟以及改革要先簡后繁、逐步深入，一俟國庫集中支付制度改革基本成功，我們再集中精力推進(jìn)國庫收入制度改革，最終實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度，也就是西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行的“國庫單一賬戶制度”。國庫集中支付制度改革的基本思路是：1、改變資金管理方式。第一，在中央銀行建立國庫單一賬戶體系；相應(yīng)地，在財政部門建立統(tǒng)一的資金賬冊管理體系。第二，預(yù)算資金由原來層層下?lián)芙o預(yù)算單位，改變?yōu)橛韶斦块T統(tǒng)一保存在中央銀行國庫單一賬戶上進(jìn)行管理，財政部門不再將資金撥到預(yù)算單位，而只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，以及審批預(yù)算單位月度用款計(jì)劃。預(yù)算資金在沒有支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者之前始終保存在中央銀行國庫單一賬戶上。第三，設(shè)立“國庫集中支付中心”（以下簡稱“支付中心”）。預(yù)算資金由原來通過人民銀行國庫部門整筆撥給各預(yù)算單位，改變?yōu)橛芍Ц吨行母鶕?jù)各預(yù)算單位的用款情況和實(shí)現(xiàn)的購買行為開具的付款申請，直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，即由原各預(yù)算單位分散支付改為由支付中心集中支付。財政部門設(shè)立的支付中心，負(fù)責(zé)辦理各預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)者支付的款項(xiàng)；人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)國庫賬戶管理、資金清算以及相關(guān)管理和監(jiān)督工作。2、改變資金支付方式。由于資金管理方式發(fā)生變化，支付方式也作相應(yīng)改革。改革以后，除小額零星開支外，預(yù)算單位發(fā)生購買行為時，向財政部門提出支付申請，資金由支付中心根據(jù)預(yù)算單位申請的數(shù)額和用途直接從國庫單一賬戶上支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。此外，為了保證預(yù)算單位及時、便利地用款以及某些特殊用款開支，除了上述這種主要支付方式外，還有以下三種輔助支付方式：（1）工資支出。支付中心在商業(yè)銀行開設(shè)工資賬戶，并根據(jù)同級財政部門下達(dá)的工資預(yù)算，按月將資金從國庫單一賬戶劃