財(cái)政研究論文-民主財(cái)政論——公共財(cái)政本質(zhì)的深層思考.doc

財(cái)政研究論文-民主財(cái)政論公共財(cái)政本質(zhì)的深層思考近年來有關(guān)公共財(cái)政的討論已經(jīng)由理論探討上升到政策選擇層次。各方人士暢所欲言，對公共財(cái)政的概念和框架設(shè)計(jì)提出了許多真知灼見，為在我國建立公共財(cái)政的基本框架打下了良好的理論基礎(chǔ)。但是，仍然存在著某些基本問題尚未引起廣泛關(guān)注，特別是對公共財(cái)政本質(zhì)究竟是什么的問題，人們并沒有多少認(rèn)識(shí)。這樣，對公共財(cái)政的討論就常常顯得過于淺薄、流于形式。本文無意對當(dāng)前的討論作出評價(jià)，只想對此問題作一初步探討，以期引起各方作進(jìn)一步研究的興趣。一、市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政要探究公共財(cái)政的本質(zhì)，離不開對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。因?yàn)楣藏?cái)政作為財(cái)政范疇發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)階段的產(chǎn)物，與市場經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)聯(lián)系。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要制度特征就是決策主體的多元化，或曰分散決策。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理告訴我們，如果市場是競爭性的和完全的，且沒有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的最基本假定：經(jīng)濟(jì)中存在無數(shù)個(gè)廠商和消費(fèi)者，那么通過消費(fèi)者追求自身效用最大化，廠商追求利潤最大化的分散決策，可以達(dá)到整個(gè)社會(huì)福利最大化（當(dāng)然，進(jìn)一步的拓展中包括了政府主體，而其目標(biāo)函數(shù)也是追求社會(huì)福利最大化的）。從政治學(xué)意義上，市場經(jīng)濟(jì)中分散決策就是民主決策，因而市場經(jīng)濟(jì)也是民主經(jīng)濟(jì)。在得到這一結(jié)論之后，本文轉(zhuǎn)向分析市場經(jīng)濟(jì)中政府存在的價(jià)值和動(dòng)因。市場經(jīng)濟(jì)中的政府是在分散決策基礎(chǔ)上的集體選擇的產(chǎn)物。在一個(gè)極端，私人商品和服務(wù)的買賣主要依賴于市場的自愿的分散決策。而在消費(fèi)上具有非排他性、非競爭性的公共物品的存在，則要求有更強(qiáng)、更復(fù)雜的政府，對私人物品的偏好可以通過市場價(jià)格機(jī)制所表露，而公共物品的偏好難以在市場上表現(xiàn)出來，結(jié)果，一些物品可能生產(chǎn)的太少（比如：教育和對窮人的收入再分配），而另一些物品又可能生產(chǎn)得太多（如污染和犯罪）。這些公共物品都需要由政府來提供。有人也許會(huì)提出質(zhì)疑：我們可以通過不同形式的自愿行為處理公共物品問題，產(chǎn)生更有效率、更為平等的結(jié)果。例如，我們可以合作修一條公路，使幾個(gè)人獲益，也可以通過改變污染量的自愿市場，合作降低污染水平。但自愿行為面臨兩大難題，一是公共物品的性質(zhì)問題，比如公共服務(wù)可能招致“搭便車”行為，如果合修了路，但無力監(jiān)測和控制這條路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是達(dá)成和實(shí)施市場交易的交易費(fèi)用可能太高。兩個(gè)問題相互關(guān)聯(lián)，修路的合或許能夠達(dá)協(xié)議，但如果排除其他人的成本過高，就不可避免“搭便車”行為。上述難題使得自愿行為可能、但總體上并不能解決市場失靈問題?？陀^上要求組成一個(gè)政府；提供公共物品并擁有強(qiáng)制課稅和頒布法令的權(quán)力。但必須清楚，市場經(jīng)濟(jì)的分散特征不可能容忍一個(gè)專制政府的存在，而只能產(chǎn)生一個(gè)民主政府。因?yàn)檎膹?qiáng)制性權(quán)力是由社會(huì)公眾賦予的，是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。脫離了集體地民主決策，政府的權(quán)力就失去了根基。如果政府行為不能得到民眾的支持，則政府倒臺(tái)的日子也就為期不遠(yuǎn)了。這一點(diǎn)在引入契約概念之后便會(huì)更加清楚。二、民主財(cái)政的核心是契約安排前文分析表明，政府是民主決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果。那么，民主決策是通過何種機(jī)制來支配政府政策的呢？更進(jìn)一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？這就回到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本概念契約。契約是一個(gè)或一組承諾，當(dāng)事人雙方都以契約的履行為義務(wù)，取得行為權(quán)力。就契約產(chǎn)生的根源看，第一根源是由于社會(huì)創(chuàng)造的共同需求和愛好，社會(huì)的結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等；第二根源在于勞動(dòng)的專業(yè)化和交換；第三根源在于選擇性。契約的實(shí)質(zhì)在于規(guī)劃未來交換過程所發(fā)生的當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)本身就是一種契約經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)下的各種交易行為都是通過契約來完成的。在私人物品部門，生產(chǎn)者和消費(fèi)者通過訂立契約來實(shí)現(xiàn)交易。根據(jù)契約，生產(chǎn)者向消費(fèi)者提供產(chǎn)品，并取得消費(fèi)者支付的價(jià)款；消費(fèi)者從產(chǎn)品的消費(fèi)中受益，但要支付報(bào)酬。如果生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高，則消費(fèi)者可以拒絕付款并選擇其他生產(chǎn)者。市場價(jià)格機(jī)制保證了契約的履行。同樣，公共物品生產(chǎn)部門也存在著政府（生產(chǎn)者）與公眾（消費(fèi)者）之間的契約。根據(jù)這種契約，政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，為此需要向公眾征稅來籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價(jià)。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務(wù)，就會(huì)失去公眾的支持，如果該政府是一個(gè)獨(dú)裁專制的政府，還可能維持一個(gè)時(shí)期（但也有限度），如果是在民主政體下，該政府將會(huì)在選舉中被選民所拋棄。因而，可以說投票機(jī)制保證了公共契約的履行。如果對公共契約作進(jìn)一步深入的分析可以看出，它與私人契約還是有著很大區(qū)別的。首先，公共契約的訂立者一方是公共集體，單個(gè)個(gè)人無法改變政府決策過程，但是，公眾作為整體，就可改變政府稅收和支出水平，甚至可以改變政府財(cái)政制度。在民主制度下，個(gè)人在所有時(shí)候都是一個(gè)潛在參與者，不論他是否實(shí)際參與。更進(jìn)一步，由于偏好不同而造成的利益沖突，可以通過制定合理的投票規(guī)則加以解決，使政治選擇能夠符合多數(shù)人的利益。其次，也是最重要的，私人契約通常是完全信息的契約，訂立雙方對私人物品的信息都是很清楚的；而公共契約則不同，政府會(huì)比公眾對政策執(zhí)行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一條公路的撥款是否得到了有效使用。這就存在著一個(gè)序貫博弈（信息不對稱下的動(dòng)態(tài)博弈）：第0階段，公眾通過投票選擇了一個(gè)政府；第1階段，政府實(shí)施一項(xiàng)政策，比如撥款修建一條公路。政府更清楚這筆撥款是否有效。而公眾或者無法得到這一信息，或者有些人雖然可以得到這一信息，但卻需要花費(fèi)很大成本，與其個(gè)人得到的收益相比并不合算（這也可以算做是一種外部性）。第2階段，在年度財(cái)政報(bào)告制度下，公眾通過政府財(cái)政報(bào)告最終得知了修建公路的撥款使用情況，并通過成本效益分析判斷該項(xiàng)撥款是否有效使用。第3階段，公眾根據(jù)對政府能力的信息決定是否繼續(xù)支持本屆政府，或者選擇新的政府。新一輪博弈又開始了。在第1階段，政府在執(zhí)行財(cái)政政策時(shí)，勢必要考慮：如果這項(xiàng)政策不能有效執(zhí)行，那么公眾在第2階段得知這一信息后將在第3階段對自己投不信任票，而且如果隱藏這一信息，則會(huì)面臨被揭露出來的更大危險(xiǎn)（可能永遠(yuǎn)失去改過機(jī)會(huì)）。因此，雖然存在著短期的信息不對稱，但是政府的最優(yōu)選擇仍是努力有效率地執(zhí)行財(cái)政政策。通過這種重復(fù)的博弈過程，更有能力的政府被挑選出來，這就為政府引入了競爭機(jī)制，進(jìn)而提高了效率。這里還要強(qiáng)調(diào)法制的作用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，法制是契約實(shí)施的保證。對公共契約來說，法律制度是公眾制定出來，用以保證公共契約得到貫徹的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因?yàn)檎脖仨氉袷胤?。在上面的博弈過程中，如果沒有政府財(cái)政報(bào)告制度的規(guī)定，對政府行為的約束機(jī)制就難以發(fā)揮作用。至此，我們已經(jīng)完成了民主財(cái)政決策過程的分析。從中可以看出，公共財(cái)