財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政支農(nóng)問題的若干理論思考 .doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政支農(nóng)問題的若干理論思考摘要：財(cái)政投資主要是公共產(chǎn)品領(lǐng)域，由于我國農(nóng)業(yè)的特殊性，農(nóng)業(yè)本身在相當(dāng)大程度上具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。因此，我國財(cái)政應(yīng)當(dāng)對具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)承擔(dān)起保護(hù)和扶持責(zé)任。財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼同其他支農(nóng)措施并不存在非此即彼的對立關(guān)系，鑒于目前“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收的基礎(chǔ)上，逐步加大財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼的力度。為此，建議從財(cái)政收入、財(cái)政支出以及財(cái)政管理體制改革等三個(gè)方面著眼，盡快構(gòu)建起完善的財(cái)政支農(nóng)體系。關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；“三農(nóng)”問題；公共產(chǎn)品；財(cái)政補(bǔ)貼年月日中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見正式發(fā)布。這是在時(shí)隔年之后，黨中央、國務(wù)院下發(fā)的第一號文件再次鎖定農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并且特別強(qiáng)調(diào)要將解決“三農(nóng)”問題作為“全黨工作重中之重”。這不僅充分體現(xiàn)了黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的高度重視和逐步解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的堅(jiān)定決心，而且也表明了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性已經(jīng)成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和全面建設(shè)小康社會的最大“瓶頸”。如何有效地從根本上解決“三農(nóng)”問題，各界人士紛紛出謀獻(xiàn)策，提出了許多有價(jià)值的觀點(diǎn)和對策。作為一個(gè)財(cái)政理論工作者，我注重從財(cái)政的角度思考“三農(nóng)”問題。本文就近期學(xué)習(xí)黨中央、國務(wù)院發(fā)布的今年一號文件的體會，結(jié)合當(dāng)前學(xué)術(shù)界爭議頗多的財(cái)政支農(nóng)問題，從財(cái)政理論的角度談幾點(diǎn)個(gè)人的看法。一、財(cái)政與我國農(nóng)業(yè)的特殊性財(cái)政是以國家為主體的收支活動(dòng)。公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政采取的主要財(cái)政模式，它是一國政府分配一部分社會產(chǎn)品、國民收入或，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，來滿足國家的公共需要的經(jīng)濟(jì)行為。財(cái)政的本質(zhì)屬性決定了財(cái)政是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，它在優(yōu)化資源配置、組織收入、公平分配、穩(wěn)定物價(jià)和實(shí)現(xiàn)國際收支平衡方面均具有十分重要的職能作用。“三農(nóng)”問題是我國政府在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中面臨的核心任務(wù)，因此如何通過優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入的合理分配來增加農(nóng)業(yè)投入，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展步伐是國家財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段的必然要求。由于財(cái)政以社會產(chǎn)品、國民收入或?yàn)榉峙鋵ο?，“三農(nóng)”問題的解決又從根本上決定著我國財(cái)政資源的富裕程度，決定著國家財(cái)政實(shí)力的強(qiáng)弱。眾所周知，財(cái)政投資主要是公共產(chǎn)品領(lǐng)域，那么財(cái)政投資公共產(chǎn)品能否對應(yīng)投入農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)本身是否具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。對我國而言，農(nóng)業(yè)是否具有公共產(chǎn)品性質(zhì)呢？我基本上贊成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題專家溫鐵軍博士的觀點(diǎn)：由于我農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當(dāng)然不是公共產(chǎn)品。但若從另一方面看，農(nóng)村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，而更主要的是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，特別是在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會這樣基本體制條件下，隨著世紀(jì)年代初期政府集權(quán)控制的人民公社解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，政府在放棄對農(nóng)村土地和其他資產(chǎn)的控制的同時(shí)，也忽視了對占中國人口左右的農(nóng)村人口的社會保障，例如對村社的行政管理、撫養(yǎng)鄉(xiāng)村鰥寡孤獨(dú)，以及其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一般公共產(chǎn)品的供給等，都轉(zhuǎn)由土地來承擔(dān)。這樣就形成了土地具有生產(chǎn)要素和生存保障的雙重功能，而且隨著人口的增長、人均土地面積的下降，土地越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障功能為主。同時(shí)，又因?yàn)槲覈F(xiàn)行土地制度把人口作為分配土地權(quán)利的依據(jù)，實(shí)行的是土地福利性均分原則，既體現(xiàn)了土地政策的公平取向，又是農(nóng)民公共選擇的結(jié)果，具有高度的統(tǒng)一一致性，體現(xiàn)了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益。這樣，我國的土地資源將長期成為以社區(qū)為邊界、承載農(nóng)民的生存保障功能的社會保障資料，因此就具有了社會職能，農(nóng)業(yè)也便因此具有了一定意義的公共產(chǎn)品的性質(zhì)。世紀(jì)年代中期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，政府又將為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品開支的責(zé)任移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“以工支農(nóng)，以工建農(nóng)，以工補(bǔ)農(nóng)”的特殊職能，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村以下行政性開支以及農(nóng)村的社會保障開支都交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)。同時(shí)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有支農(nóng)、建農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)資金可以稅前列支和稅前還貸，以鼓勵(lì)其替代政府財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村公共職能的積極性。但是，年分稅制改革時(shí)為了實(shí)行公平競爭原則而把這些優(yōu)惠取消了，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始大規(guī)模地實(shí)行私有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)職能隨之喪失。而所謂歷年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的開支或支農(nóng)資金，實(shí)際上主要是農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術(shù)等部門在支配和使用，基本上沒有真正用于支農(nóng)，而是被大量挪用于樓堂館所建設(shè)。這就使得本已相當(dāng)脆弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，因失去國家財(cái)政的基本保護(hù)而進(jìn)一步弱化，從而導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題愈演愈烈，成為新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體視為“全黨工作重中之重”的首要問題。我們高興地看到，為從根本上解決“三農(nóng)”問題，黨中央專門發(fā)布的今年第一號文件關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見明確指出，各級政府要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進(jìn)步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢。并提出了一系列含金量頗高的具體支農(nóng)舉措。從財(cái)政角度理解中央一號文件，我認(rèn)為，該文件可以說就是關(guān)于國家財(cái)政如何支農(nóng)一份綱領(lǐng)性文件，文件確定了，“多予、少取、放活”作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國政府農(nóng)村工作的方針和目前我國解決三農(nóng)政策的總體原則。前兩項(xiàng)正是從財(cái)政收入和支出角度對“三農(nóng)”問題支持?！岸嘤琛?，就是要增加財(cái)政對“三農(nóng)”問題的投入，“少取”，就是今后要減少財(cái)政對農(nóng)業(yè)的汲取?！胺呕睢保褪且慊钷r(nóng)村經(jīng)濟(jì)，取消體制上對“三農(nóng)”的約束，從制度上對“三農(nóng)”進(jìn)行松綁。如果說“多予”、“少取”是治標(biāo)，“放活”則是治本，放在一起是標(biāo)本兼治，“多予”和“少取”只是解決三農(nóng)問題的手段，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入才是最終目的。更重要的是，在時(shí)隔年之后，我國政府終于對具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保護(hù)責(zé)任做出了鄭重的承諾。二、財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)的必要性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要最常用的政策工具，是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼方式支農(nóng)，目前學(xué)術(shù)界有這樣兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國現(xiàn)階段不能、也不應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼的方式來解決“三農(nóng)”問題。其主要理由一是我國目前的財(cái)政收入無法支付如此巨額的補(bǔ)貼；二是補(bǔ)貼會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，產(chǎn)生一系列問題；三是另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為由于農(nóng)工部門間交易條件的惡化，導(dǎo)致了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐漸衰退，“政府的財(cái)政補(bǔ)貼只能有限度的提高農(nóng)民所得，但不可能改變農(nóng)村交易條件惡化的現(xiàn)實(shí)”，因而主張放棄財(cái)政補(bǔ)貼的方式，將農(nóng)村“地下金融”合法化，應(yīng)該承認(rèn)，上述觀點(diǎn)的確道出了財(cái)政補(bǔ)貼制度的局限性，杯水車薪的財(cái)政補(bǔ)貼并不能從根本上解決“三農(nóng)”問題。不過，我們不能一概而論地認(rèn)為不應(yīng)該增加財(cái)政補(bǔ)貼來支持農(nóng)業(yè)，這里恐怕還需要具體問題具體分析。至于目前我國政府是否應(yīng)該一下子把在“”多邊談判中爭取到的“黃箱”政策的綜合支持量用足，采取這種方式來支農(nóng)？我認(rèn)為，在目前我國財(cái)政資源有限的條件下，將有限的財(cái)政資源全部轉(zhuǎn)換成“黃箱”政策，來進(jìn)行直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼不是最優(yōu)選擇。應(yīng)當(dāng)在逐漸加大財(cái)政投入的同時(shí)，綜合運(yùn)用其它財(cái)稅支農(nóng)手段才能取得更好的效果。因此，目前的財(cái)政補(bǔ)貼同其他支農(nóng)措施并不存在非此即彼的對立關(guān)系；建立和完善農(nóng)村金融體系，是好的，但不要放棄財(cái)政補(bǔ)貼，兩者完全可以兼顧?！叭r(nóng)”問題的解決，不可能靠某一種措施來解決，更不可能一蹴而就。如果說完善農(nóng)村金融體系是解決“三農(nóng)”問題的治本之策，那么通過財(cái)政補(bǔ)貼增加農(nóng)民收入則是治標(biāo)之策，兩者缺一不可。考慮到連續(xù)多年農(nóng)民收入的持