財政研究論文-政府功能與財政功能的轉(zhuǎn)型.doc

財政研究論文-政府功能與財政功能的轉(zhuǎn)型我國經(jīng)濟自2002年第一季度開始，增速逐季遞增，到今年第一季度，增速提高到9.9%，是1997年以來季度GDP最高增速。受非典影響，4-5月份工業(yè)增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度GDP增速出現(xiàn)較大幅度下降，只有6.7%.但非典結(jié)束后，經(jīng)濟迅速恢復(fù)了強勁的增長勢頭，7-8月份工業(yè)增加值分別達(dá)到16.5%和17.1%.經(jīng)濟增速回升，說明1998年以來持續(xù)的擴大內(nèi)需政策的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，也說明經(jīng)濟內(nèi)在的增長動力不斷增強。從各種經(jīng)濟活動的內(nèi)在發(fā)展趨勢看，目前我國經(jīng)濟似已開始進入新一輪快速增長周期。2003年預(yù)期經(jīng)濟增長將高于2002年的增速。但在此過程中，經(jīng)濟增長趨強的動力尚不太穩(wěn)定。在投資、出口、工業(yè)生產(chǎn)高速增長的同時，消費和就業(yè)卻比較疲弱，內(nèi)需尚未全面啟動。消費品和生產(chǎn)資料價格指數(shù)由負(fù)轉(zhuǎn)正，但上升乏力，物價指數(shù)仍在合理區(qū)間擺動?，F(xiàn)在我國現(xiàn)實經(jīng)濟增長率在向潛在經(jīng)濟增長率提升，但還低于潛在增長率。即使一時達(dá)到，也有可能回擺。經(jīng)濟生活中雖然出現(xiàn)局部過熱現(xiàn)象，但離真正全面過熱還有相當(dāng)距離。在這樣的宏觀經(jīng)濟形勢下，宏觀經(jīng)濟政策的取向，自然不能從積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策（我以為從總體上看，是對付通貨緊縮趨勢的適度從松的政策）轉(zhuǎn)向從緊的政策。而應(yīng)繼續(xù)保持政策的延續(xù)性穩(wěn)定性，繼續(xù)保持某些松動，以支持需要發(fā)展的行業(yè)和企業(yè)，增加就業(yè)崗位；對于經(jīng)濟中的熱點要適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)，對于局部過熱的經(jīng)濟活動予以削峰的措施?？傊暧^政策要逐步向中性的調(diào)控方向過渡，上下微調(diào)，適度松緊。這樣既可以繼續(xù)提升現(xiàn)實經(jīng)濟增長率向潛在增長率靠攏，并可以預(yù)防未來可能出現(xiàn)的通脹擴大的局面。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢總的來說是走勢良好，只要對現(xiàn)行政策作某些調(diào)整，即可保持近期健康發(fā)展的勢頭。我們的注意力要更多關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展中的中長期問題，特別是一些非均衡發(fā)展的問題，包括經(jīng)濟增長與就業(yè)增長的均衡，投資增長與消費增長的非均衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的非均衡，收入分配差距急速擴大，經(jīng)濟改革與政治改革不配套，等等。這種種方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)。越來越成為我國國家發(fā)展的瓶頸，迫切需要研究解決的途徑。我在下面想講一個有關(guān)社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題，即政府職能和財政功能由經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型的問題。一今年上半年，抗擊非典的斗爭，引發(fā)了許多令人深思的問題，使人們領(lǐng)悟政府和社會怎樣行為才能更合乎理性。討論過程中形成的一個認(rèn)識是，政府職能和財政功能需要轉(zhuǎn)型。政府要從經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，財政要由投資型財政轉(zhuǎn)向公共型財政。這個意見的表述是否完全確切有待推敲，但其傾向性似已為理論界認(rèn)可。事實上，也得到黨政領(lǐng)導(dǎo)某種積極的反應(yīng)。比如領(lǐng)導(dǎo)講話中強調(diào)，通過非典斗爭，我們比過去更深刻地認(rèn)識到，我國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，從長遠(yuǎn)看，要進一步研究切實抓好促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。糾正經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)，促進其協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)然可以不一定包括上述政府職能和財政功能的轉(zhuǎn)型，但也可以包括這一含義。從長期來看，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展是互動的，相互促進的。但從近期來看，因為公共資源的有限性，就有一個優(yōu)先分配到哪一方面的問題。我國從1982年和第六個五年計劃以來，就在國民經(jīng)濟計劃的標(biāo)題上加上了社會發(fā)展的字樣，迄今公共資源的分配以經(jīng)濟建設(shè)為重，今后要不要調(diào)整，是一個需要考慮的問題。二對于政府職能與財政功能的轉(zhuǎn)型，由經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)為以公共服務(wù)為中心，論者并不是完全沒有疑問。從大道理講，十一屆三中全會以來，全黨工作的重點，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，而且，抓經(jīng)濟建設(shè)又是社會主義初級階段黨的基本路線的“一個中心”，整個基本路線是一百年都不能動搖的。這是我們大家共同認(rèn)可的事情，怎么能把工作重心從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到其他方面。需要注意的是，把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，是針對過去以階級斗爭為綱來說的。社會主義社會的主要矛盾是什么，過去說是資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的階級矛盾，十一屆三中全會恢復(fù)了八大提出的落后的社會生產(chǎn)力與人民日益增長的物質(zhì)文化需要的矛盾。故而工作重點要從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。這里，經(jīng)濟建設(shè)的對立面是階級斗爭而不是社會建設(shè)，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財政功能層次的問題，在后一層次上，可以探討經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)孰先孰重的問題。再說“經(jīng)濟建設(shè)”作為全黨工作重點是十四大的概括，小平同志在更多場合用的是“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，自然既包括經(jīng)濟建設(shè)，也包含社會建設(shè)。他把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)落腳到“發(fā)展生產(chǎn)力”，也是有深刻內(nèi)涵的。因為人是最主要的生產(chǎn)力，人力資本是最重要的發(fā)展資源。投資于人本身的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是發(fā)展題中應(yīng)有之義，而投資于人的發(fā)展也屬于社會發(fā)展的范疇。“發(fā)展是硬道理，中國解決所有問題的關(guān)鍵在于依靠自已的發(fā)展”，發(fā)展應(yīng)該包括人的發(fā)展即社會發(fā)展的含義在內(nèi)，這是無疑義的。三關(guān)于經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的關(guān)系問題，不是一個新問題，但又是一個新問題。80年代初我們研究經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略問題時，就指出增長不等于發(fā)展。當(dāng)時一些中外發(fā)展經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為，過去發(fā)展中國家一般熱衷于追求以GDP為中心的經(jīng)濟增長，引發(fā)許多社會問題，他們主張“新”的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)是滿足人們的“基本需要”為主要目標(biāo)的發(fā)展，包括減少失業(yè)率，提高識字率，降低嬰兒死亡率，延長預(yù)期壽命、實現(xiàn)分配公平，等等。1983年，在研究我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變時，我們提出了要把追求GDP的經(jīng)濟增長目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诮?jīng)濟增長基礎(chǔ)上滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，使人民獲得實惠為目標(biāo)。當(dāng)時這是針對過去長期單純地為生產(chǎn)而生產(chǎn)，為革命而生產(chǎn)，把經(jīng)濟增長作為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，置人民生活于次要地位的片面做法提出來的，最一般最基礎(chǔ)的要求。應(yīng)該說，撥亂反正以后，20多年來，這一要求已經(jīng)得到基本實現(xiàn)。隨著經(jīng)濟增長，人們的物質(zhì)文化生活大大的改善了。但是不能否認(rèn)，在我們的工作中，片面追求經(jīng)濟增長的習(xí)慣傾向依然存在，GDP增長事實上依然作為政績考評的主要指標(biāo)。各級政府特別是地方政府把主要精力放在圍繞人均GDP增長的經(jīng)濟建設(shè)上，政府職能在經(jīng)濟建設(shè)上，而在公共服務(wù)上偏弱，致使大量社會問題，重重社會矛盾難以得到及時的緩解，遇到像非典那樣的社會危機，也一度陷于被動。另一方面，在此時期，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的關(guān)系，在學(xué)者和公眾的認(rèn)識上有了進一步的提升。實施以人為中心的人類發(fā)展戰(zhàn)略，或稱人本主義的發(fā)展戰(zhàn)略，已成為人類的共識和選擇。越來越多的人們認(rèn)識到經(jīng)濟增長本身不是目的，它只是實現(xiàn)社會發(fā)展的手段。發(fā)展的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高人的生活質(zhì)量和增強人的能力，提高人類發(fā)展水平，而不僅僅是人均GDP水平。這些新的提法，與20世紀(jì)80年代初滿足人們“基本需要”的“新戰(zhàn)略目標(biāo)”一脈相承，是其發(fā)展和充實，它要求政府把消滅貧困、充分就業(yè)、良好教育、身心健康、機會均等、社會公正、環(huán)境保衛(wèi)等等全社會關(guān)心的事情放到重要地位，解決不同社會群體的需要，特別是低收入群體能夠獲得公共服務(wù)。政府職能從經(jīng)濟目標(biāo)優(yōu)先向社會目標(biāo)優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，日益成為時代的課題。四我國市場化經(jīng)濟改革進程，也為政府職能、財政功能的轉(zhuǎn)換奠定了堅實的基礎(chǔ)。且不說財政資源實力增長遠(yuǎn)比過去雄厚。過去計劃經(jīng)濟時期，國家統(tǒng)攬一切經(jīng)濟活動，政府充當(dāng)企業(yè)投資和營運主體，從航天石油到餐飲服務(wù)，都由國營公營。隨著市場化改革的前進，多種所有制共同發(fā)展格局形成，市場經(jīng)濟主體不應(yīng)再由政府承擔(dān)，轉(zhuǎn)應(yīng)由企業(yè)主要是民營企業(yè)來承擔(dān)。國有經(jīng)濟集中到關(guān)系國家安全、經(jīng)濟命脈、自然壟斷等關(guān)鍵領(lǐng)域，以及民營經(jīng)濟暫時無力或無利進入的重要部門（如高科技的前沿開發(fā)），發(fā)揮其控制力。政府對上述關(guān)鍵、重要部門應(yīng)作必要的投入；但是其經(jīng)濟職責(zé)，應(yīng)主要放到為發(fā)展經(jīng)濟創(chuàng)建良好的市場環(huán)境，提供穩(wěn)健的宏觀調(diào)控上來，不宜再過多地參與競爭性盈利性行業(yè)的投入。政府應(yīng)更多地把注意力和公共資源投向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)向為社會發(fā)展政策提供財政保障方面來?，F(xiàn)在人們爭論的問題，不在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施部門是否可以吸收