財(cái)政研究論文-改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制.doc

財(cái)政研究論文-改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制【摘要】筆者認(rèn)為,高等教育陷入財(cái)政危機(jī)的最大原因當(dāng)屬高等教育財(cái)政投入不足。應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化法律的保障與約束功能；增加國(guó)家對(duì)高等教育的投入；國(guó)家財(cái)政貼息補(bǔ)息；加大對(duì)高校貧困學(xué)生的資助力度；增強(qiáng)金融杠桿的支持；建立新型的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制等方法改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制。【關(guān)鍵詞】我國(guó)；高等教育；財(cái)政投資；改進(jìn)吉林大學(xué)自曝財(cái)政危機(jī)以來(lái),高校財(cái)政危機(jī)問(wèn)題日益走入公眾視野,成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。原因眾多,如國(guó)家財(cái)政支持不足、擴(kuò)招、財(cái)務(wù)管理混亂、資金的有效利用率低,以及缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)和明確的責(zé)任等,但高等教育陷入財(cái)政危機(jī)的最大原因當(dāng)屬高等教育財(cái)政投入不足所致。一、我國(guó)高等教育投入體制的現(xiàn)狀(一)高等教育投入體制中共中央、國(guó)務(wù)院1993年印發(fā)的中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要第47條提出:“改革和完善教育投資體制,增加教育經(jīng)費(fèi)。要逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主,輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。”這個(gè)論斷被總結(jié)為“財(cái)(財(cái)政撥款)、稅(教育稅附加)、費(fèi)(教育收費(fèi))、產(chǎn)(校辦產(chǎn)業(yè)收入)、社(社會(huì)捐贈(zèng))、基(教育基金)”等六個(gè)渠道的教育投資體制。后來(lái),教育部財(cái)務(wù)司又總結(jié)為“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科(科研經(jīng)費(fèi))、貸(銀行貸款)、息(利息收入)”等九個(gè)渠道的教育投資體制。在這九個(gè)渠道中,沒(méi)有吸引社會(huì)資本(民資、外資)這個(gè)渠道。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育投入體制的改革與完善,社會(huì)資本應(yīng)是完善教育投入體制的新渠道。(二)我國(guó)高等教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題1.教育投入4%目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計(jì),1999-2000年度,法國(guó)、日本、英國(guó)等高收入國(guó)家公共教育支出占GDP的均值為4.8%,而哥倫比亞、古巴、約旦等中低收入國(guó)家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。聯(lián)合國(guó)教科文組織早就呼吁世界各國(guó),到2000年應(yīng)實(shí)現(xiàn)教育支出占GDP的比例達(dá)到6%的目標(biāo)。據(jù)“全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)情況執(zhí)行公告”披露,19982000年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例分別是2.55%、2.29%、2.87%,進(jìn)入新世紀(jì)后的2001-2006年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例仍未達(dá)到4%的規(guī)定,分別是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。2.財(cái)政投入總體不足與學(xué)生人數(shù)的超常規(guī)增長(zhǎng)相比,普通高等教育財(cái)政投入在2006年達(dá)到1062億,比1998年的356.75億元增加了705.28億元,增長(zhǎng)1.97倍,年均增長(zhǎng)12.7%。財(cái)政投入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)。據(jù)2006年統(tǒng)計(jì),全國(guó)普通高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為5869元,比1998年的6775元下降906元。3.財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均衡地區(qū)之間的高等教育財(cái)政投入水平差異顯著,部分省區(qū)對(duì)于高等教育的財(cái)政支持十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年,全國(guó)普通高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為5869元,最高的省份北京達(dá)到18228.36元,最低的省份江西省僅為2219元,前者是后者的8.2倍。23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)低于全國(guó)平均水平,占全部地方所屬高校學(xué)生人數(shù)的82%。4.事權(quán)與財(cái)權(quán)不分離我國(guó)國(guó)家預(yù)算按預(yù)算等級(jí)依次分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí),盡管財(cái)政部1999年將教育事業(yè)費(fèi)升格為“類(lèi)”級(jí),但教育基本建設(shè)費(fèi)仍設(shè)在“款”級(jí)科目中,教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有預(yù)算單列,導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門(mén)主管教育事業(yè),財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款,政府計(jì)劃部門(mén)負(fù)責(zé)教育基建投資,在預(yù)算表格的匯總歸類(lèi)時(shí),教育財(cái)政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門(mén)的預(yù)算匯總成整個(gè)財(cái)政事業(yè)費(fèi)預(yù)算中的“類(lèi)”級(jí)和財(cái)政基本建設(shè)費(fèi)預(yù)算中的“類(lèi)”級(jí)。教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類(lèi)中的款級(jí),教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費(fèi)類(lèi)中的社會(huì)文教費(fèi)款級(jí)。國(guó)家預(yù)算首先在類(lèi)級(jí)支出中分配,然后依次在款、項(xiàng)、目級(jí)中進(jìn)行再分配,教育經(jīng)費(fèi)是國(guó)家預(yù)算第二次分配。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)較低,教育的事權(quán)屬教育部門(mén),教育的財(cái)權(quán)屬財(cái)政與計(jì)劃部門(mén),教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離。教育部門(mén)財(cái)權(quán)較小,難以有效行使事權(quán),不利于教育事業(yè)的發(fā)展。5.多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠在政府投入是主渠道的前提下,能否開(kāi)拓非政府渠道,關(guān)鍵在于政府的政策導(dǎo)向。中國(guó)雖然也頒布了捐贈(zèng)法,但在具體稅收政策上并沒(méi)有明確的規(guī)定。目前只是實(shí)行稅前從所得中全額扣除捐贈(zèng)額外,沒(méi)有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費(fèi)、特別是科研經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源之一。另外,中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)自于社會(huì)的投資也不是很高,雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速,但中國(guó)民辦高校的發(fā)展長(zhǎng)期受?chē)?guó)家政策的制約,高等教育法規(guī)定“設(shè)立高等學(xué)校,不得以營(yíng)利為目的”。許多有眼光的企業(yè)家也看好這一產(chǎn)業(yè),很想向民辦高校投資,而投資必然要求回報(bào)。二、改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制的建議(一)強(qiáng)化法律的保障與約束功能我國(guó)高等教育財(cái)政投入不足,除政府財(cái)力的原因外,相關(guān)教育投入法律體系不健全、不完善與執(zhí)法不嚴(yán)是主要的原因。借鑒美國(guó)與日本的經(jīng)驗(yàn),確保我國(guó)高等教育財(cái)政撥款應(yīng)從立法與執(zhí)法兩個(gè)層面來(lái)完善。在立法方面完善我國(guó)的教育財(cái)政法律體系與財(cái)政資金分配的民主機(jī)制:一是明確各級(jí)政府的教育財(cái)政投資責(zé)任,確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不低于4%的最低目標(biāo)；二是落實(shí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求,確保政府在教育投入中的主導(dǎo)地位；三是規(guī)定中央財(cái)政在地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、困難學(xué)生資助、基礎(chǔ)性科學(xué)研究、公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)以及重大教育工程項(xiàng)目等方面的經(jīng)費(fèi)責(zé)任；四是規(guī)定地方財(cái)政承擔(dān)地方高等教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任,包括經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)模。在執(zhí)法方面要以立法形式明確教育財(cái)政的決策程序與各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任。包括:一是規(guī)定教育政策的決策程序,對(duì)重大的教育決策必須進(jìn)行財(cái)政性可行性論證；二是對(duì)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn),教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例,以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間的分配等事項(xiàng)的決定權(quán),在同級(jí)人民代表大會(huì)或下設(shè)的撥款委員會(huì)上通過(guò)；三是應(yīng)增加對(duì)各級(jí)政府保障教育投入的約束條款,授權(quán)同級(jí)人大監(jiān)督與執(zhí)法檢查的權(quán)力,對(duì)于不按照規(guī)定執(zhí)行的政府職能部門(mén)及政府主要領(lǐng)導(dǎo)人由同級(jí)人大追究其相應(yīng)的行政與法律責(zé)任。(二)增加國(guó)家對(duì)高等教育的投入必須保證國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育投入的主渠道作用。保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%。確?！叭齻€(gè)增長(zhǎng)”,并使高等教育經(jīng)費(fèi)在總的教育經(jīng)費(fèi)的比重穩(wěn)定在20%左右。同時(shí)要盡可能平衡重點(diǎn)高校與普通高校的教育投入,在法定的高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)內(nèi),加大對(duì)中西部普通高校的財(cái)政投入,促使其擴(kuò)大規(guī)模,提高質(zhì)量,從而逐漸改變現(xiàn)有高?？臻g布局。(三)國(guó)家財(cái)政貼息補(bǔ)息可以首先采用貼息、補(bǔ)息等辦法,減輕高校的債務(wù)負(fù)擔(dān),或把中長(zhǎng)期貸款轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期,解決短期集中還款帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題,或?qū)⒐k高等院校貸款債務(wù)注為國(guó)債形式以減輕財(cái)政壓力與風(fēng)險(xiǎn)。(四)加大對(duì)高校貧困學(xué)生的資助力度在推進(jìn)高等教育市場(chǎng)化的過(guò)程中,公共教育資源在高等教育中的投入結(jié)構(gòu)應(yīng)有所調(diào)整,過(guò)去的一部分政府直接撥給學(xué)校的經(jīng)費(fèi)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄樨毨W(xué)生提供就學(xué)保障,包括對(duì)貧困學(xué)生的無(wú)償資助和部分以助學(xué)貸款性質(zhì)提供的有償資助。(五)增強(qiáng)金融杠桿的支持首先,要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴(kuò)展教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的來(lái)源方式,利用教育銀行具有發(fā)放債