財(cái)政研究論文-完善我國(guó)預(yù)算決策與管理制度的模式選擇.doc

財(cái)政研究論文-完善我國(guó)預(yù)算決策與管理制度的模式選擇關(guān)鍵詞：預(yù)算決策與管理；目標(biāo)模式黨的十六大報(bào)告指出，要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”。因此，當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)財(cái)政改革的中心環(huán)節(jié)就是要按照中央要求，進(jìn)一步完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督。要進(jìn)一步完善預(yù)算決策和管理制度，必須首先搞清預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式，只有在明確的合理的目標(biāo)模式指導(dǎo)下，才能有效推進(jìn)我國(guó)預(yù)算決策和管理制度的完善。基于此，本文擬對(duì)完善我國(guó)預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式選擇進(jìn)行初步探討。預(yù)算決策與管理制度目標(biāo)模式取決于財(cái)政制度模式。不同的財(cái)政制度模式下，預(yù)算決策與管理制度模式是不同的。而我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式，是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度。因此，完善我國(guó)預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式就是建立我國(guó)公共財(cái)政下的公共預(yù)算制度。從一個(gè)完整的公共預(yù)算管理周期看，預(yù)算決策與管理包括公共預(yù)算的編制、公共預(yù)算的審批、公共預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督、公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度四個(gè)方面的內(nèi)容。因此，完善我國(guó)預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式選擇也就應(yīng)從以上四個(gè)方面展開(kāi)分析。一、公共預(yù)算編制制度模式選擇公共預(yù)算編制的科學(xué)性是公共預(yù)算制度的基礎(chǔ)。只有采取科學(xué)的預(yù)算形式，遵從科學(xué)的編制程序，運(yùn)用科學(xué)的編制方法，才能客觀(guān)真實(shí)全面地揭示政府在未來(lái)財(cái)政年度復(fù)雜的公共財(cái)政活動(dòng)，才能為立法機(jī)關(guān)審議和批準(zhǔn)公共預(yù)算提供便利，也才能為嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督公共預(yù)算提供基礎(chǔ)。為此，我國(guó)公共預(yù)算編制制度模式的基本框架安排至少應(yīng)包括以下基本規(guī)則：1.在預(yù)算編制的組織形式上實(shí)行部門(mén)預(yù)算部門(mén)預(yù)算是公共預(yù)算編制的基本組織形式。其特點(diǎn)是：部門(mén)作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財(cái)政與部門(mén)的中間環(huán)節(jié)，財(cái)政預(yù)算從部門(mén)編起，從基層單位編起；公共預(yù)算要落實(shí)到每一個(gè)具體部門(mén)，預(yù)算管理以部門(mén)為依托，預(yù)算編制時(shí)將不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門(mén)；部門(mén)本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位為預(yù)算部門(mén)。因此部門(mén)預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算，既包括了政府行政部門(mén)自身的單位預(yù)算，又包括下屬事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃，又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃；既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門(mén)其他收支計(jì)劃。同時(shí)部門(mén)預(yù)算應(yīng)該盡可能細(xì)化到具體項(xiàng)目，科目設(shè)置要體現(xiàn)公共支出范圍調(diào)整和科學(xué)管理的需要。2.在預(yù)算編制程序上納入標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算（績(jī)效評(píng)價(jià)）三個(gè)階段構(gòu)成。借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的基本做法，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)起始于上年3月，終止于次年6月，共28個(gè)月。例如2003年標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)從2002年3月開(kāi)始編制，終止于2004年6月財(cái)政決算批復(fù)完畢。在標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期中，“預(yù)算編制階段”從上年3月至12月，共10個(gè)月，必須遵守嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。首先，財(cái)政部編制和更新多年度預(yù)算框架，為此必須建立多年度預(yù)算框架制度，預(yù)算年度的預(yù)算計(jì)劃在多年度預(yù)算框架內(nèi)作出。一是多年度預(yù)算框架范圍的確定，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃，多年度預(yù)算框架范圍可定為五年，即下一個(gè)預(yù)算年度以及隨后的四個(gè)預(yù)算年度。多年度預(yù)算框架將政府宏觀(guān)層面的財(cái)政政策目標(biāo)與其在具體操作中的應(yīng)用聯(lián)系起來(lái)，便于從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)角度明確其財(cái)政政策目標(biāo)；二是政府根據(jù)有關(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)，將上述目標(biāo)轉(zhuǎn)化成一個(gè)總支出水平的上限；三是進(jìn)一步將政府總支出水平上限具體化，形成各個(gè)具體部門(mén)各自的指導(dǎo)性支出水平。多年度預(yù)算框架具有法律約束力，政府總支出水平上限和各個(gè)部門(mén)各自的指導(dǎo)性支出水平均須由人大審批通過(guò)，各個(gè)部門(mén)的指導(dǎo)性支出水平的總和必須低于政府總支出水平的上限。多年度預(yù)算框架，可按以下程序操作。第一步，財(cái)政部重新審視和更新預(yù)算框架內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)假設(shè)。在原有多年度預(yù)算框架基礎(chǔ)上，將多年度預(yù)算框架中第二年的有關(guān)資料和信息進(jìn)行更新，財(cái)政部重新評(píng)價(jià)來(lái)年宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)前景，決定多年度預(yù)算框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)假設(shè)是否依然有效。經(jīng)過(guò)更新的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)前景對(duì)預(yù)算政策定位起關(guān)鍵性作用。第二步，各政府部門(mén)編制和提交本部門(mén)預(yù)算草案。各政府部門(mén)也必須重新審議多年度預(yù)算框架與本部門(mén)指導(dǎo)性支出水平相關(guān)的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，并向財(cái)政部提交預(yù)算草案。預(yù)算草案包括關(guān)于維持現(xiàn)行政策所需的資金和關(guān)于新政策項(xiàng)目所需的資金兩類(lèi)。第三步，財(cái)政部審核各部門(mén)提交的預(yù)算草案。第四步，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院提交政府預(yù)算建議。其次，國(guó)務(wù)院預(yù)算會(huì)議對(duì)公共資源進(jìn)行宏觀(guān)層面的配置，根據(jù)財(cái)政部提交的政府預(yù)算建議討論通過(guò)政府在下一財(cái)政年度和后續(xù)四個(gè)財(cái)政年度的總支出水平以及政府各個(gè)部門(mén)各自的指導(dǎo)性支出水平。國(guó)務(wù)院預(yù)算會(huì)議決定形成政府預(yù)算政策草案。政府預(yù)算政策草案由國(guó)務(wù)院提交人大審議。再次，政府各部委負(fù)責(zé)將本部門(mén)總支出資金在不同的項(xiàng)目之間進(jìn)行分配。在這個(gè)階段，財(cái)政部基本退出預(yù)算編制程序，由各部委在本部門(mén)總支出水平限制下將資金自主地分配到各個(gè)具體的支出項(xiàng)目中。政府各部委將本部門(mén)預(yù)算資金分配方案提交財(cái)政部，財(cái)政部對(duì)政府各部委提交的各部門(mén)預(yù)算資金分配方案匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院審批，國(guó)務(wù)院審批后形成最終預(yù)算草案，提交給人大審議?！邦A(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”，從當(dāng)年1月至12月，共12個(gè)月作為一個(gè)完整的財(cái)政年度，內(nèi)容是組織執(zhí)行經(jīng)人大法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，分析預(yù)算，辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。財(cái)政決算（績(jī)效評(píng)價(jià)）階段，從次年1月至6月，主要任務(wù)是組織編制本級(jí)決算草案，匯總下一級(jí)決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報(bào)批，同時(shí)對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。3.在公共預(yù)算編制方法上采用可靠的科學(xué)方法第一，在公共預(yù)算編制范圍上推行綜合財(cái)政預(yù)算。部門(mén)預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門(mén)和單位的各項(xiàng)資金，將全部財(cái)政資金全都統(tǒng)一納入預(yù)算管理。綜合預(yù)算收入包括部門(mén)以政府公共權(quán)力獲取的一切財(cái)政資金，綜合預(yù)算支出包括部門(mén)以政府公共權(quán)力進(jìn)行的一切財(cái)政資金支出。第二，公共收入預(yù)算編制上推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算方法。一定的收入來(lái)源能夠提供一定量的財(cái)政收入，彼此之間有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的函數(shù)關(guān)系，其比例作為測(cè)算收入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”?！皹?biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”作參照來(lái)測(cè)算收入，同時(shí)根據(jù)下年度可能發(fā)生的某些因素進(jìn)行調(diào)整，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算按收入形式種類(lèi)逐項(xiàng)核定，并且運(yùn)用科學(xué)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)方法，全面了解財(cái)源信息和預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)實(shí)因素，總結(jié)各種形式收入變化規(guī)律，綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素、政策因素和管理因素的影響，加以科學(xué)合理地確定。為此，一是建立起完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括收入政策法規(guī)庫(kù)和收入動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)。收入政策法規(guī)庫(kù)包括所有中央與地方性有關(guān)公共收入的法律文件、政策法規(guī)以及其他有效依據(jù)，并由業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)政策變動(dòng)情況，隨時(shí)補(bǔ)充完善。收入動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)不僅包括詳細(xì)的公共收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還包括相關(guān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。二是搞好收入預(yù)測(cè)。收入預(yù)測(cè)關(guān)鍵是要建立科學(xué)的符合公共收入變化規(guī)律的收入預(yù)測(cè)數(shù)學(xué)模型。模型中應(yīng)以影響公共收入的主要因素作為自變量建立函數(shù)關(guān)系，并且隨著政策變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化