財政研究論文-公共財政支出民主化初探.doc

財政研究論文-公共財政支出民主化初探摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和財政體制改革的全面推進(jìn)，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會進(jìn)步和公民切身利益的公共財政支出民主化問題，將備受關(guān)注。本文試從公共財政支出民主化的必然性、民主化進(jìn)程和加強(qiáng)民主化的建議三個方面作一初步探討。關(guān)鍵詞：公共財政支出；民主化公共財政支出是公共財政的重要組成部分，公共財政支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，是公共財政收入能否得到科學(xué)合理、公平有效使用的關(guān)鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關(guān)鍵。只有實行公共財政支出的民主化，才能使公共財政支出真正符合公眾的整體利益。一、公共財政支出民主化的客觀必然性隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政體制的改革，我國公共財政支出的重點(diǎn)也逐步確定，主要內(nèi)容包括：行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權(quán)建設(shè)、教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設(shè)、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控等。公共財政支出的民主化，就是要使包含上述內(nèi)容的預(yù)算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評價。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會進(jìn)步的必然要求。1.我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競爭、依法獲益的權(quán)利，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了人民當(dāng)家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。對于公共財政支出這個決定公共資源配置、體現(xiàn)社會公平和影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無疑享有知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)，使公共財政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。2.改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化取向的逐步明晰，與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)力過分集中的建設(shè)財政也進(jìn)行著某些被動的調(diào)整，當(dāng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo)模式確立以后，公共財政目標(biāo)才逐步明確，并開始進(jìn)行主動改革。但是，計劃經(jīng)濟(jì)的慣性、民主政治建設(shè)的相對滯后和對既得利益的維護(hù)，使得公共財政支出領(lǐng)域的改革異常艱難，權(quán)力過分集中、缺乏透明、監(jiān)督、公平和效率等問題普遍存在。為了充分發(fā)揮公共財政的職能作用，必須加快公共財政支出的民主化進(jìn)程。3.在公共財政體制下，財政收入的主體是稅收。政府征稅是為了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需要，納稅人納稅則是為了獲得市場無法提供或很好提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足自身需要。由此可見，納稅人納稅不僅是其必須承擔(dān)的義務(wù)，也是實現(xiàn)其根本利益的必要手段。同時，納稅人也享有廣泛的權(quán)利。從“納稅人納稅政府收稅并提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)納稅人獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)”的過程中可以看到，納稅人和政府就像是委托人和受托人，是兩個平等的主體，兩者之間“實質(zhì)上是一種市場式的等價交換關(guān)系。因此，賦予納稅人應(yīng)有的權(quán)利是公共財政的必然要求?！彪S著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，納稅人的隊伍將日益龐大，部分納稅人的納稅數(shù)量也會日漸增加，對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求也會“水漲船高”。只有實行公共財政支出的民主化，才能充分體現(xiàn)納稅人的意愿，更好地滿足納稅人和其他公民的公共需要。4.公共財政支出效率的提高和公共權(quán)力分配的平等，需要民主化力量的推動和制衡。如前所述，公共財政支出的任務(wù)就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一般只能由政府來提供，從而形成政府的壟斷供給。這就難免會帶來以下問題：一是排斥市場競爭，難以實施優(yōu)勝劣汰機(jī)制，不利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量；二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供不以贏利為目的，缺乏有效的利益刺激，容易造成供給的低效率或無效率；三是通過公共政策措施來完成的公共權(quán)力分配，通常都是由一部分人將手中的權(quán)力強(qiáng)加到其他人的頭上，這種公共權(quán)力分配的不平等，客觀上給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會；四是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非市場交易，極易在非市場因素的影響下發(fā)生畸變。比如，在政府部門擁有一般消費(fèi)者所不具有的信息資源和組織資源時進(jìn)行非市場交易，它的利益就容易膨脹，交易就會變得不公平。這些方面的問題，都需要通過強(qiáng)有力的民主化力量加以推動和制衡。二、公共財政支出的民主化進(jìn)程我國公共財政支出的民主化進(jìn)程，是伴隨著整個財政體制的改革逐步向前推進(jìn)的。從1998年開始，我國的財政體制逐步由建設(shè)財政向公共財政轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財政體制框架，包括已基本建立起來的增長穩(wěn)定的財政收入體系、靈活有效的財政宏觀調(diào)控體系和正在構(gòu)建的管理規(guī)范的財政支出體系。為了構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財政支出體系，我們對原有的財政支出體制進(jìn)行了多方面的改革。2002年11月21日，原財政部部長項懷誠在香港中文大學(xué)發(fā)表演講時說，“本屆政府推行的主要改革措施有10多項，概括起來可分為四類：基礎(chǔ)性改革、技術(shù)性改革、機(jī)制性改革和結(jié)構(gòu)性改革。其中，機(jī)制性改革主要包括實行部門預(yù)算、推行國庫集中支付制度、推進(jìn)政府采購制度；結(jié)構(gòu)性改革的核心就是按照公共財政的要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對競爭性領(lǐng)域的直接投資，增加社會公共領(lǐng)域方面的支出，包括增加社會保障支出、提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資水平、增加對教育與科技財政投入、加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入等。”這些改革，不僅提高了財政支出的“公共性”和財政資金的使用效率，而且蘊(yùn)含著政府在支配公共財政支出中的民主意識和理念，有力地推動了公共財政支出中的民主化進(jìn)程。1.在公共財政支出預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大了民主的范圍，增強(qiáng)了人民代表審議和監(jiān)督的作用。長期以來，我國的財政預(yù)算主要是根據(jù)政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會職能和所要達(dá)到的調(diào)控目標(biāo)編制出來的。由于預(yù)算編制的結(jié)果過于抽象，提交到人民代表大會審議的財政預(yù)算比較簡單，影響了預(yù)算的透明度和嚴(yán)肅性，并在一定程度上弱化了人民代表審議和監(jiān)督的作用。實行部門預(yù)算的改革后，每個部門不僅要把預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外或其他收支及其項目全部編進(jìn)一本預(yù)算當(dāng)中，而且要對所有的收支項目進(jìn)行細(xì)化；預(yù)算的編制時間也從原來的個把月變成了幾個月；預(yù)算的編制不是由部門代編而是從基層開始編制，由部門匯總后上交財政部門再提交人民代表大會審議、批準(zhǔn)。除突發(fā)性事件造成的必需開支按有關(guān)程序報批外，不得隨意調(diào)整預(yù)算。由此可見，實行部門預(yù)算后，預(yù)算的編制時間變得充裕了，參與預(yù)算編制的人員也大大增加，編制的預(yù)算更加完整、更加貼近實際，人民代表大會對預(yù)算的審議也更全面具體，從而使公共財政支出預(yù)算的編制、審議更加民主、透明、嚴(yán)格、有效，也為預(yù)算的執(zhí)行打下了有利的基礎(chǔ)。2.對個別影響大、涉及面廣的公共產(chǎn)品的提供或價格確定，已經(jīng)啟用聽證程序。2001年12月8日，備受關(guān)注的“2002年廣東省春運(yùn)公路客運(yùn)價格聽證會”在廣東省政府舉行。中央電視臺、廣東電視臺對聽證會全程進(jìn)行了現(xiàn)場直播。據(jù)了解，這是中央電視臺第一次對政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作會議進(jìn)行直播。聽證會上，經(jīng)營者、消費(fèi)者、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等各界31名聽證會代表，就“春運(yùn)公路客運(yùn)票價是否該漲”、“漲幅應(yīng)當(dāng)控制在什么水平”等展開了激烈“交鋒”。2002年1月12日，我國舉行了首次公開的國家級鐵路價格聽證會，對鐵道部提出的涉及春運(yùn)、暑運(yùn)、“五一”、“十一”等主要節(jié)日期間列車的票價浮動情況的調(diào)價方案進(jìn)行公開聽證。包括33名正式代表、30名旁聽代表和國家計委有關(guān)人士、申請人鐵道部的代表、中介機(jī)構(gòu)的代表以及新聞記者在內(nèi)的近百人參加了價格聽證會。部分聽證代表就調(diào)價方案及有關(guān)材料中涉及的具體問題進(jìn)行了提問和質(zhì)詢，代表們還進(jìn)行了自由發(fā)言和辯論，中央電視臺進(jìn)行了現(xiàn)場直播。從政府舉行聽證會，到廣大人