財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問題 .doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個(gè)問題摘要:擴(kuò)大政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出,既是醫(yī)治經(jīng)濟(jì)緊縮的救急良藥,也是積累長期經(jīng)濟(jì)增長后勁的有效舉措。但是,財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個(gè)優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認(rèn)為,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進(jìn)行科學(xué)地選擇與安排,才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)福利后果。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)顯示,進(jìn)入90年代中期,國民經(jīng)濟(jì)已開始從短缺經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟(jì)。為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,擴(kuò)大投資、啟動(dòng)內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。1998年下半年以來,我國開始實(shí)行積極的財(cái)政政策,即通過擴(kuò)大政府公共投資來增加投資需求,帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長,目前已初見成效。但是,由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財(cái)政投資中,由于我們對(duì)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對(duì)薄弱,實(shí)踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。因此從理論上探討財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。一、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇,是首先應(yīng)解決的問題。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,我國對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資,還是對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造,都完全由財(cái)政撥款來滿足。這種投資體制,一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財(cái)政枯竭,另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾,使得反映我國基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,電話的普及率也很低。這些情況表明,中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多,它在未來需要有個(gè)大發(fā)展,以滿足國民經(jīng)濟(jì)增長的需要?？墒?政府的財(cái)力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦,基礎(chǔ)設(shè)施投資額占GDP的比重應(yīng)為3-5%,而我國在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財(cái)政還要承擔(dān)大量的體制改革成本的條件下,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財(cái)政增加投資來達(dá)到世界平均水平是很難辦到的。為了解決這個(gè)矛盾,一方面必須擴(kuò)大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和我國的實(shí)際情況,未來財(cái)政投資的重點(diǎn)仍然是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,但不能是全部。因此,要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高投資效益,這首先就需要明確界定財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加,并不引起邊際成本的增加,其個(gè)人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準(zhǔn)公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際成本,故具有非競爭性,但要阻止輛通行設(shè)一個(gè)崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設(shè)置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。上述三類物品,因性質(zhì)不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因?yàn)槭袌鼋粨Q要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個(gè)要求,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品,它的需求和消費(fèi)是公共的或集合的,其享用一般是不可分割和無法量化的,利益邊界也無法精確計(jì)算。如果由市場來提供,每個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)自愿掏錢去購買?？梢?市場只適合提供私人物品和服務(wù),對(duì)提供公共物品是失效的。所以對(duì)純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì),可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對(duì)比,即通過成本收益分析來解決。綜上分析可知,對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須由財(cái)政投資來發(fā)展。因?yàn)檫@些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。對(duì)財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的,它能使擴(kuò)張性的財(cái)政政策實(shí)施時(shí),不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實(shí)際上在1998年下半年,啟動(dòng)內(nèi)需的積極財(cái)政政策的實(shí)施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財(cái)政政策擴(kuò)張時(shí),適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清,項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分,出現(xiàn)了搶項(xiàng)目的情況,擠出了一部分外資準(zhǔn)備投資和地方政府自籌的項(xiàng)目。對(duì)于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,原則上財(cái)政要退出,完全由市場提供。至于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域,根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財(cái)政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發(fā)行股票,采取社會(huì)化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財(cái)政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優(yōu)惠的政策吸引外商對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資,對(duì)微利和投資回收期較長的項(xiàng)目,財(cái)政可通過貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保形式投資,以提高投資人的投資回報(bào)率和減少風(fēng)險(xiǎn)。三是在條件成熟時(shí),鼓勵(lì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施,財(cái)政可在稅收等方面給予支持。財(cái)政對(duì)這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。二、財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政作為計(jì)劃資源配置的重要部門,承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出,財(cái)政支出占GDP的比重高達(dá)30%以上,由于當(dāng)時(shí)財(cái)政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務(wù)收入,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)支出項(xiàng)目上。改革開放后,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對(duì)國有企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利,財(cái)政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點(diǎn)。另一個(gè)變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌,開始建立了國債制度。1981年開始發(fā)行國債,到1998年底內(nèi)債余額已達(dá)7,100億元,預(yù)計(jì)2000年可達(dá)11,311億元。因此,財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說,基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括:財(cái)政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會(huì)集資。就財(cái)政資金來說,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面,我們重點(diǎn)分析財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來源與形式。對(duì)于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,必須采取財(cái)政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式,它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入。這種資金來源具有強(qiáng)制性和無償性,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因?yàn)檎鞫愲m然是可以精確計(jì)量的,但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負(fù)擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù),使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過國家稅收收入來彌補(bǔ),免費(fèi)向社會(huì)提供。對(duì)于大多數(shù)準(zhǔn)公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財(cái)政投資的重點(diǎn)是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因?yàn)閲鴤Y金也是國家可支配的資金,毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承擔(dān)或不愿意承提的公共工程項(xiàng)目。但國債資金又與其他財(cái)政收入在性質(zhì)上不同,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目上,勢(shì)必造成國家未來償