財政研究論文-關于建立科學規(guī)范的稅式支出制度的思考.doc

財政研究論文-關于建立科學規(guī)范的稅式支出制度的思考稅式支出制度是一個新事物，是一項對稅收優(yōu)惠進行科學化、系統(tǒng)化管理的制度創(chuàng)新。近年來，隨著稅式支出理論和實踐的不斷成熟，到目前為止，西方主要發(fā)達國家基本上都建立了這項管理制度，并在統(tǒng)計、評價稅收優(yōu)惠，提升稅收優(yōu)惠政策有效性、合理化方面取得了較好的效果。在我國建立科學規(guī)范的稅式支出管理制度，不僅是政府完善國家財政管理制度的需要，也是我國適應社會主義市場經(jīng)濟體制和加入WTO后融入世界經(jīng)濟一體化的要求。本文在對發(fā)達國家的稅式支出制度進行了介紹分析基礎上，對中國建立稅式支出制度的必要性和應采取的方法進行了積極的探討。一、稅式支出理論是對傳統(tǒng)財政理論的發(fā)展稅式支出是指政府為實現(xiàn)一定的社會經(jīng)濟目標，通過對基礎稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出制度則是實現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的法律規(guī)定和管理制度。這一概念是20世紀60年代美國哈佛大學教授、財政部主管稅收政策的部長助理斯坦利。薩里（StanleySurrey）首先提出的，薩里認為稅法中的特殊條款，如有關扣除、抵扣、減稅、免稅、稅收抵免等規(guī)定，從表面上看，是政府的稅收優(yōu)惠政策，屬于財政收入的范疇，不同于財政支出，在管理上也不象政府財政支出那樣受到嚴格的審查和控制。但由于這些特殊條款使得政府收入減少，最終使政府財政支出規(guī)模受到限制，因此在本質(zhì)上與政府財政支出是相同或類似的。薩里認為也應把這些稅收優(yōu)惠看作是政府的一種支出，并按照管理財政支出的方式予以量化和監(jiān)督，為此，他提出了稅式支出概念。稅式支出概念是由稅收優(yōu)惠概念發(fā)展而來，所涉及的對象基本相同，但兩者絕不是同義反復。稅收優(yōu)惠作為對于一般性稅法條款的例外規(guī)定自有稅收以來就存在，但無論在理論上還是在實踐中，它一直是作為純粹的稅收范疇而存在和發(fā)展的，很少有人將它與財政支出聯(lián)系起來，更不要說將它同時作為財政支出范疇對待。因此，稅式支出概念的提出無疑是對傳統(tǒng)財政理論的突破，具有十分重要的理論意義和實踐價值。首先，傳統(tǒng)財政理論一直是把財政收入和財政支出作為兩個不同的財政范疇、財政活動的兩個不同階段加以研究，對兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。而提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把兩者有機地結(jié)合起來了。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡，而且作為政府財政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實質(zhì)，為財政理論的進一步發(fā)展和政府的財政管理提供了一種新的思路。其次，在傳統(tǒng)的財政運作模式下，對稅收優(yōu)惠所造成的財政收入損失沒有數(shù)量分析，對稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學縝密的評估，政府預算報告所提供的資料和政府實際活動是有差異的，或者說，政府預算報告是不完整的。用稅式支出的觀點來看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財政支出管理范疇，將使政府預算更加完善，從而完整地反映政府的活動。并使人們清楚地認識到，政府對于經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。第三，稅式支出概念的提出強化了人們對于稅收優(yōu)惠的成本意識，使人們更加重視稅收優(yōu)惠的效果，并進行成本效益分析，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。第四，將稅收優(yōu)惠納入財政支出范疇還引致其管理方式的轉(zhuǎn)換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進行管理，需要有合理的預算，并進行嚴格的評估、分析和控制，還要經(jīng)過一定的法律程序，稅式支出預算制度隨之產(chǎn)生。由于稅式支出理論發(fā)展了傳統(tǒng)的財政理論，并對財政管理制度創(chuàng)新提供了重要指導，因此，一出現(xiàn)就引起財政理論界的重視。國際財政學會和其他一些國際學術組織將其列為重要研究議題，形成了一些很有價值的成果。經(jīng)濟合作發(fā)展組織和其他有關國際經(jīng)濟合作組織也組織專門力量對此問題進行研究，并作為財稅制度改革的重要方面。二、加強稅式支出管理是中國財稅制度改革的重要環(huán)節(jié)中國對稅式支出研究的歷史較短，初期主要是對西方有關理論的介紹。近年來，隨著稅收優(yōu)惠制度建設方面的問題日益突出，政府和學術界逐步重視對稅式支出問題的研究，并列入了財政部門的工作日程。其重要目的是試圖建立一種新的管理模式以解決現(xiàn)行稅收優(yōu)惠過多、過濫、不透明、缺乏控制等問題。現(xiàn)在人們已經(jīng)普遍認識到，如不能很好地解決這些問題，不僅會影響稅收制度本身的建設，而且會對財政經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，在這種意義上，建立科學規(guī)范的稅式支出制度已成為當前中國財稅制度改革的重要環(huán)節(jié)。（一）中國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度面臨的主要問題。1.稅收優(yōu)惠規(guī)模過大，范圍過寬，幾乎涉及所有稅種和社會經(jīng)濟生活的各個領域，項目多、內(nèi)容雜，不僅損害了稅收制度的完整性、削弱了稅收法律的權威性，而且已經(jīng)對財政預算的安排形成了制約，為財政經(jīng)濟的長遠發(fā)展埋下了隱患。2.內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅種，稅收優(yōu)惠差距過大，鼓勵外商投資的稅收優(yōu)惠過多，違反了市場機制要求公平稅負、平等競爭的基本原則，使內(nèi)資企業(yè)處于不平等的地位，在一定程度上抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展。3.以區(qū)域性稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度扭曲了投資者的地區(qū)選擇，向發(fā)達地區(qū)傾斜的政策模式強化了沿海省份的有利條件，不利于促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展以及逐步縮小地區(qū)差距目標的實現(xiàn)。4.產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的政策目標、重點不夠清晰，手段措施不夠有力，效果較差，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導向功能。5.大量的、缺乏嚴格管理的稅收優(yōu)惠刺激了避稅行為，在一定程度上誘發(fā)了企業(yè)競爭方向的改變和資源配置的扭曲。有些企業(yè)為了獲取優(yōu)惠政策，采取改建、嫁接或搞假合資等方式進行避稅，成為引發(fā)經(jīng)濟運行秩序混亂的重要因素。6.稅收優(yōu)惠政策和制度沒有形成有機整體，各類稅收優(yōu)惠政策按照不同的目標，在不同的歷史階段逐步形成，相互間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，有些甚至重疊和沖突，影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。7.稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。財稅主管部門尚未建立監(jiān)控減免稅的有效機制，稅收優(yōu)惠沒有納入稅預算和政府的有效控制中，因此，難以開展“成本效益分析”，無法對稅收優(yōu)惠政策的效果進行科學評估和管理。（二）削減稅收優(yōu)惠總量是完善中國稅式支出制度的前提和基礎。中國稅收優(yōu)惠制度上存在的問題可歸結(jié)為兩個方面：一是有關政策模式的設計不科學、不合理，二是管理不嚴、不細，缺乏有效的方法。因此，改革和完善中國稅式支出制度必須雙管齊下，一方面對稅收優(yōu)惠政策模式進行合理調(diào)整，另一方面大力加強稅式支出管理。關于第一個方面的工作，近年來已有一些較為成熟的想法，人們普遍認為，中國應逐步建立各類企業(yè)和個人相對平等、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠為主、區(qū)域稅收優(yōu)惠為輔、各類稅收優(yōu)惠相互配合、效率較高的新的稅收優(yōu)惠模式。而且，這一思路已在財稅部門的工作實踐中有所體現(xiàn)和落實。目前的主要困難是規(guī)模龐大的稅收優(yōu)惠總量如何處理。關于第二個方面的工作，至今仍是稅收優(yōu)惠制度建設中的薄弱環(huán)節(jié)，必須下大力氣加強。關于稅收優(yōu)惠規(guī)模過大帶來的弊端已多有分析，這里只強調(diào)兩點：一是稅收優(yōu)惠過多導致普惠制，而普惠制的效力要遠遠低于特惠制。我們知道，稅收優(yōu)惠是通過不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來實現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊性的政策過多，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，這樣不僅政府的稅收損失大量增加，而且政策目標難以實現(xiàn)，成本效益比較的結(jié)果是得不償失。大幅度削減稅收優(yōu)惠，實行簡潔的稅制，這是一個世界潮流。刺激經(jīng)濟增長只能通過規(guī)范的稅制改革實現(xiàn)，而不能靠新開各種減免稅