稅收理論論文-優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的模式選擇.doc

稅收理論論文-優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的模式選擇內(nèi)容摘要：國地稅分設(shè)運(yùn)行十年以來，發(fā)揮了積極的作用，也引發(fā)了一些矛盾和問題，使得稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的未來取向成為一個熱門而又敏感的話題。本文從稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀分析出發(fā)，對機(jī)構(gòu)分設(shè)的實踐效果加以總體評估，并通過介紹和比較各種主流觀點(diǎn)，提出政策建議。自1994年稅務(wù)組織分設(shè)國稅、地稅以來，征稅成本大幅上升，納稅人普遍感覺到遵從(納稅)成本增加的壓力。因此，近年來兩套機(jī)構(gòu)是否會再度合并以及如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化日益成為社會普遍關(guān)注的問題。一、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀（一）背景分析80年代初期90年代前期，我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革逐步向地方政府放權(quán)，充分調(diào)動了地方政府的積極性。過度放權(quán)的結(jié)果也導(dǎo)致地方政府在與中央政府博弈過程中處于強(qiáng)勢地位。1994年，為合理劃分中央和地方財政收支范圍和財政責(zé)任，減少利益磨擦和扯皮現(xiàn)象，進(jìn)行了以分稅制為核心的財稅體制重大改革，實行中央和地方財政分灶吃飯。在上述重大利益調(diào)整面前，原先隸屬于各級政府的稅務(wù)機(jī)構(gòu)由于存在著征管手段落后、效率低下，對納稅人監(jiān)管不力，缺乏有效的稅收執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制及易受地方政府行政干預(yù)等問題，已經(jīng)無法適應(yīng)并獨(dú)自承擔(dān)分稅制下中央和地方兩項稅收職能，因此將原稅務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)拆分為國稅和地稅兩套機(jī)構(gòu)。與財政包干體制相比，分稅制確定的新型財政分配體制的初衷在于通過分稅制增加中央財政收入。中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)實行不同的領(lǐng)導(dǎo)體制，國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上加強(qiáng)了中央對國家稅務(wù)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，從而穩(wěn)定了中央財政收入。因此，在當(dāng)時的歷史條件下，從調(diào)動中央和地方兩個積極性，保障各級財政收入的安全出發(fā)，機(jī)構(gòu)分設(shè)可以有效防止“混庫”，保證分稅分級的財政體制有效運(yùn)作。(二)我國現(xiàn)行稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)通常有五種模式(維隆,2000):按稅種類型設(shè)置模式、按職能設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式、按納稅人類型設(shè)置模式、垂直分級體制模式、混合模式。世界上大多數(shù)國家都采取混合式模式,采取單一模式的國家較少?；旌夏Ｊ筋愃破髽I(yè)組織矩陣結(jié)構(gòu)，其特征是在整個稅收征管體制中，既有垂直分級體制模式，也有按稅種類型、按職能分工、按納稅人類型設(shè)置的稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式1。我國稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)模式的歷次變遷基本上都是圍繞矩陣式展開，只是不同時期矩陣式的結(jié)構(gòu)不同而已。如垂直分級體制模式一直貫穿整個稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)演變始終，這種模式在20世紀(jì)80年代與按納稅人類型設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式相結(jié)合，在20世紀(jì)90年代與按職能設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式(征、管、查分離)相結(jié)合。僅就稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)而言，94年以后，我國基本上形成了與分稅制財政體制相適應(yīng)的稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)模式。在中央設(shè)置國家稅務(wù)總局，省和省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局兩套機(jī)構(gòu)。國稅系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的審批等方面，實行稅務(wù)總局垂直管理。省級地方稅務(wù)局實行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。國家稅務(wù)總局對省級地方稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在稅收政策、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對地方執(zhí)行國家統(tǒng)一的稅收制度、政策的情況進(jìn)行監(jiān)督，組織經(jīng)驗交流等方面。二、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的實踐評估制度創(chuàng)新是一個有目的、有意識的規(guī)則和契約安排。一次成功的制度創(chuàng)新就在于它能形成一個有效的激勵機(jī)制，使博弈雙方都成為制度的受益者，是一個雙贏的博弈格局，以降低各類交易成本和信息成本，減少各類風(fēng)險，增進(jìn)改革效益，擴(kuò)大多方收益，促進(jìn)這一制度持久地發(fā)展或變遷，形成自我演進(jìn)、自我變革、自我調(diào)整的機(jī)制。機(jī)構(gòu)分設(shè)就是分稅制財政體制下的一次組織制度創(chuàng)新。這一制度運(yùn)行十年來，產(chǎn)生積極效應(yīng)但也暴露出很多問題。對其積極效應(yīng)和消極效應(yīng)進(jìn)行合理的評估，是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和新一輪制度創(chuàng)新的基本前提。（一）機(jī)構(gòu)分設(shè)的積極效應(yīng)1.確保了分稅制財政體制下稅制改革的順利進(jìn)行稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的分設(shè)，從組織制度上為稅收執(zhí)法創(chuàng)造了條件。垂直管理體制在一定程度上排除了地方政府對稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政行為的干預(yù)，基本保證了稅法的政令暢通，有助于實現(xiàn)依法治稅，確保了中央和地方財政收入的安全和持續(xù)大幅度增長。2.解決了中央財力不足的問題，增強(qiáng)了中央對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力機(jī)構(gòu)分設(shè)以前，在部分省、區(qū)經(jīng)常發(fā)生地方截流中央稅收收人的現(xiàn)象，削弱了中央財力，也使中央對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力受到影響。自國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以后，從各自的征管范圍劃分可以看出，中央掌握著分配的主動權(quán)，國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)共享稅的征管，地方分享的部分由國家稅務(wù)局直接劃人地方金庫，使地方截流中央稅收收人的問題得到了解決。分稅制改革的直接結(jié)果是，中央財政收入在全部財政收入中的比重比分稅制實施前有了大幅度的上升，中央財政收入占全部財政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年的54.93%，2003年的57.47%，2004年仍保持在57.2%，中央宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。3.調(diào)動了中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)了雙贏格局機(jī)構(gòu)分設(shè)規(guī)范了各級政府之間的財政分配關(guān)系，調(diào)動了各級地方政府理財?shù)姆e極性。中央到地方各級政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)都十分關(guān)心本級的稅收收人，自覺加強(qiáng)對本級稅源調(diào)查監(jiān)控和稅收征管工作，稅收流失得到了有效控制，機(jī)構(gòu)分設(shè)在一定程度上刺激了各地征稅效率的提高。近幾年來，稅收的超常規(guī)增長中稅收征管因素占很大比重。如2002年在導(dǎo)致稅收增長的諸因素中,經(jīng)濟(jì)增長因素占50%,政策因素和稅收征管因素各占25%(金人慶,2002)。因此，機(jī)構(gòu)分設(shè)、各司其職是加強(qiáng)和提高征管水平、激發(fā)征稅動力的重要因素。1994年以來，稅收收人每年遞增1000多億元，1999年稅收收人突破萬億元大關(guān)，達(dá)到10312億元，2000年再創(chuàng)新高，達(dá)到12660億元。2002年與1995年相比，全國稅收收入增長了3.05倍，其中國稅增長了3.31倍，地稅增長了2.94倍。2004年全國共完成稅收收入25718億元（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收），比上年增長25.7%，增收5256億元，總收入和增收額雙雙實現(xiàn)歷史性突破，是近年來增長最快、增收最多的一年。稅收收人的穩(wěn)定增長說明機(jī)構(gòu)分設(shè)調(diào)動了中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)了雙贏格局。（二）機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的矛盾和問題1增加了稅收成本廣義的稅收成本是指從稅收立法到稅款足額入庫的全過程中，稅法主體和稅收征納主體在參與社會資源配置與利益重新調(diào)整時所付出的一切代價的總和，應(yīng)由立法成本、征稅成本和納稅成本三部分組成。狹義的稅收成本主要包括征稅成本和納稅成本兩部分。（1）增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本征稅成本，指的是稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅花費(fèi)的行政管理費(fèi)用和其他支出。具體來看，征稅成本主要包括人力資本價值支出(即人員經(jīng)費(fèi))、日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)用等。僅就稅務(wù)人員一項來說，機(jī)構(gòu)分設(shè)時，全國稅務(wù)系統(tǒng)總在編人數(shù)不到60萬，可經(jīng)過11年的變遷，全國稅務(wù)系統(tǒng)總?cè)藬?shù)已達(dá)百萬之巨。特別是地稅系統(tǒng)，由于成立之初由各級地方政府管理，進(jìn)入門檻被人為降低，其人員的增加幅度要大大高于國稅系統(tǒng)。目前我國有稅務(wù)人員100萬人，而美國只有10萬人，僅這個比例就是驚人的。增加人員就要增加相應(yīng)費(fèi)用支出，從人員工資、福利、服裝等費(fèi)用的增加到新增人員培訓(xùn)，都使稅收征收成本增加。此外，分設(shè)國稅、地稅兩套稅收管理機(jī)構(gòu)，就是重復(fù)設(shè)置兩套模式相同的稅務(wù)行政組織。兩者都是政府職能部門，多數(shù)時間是面對同一納稅人，即多頭對一頭，這就使國地稅兩個機(jī)構(gòu)重復(fù)進(jìn)行稅務(wù)登記、稅務(wù)檢查、稅款征收、宣傳等工作，造成了人力、物力、財力等的浪費(fèi)，征稅成本大幅度上升。長期以來，我國對稅收成本缺乏一個科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的核算體系，對我國稅收成本率的高低說法不一。通常，能直接反映稅收征管成本高低的指標(biāo)是征收成本率和人均征稅額。征收成本率是指本期（一般為1年）稅務(wù)機(jī)關(guān)的費(fèi)用總支出與本期稅收收入的比例，據(jù)中國審計報的業(yè)內(nèi)人士分析，目前我國的征稅成本率高達(dá)56。而目前發(fā)達(dá)國家的稅收征收成本率一般在1至2之間