統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究 摘要促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的 出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)新型工業(yè)化和城市化的著力點(diǎn)，同時(shí)也是促進(jìn) 社會(huì)公平的歸著點(diǎn)。本文以四川省成都市為案例，分析成都市在 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù) 供給機(jī)制，制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù) 經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等方面的創(chuàng)新探索，提煉出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中實(shí)現(xiàn)基本公 共服務(wù)均等化必須以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)、以制 度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng) 驗(yàn)與啟示。 關(guān)鍵詞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；成都 中圖分類(lèi)號(hào)d035.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼a文章編號(hào)1000- 4769（2012）06-0033-08 目前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服 務(wù)供給嚴(yán)重短缺，公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，基本公共服務(wù)體系不完善 等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使農(nóng)民既缺失參與現(xiàn)代化進(jìn)程的起點(diǎn)公平，同時(shí)也 缺失共享改革發(fā)展成果的機(jī)會(huì)公平。這不僅加大了城鄉(xiāng)差距與貧 富差距，也是加劇城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾，誘發(fā)群體性事件沖突的重要原 因。2012 年 7 月頒布的國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃明 確提出“十二五”時(shí)期我國(guó)基本公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是：“覆蓋 城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等 化取得明顯進(jìn)展；到 2020 年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)時(shí)， 基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯 縮小，爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。 ” 這表明城鄉(xiāng)基本 公共服務(wù)均等化已經(jīng)由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的現(xiàn)實(shí)難題上升為國(guó)家層面的 制度目標(biāo)。 一、和諧發(fā)展促公平：基本公共服務(wù)均等化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)在 邏輯 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，基本公共服務(wù)的均等化主要指城鄉(xiāng)基本公共服 務(wù)在資源配置、供給機(jī)制等方面的一體化，通過(guò)構(gòu)建農(nóng)民享有起 點(diǎn)公平與機(jī)會(huì)公平的基本公共服務(wù)體制和機(jī)制，保障農(nóng)民享受與 城市居民平等的社會(huì)福利權(quán)利和同質(zhì)化的基本公共服務(wù)質(zhì)量。由 此可以看出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既是破解城鄉(xiāng)二元難題的 出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中加快新型工業(yè)化和新型城市化的著 力點(diǎn)，更是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)，以改善“民生”促進(jìn) 社會(huì)公平的歸著點(diǎn)。 1.基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn) 長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣于把我國(guó)城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)過(guò)多歸因于城 鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的收入分配差距，忽視了農(nóng)村基本公共服務(wù) 嚴(yán)重短缺對(duì)城鄉(xiāng)貧富差距的推波助瀾作用。比如：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 脆弱，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展空間與市場(chǎng)環(huán)境，也導(dǎo) 致了農(nóng)村抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力弱和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入過(guò)低。農(nóng) 村基礎(chǔ)教育的薄弱，直接影響農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，導(dǎo)致農(nóng) 民公平受教育權(quán)的短缺和工資性收入偏低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的 數(shù)據(jù)，2011 年，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入 6977 元，比上年增長(zhǎng) 17.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng) 11.4%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收 入 21810 元，比上年增長(zhǎng) 14.1%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng) 8.4%。城鄉(xiāng)人均純收入之比為 3.131 。有學(xué)者認(rèn)為，目前的 城鄉(xiāng)人均收入比并未把實(shí)際上存在的城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方 面的差距考慮在內(nèi)，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)， 據(jù)初步估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響 度在 30%-40%左右。1 實(shí)際上，農(nóng)村地區(qū)的新增貧困人口中，50% 以上都與疾病、失業(yè)、失學(xué)有關(guān)。這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資 源配置、供給能力及服務(wù)水平等方面存在的較大差距是加劇城鄉(xiāng) 分化的重要因素。因此要破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的 失衡和城市與農(nóng)村收入分配的失衡，都應(yīng)該以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共 服務(wù)均等化為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平加強(qiáng)社會(huì) 建設(shè)，通過(guò)保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)權(quán)利縮小城鄉(xiāng)收入差距。 2.基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)“兩化”互動(dòng)的著力點(diǎn) 中國(guó)三十多年改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)證明，新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑依賴(lài)。然 而，一些地區(qū)在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中片面強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)導(dǎo)向， 通過(guò)加速工業(yè)化帶動(dòng)商業(yè)繁榮和城市升值，進(jìn)而通過(guò)商品房和征 地制度獲得稅費(fèi)收入之外的土地收入，再投入工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)。這種做法一方面推動(dòng)了生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)的快速集聚，但也導(dǎo) 致了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長(zhǎng)期不同步、嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，尤 其是城鄉(xiāng)脫節(jié)、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民基本公共服務(wù)和社會(huì)保障權(quán) 長(zhǎng)期被忽略。隨著越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，成為產(chǎn) 業(yè)工人的主體，從而衍生出農(nóng)民工融入城市的諸多問(wèn)題。 同時(shí)，推動(dòng)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前提是土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)， 這就需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。然而， 農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，同時(shí)還承載著農(nóng)民的就 業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等多種社會(huì)保障功能。農(nóng)民失去土 地，不僅意味著失去了一個(gè)穩(wěn)定又可靠的謀生渠道，同時(shí)也失去 了負(fù)載在土地中的一系列社會(huì)保障權(quán)利。一些地方政府進(jìn)行的 “土地?fù)Q社?！钡膰L試，加重了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障權(quán)流 失的擔(dān)心和憂(yōu)慮，從而不敢或不愿意流轉(zhuǎn)土地。據(jù)中國(guó)（海南） 改革發(fā)展研究院對(duì) 29 個(gè)省 700 多個(gè)農(nóng)戶(hù)調(diào)查表明，有 62.2%的農(nóng) 戶(hù)不支持“土地?fù)Q社?！?。2 這就要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì) 中，不僅要考慮如何使農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增收，保障農(nóng)民的 土地物權(quán)和收益權(quán)；也要充分考慮將目前農(nóng)村土地承載的社會(huì)保 障功能轉(zhuǎn)移為農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)與社 會(huì)保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障由依賴(lài)土地為重心轉(zhuǎn)向以基 本公共服務(wù)為重心，構(gòu)筑保障農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的 基線(xiàn) 。 3.基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會(huì)公平的歸著點(diǎn) 目前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)模和水平的巨大差距，使農(nóng)民不 能享受與城市市民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)，農(nóng)村的社會(huì)福利權(quán)利 缺失，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會(huì)，成為影響社 會(huì)公正與和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題。 一是進(jìn)城農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與社會(huì)保障體系之 外，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面享受不到與城市居 民同等的待遇，其生存和發(fā)展權(quán)受到損害。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育水 平低，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，辦學(xué)條件差，師資水平低等現(xiàn)象 仍然存在，教育的非均衡發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民子女不能享受公平的教育 權(quán)，影響了農(nóng)村人力資本的起點(diǎn)公平與機(jī)會(huì)公平；三是農(nóng)村衛(wèi)生 服務(wù)資源短缺，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的供給、籌資和農(nóng)民健康都與城市 存在較大距離，城鄉(xiāng)居民健康權(quán)的不公平問(wèn)題凸顯。四是農(nóng)村社 保體系脆弱，現(xiàn)有最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療保險(xiǎn) 制度等存在覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低、資金籌集渠道單一、農(nóng)民個(gè)體負(fù) 擔(dān)重、基金管理效率不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能有效發(fā)揮減少農(nóng)民市 場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)的作用。五是農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)援助力度不 夠。失地農(nóng)民多數(shù)文化程度低、職業(yè)技能欠缺，加之征地后可供 轉(zhuǎn)移就業(yè)的崗位不足，以及政府的就業(yè)援助與失業(yè)救濟(jì)體系不完 善，使土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的就業(yè)意愿與就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)，面 臨就業(yè)歧視和失業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。 因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要重視發(fā)展的規(guī)模與效率，更要高 度關(guān)注發(fā)展的公平與質(zhì)量問(wèn)題。這就需要我們把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 基本公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本 的“民生”問(wèn)題，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民共 享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成果，以發(fā)展保民生，以民生促公平。 二、開(kāi)拓實(shí)踐求創(chuàng)新：成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的 主要舉措 四川省成都市是國(guó)務(wù)院確定的西南地區(qū)科技、商貿(mào)、金融中心 和交通、通信樞紐，轄 9 區(qū) 4 市 6 縣，1.24 萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?1407.08 萬(wàn)，其中農(nóng)村人口占 63%，是典型的大城市帶大農(nóng)村的城 鄉(xiāng)格局。2003 年，成都市正式?jīng)Q定全面啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐， 2006 年 1 月正式確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、 四位一體科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略” ， 2007 年 6 月，成都市正式獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn) 區(qū)，2009 年底，在多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展基礎(chǔ)上，成都市借鑒埃 比尼澤霍華德埃比尼澤霍華德（ebenezer howard，1850- 1928） ，是 20 世紀(jì)英國(guó)著名社會(huì)活動(dòng)家和城市規(guī)劃專(zhuān)家。針對(duì)當(dāng) 時(shí)大批農(nóng)民流入城市，造成城市膨脹和生活條件惡化，于 1898 年 出版明日：一條通往真正改革的和平道路一書(shū)，提出建設(shè)新 型城市的方案。1902 年修訂再版，更名為明日的田園城市 。他 認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，即“田園城 市” 。田園城市“自然之美、社會(huì)公正、城鄉(xiāng)一體”的理念，確立 了“建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。 成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略主要體現(xiàn)為：以還權(quán)賦能為核 心，以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、管理民主化、社會(huì)公平化為取向，以健全現(xiàn) 代產(chǎn)權(quán)制度、完善基層治理機(jī)制和促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化 為主要內(nèi)容。其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既是成都市統(tǒng)籌城 鄉(xiāng)的四大基礎(chǔ)工程之一，也落實(shí)在六個(gè)一體化之中，貫穿于成都 市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全過(guò)程。具體措施如下： 1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接 成都市圍繞基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等基本“民 生”問(wèn)題，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，逐步走 向一體化。 第一，建立城鄉(xiāng)并軌的基礎(chǔ)教育均等化制度。教育為民生之基， 公民能否享受平等的受教育權(quán)，不僅影響起點(diǎn)公平，也會(huì)影響其 發(fā)展的機(jī)會(huì)公平。從 2003 年開(kāi)始，成都市將推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均 衡化發(fā)展作為突破點(diǎn)，開(kāi)啟了城鄉(xiāng)教育一體化的探索，2007 年， 成都被確定為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，提出要用 “全域成都”的理念推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡化，并且針對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā) 展的核心環(huán)節(jié)，具體提出了城鄉(xiāng)基本教育均衡發(fā)展的六個(gè)一體化 目標(biāo)。即城鄉(xiāng)教育規(guī)劃一體化、辦學(xué)條件一體化、教師配置一體 化、教學(xué)質(zhì)量一體化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一體化、教育經(jīng)費(fèi)一體化。 一是建立市域統(tǒng)籌的教育公共政策體系中共成都市委辦公廳、 成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局關(guān)于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆 蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務(wù)水平的若干意見(jiàn)的通知 （成委辦2009 12 號(hào)） ；成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局關(guān)于做好 2010 年外 來(lái)務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者子女接受義務(wù)教育具體工作意見(jiàn)的通知 （成辦發(fā)201034 號(hào)） ；中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于印 發(fā)成都市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年） 的 通知 （成委發(fā)201110） ；成都市教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年 規(guī)劃 （成府發(fā)201145 號(hào) ） ；進(jìn)一步深化區(qū)（市）縣域內(nèi) 公共教育資源均衡配置的意見(jiàn) （成辦發(fā)201235 號(hào)） 。 。成都市 政府科學(xué)制定了城鄉(xiāng)中小學(xué)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌改善城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條 件和技術(shù)裝備； 通過(guò)開(kāi)展名校下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)幫扶、百校結(jié)對(duì)、師徒 牽手、網(wǎng)絡(luò)全域覆蓋等活動(dòng)建立“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)”的機(jī)制， 引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村流動(dòng)，提升農(nóng)村教育的質(zhì)量和水平； 針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資短缺的現(xiàn)實(shí)，加大政策激勵(lì)推動(dòng)城市教 師向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)施中小學(xué)校長(zhǎng)定期交流輪換制度，選派 100 名 城區(qū)學(xué)校校長(zhǎng)到農(nóng)村學(xué)校任職，市級(jí)財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)； 實(shí)施中小學(xué)教師定期支教制度：從城區(qū)學(xué)校選派 1%的教師到農(nóng)村 學(xué)校定期服務(wù)，并把支教一年以上作為晉升高級(jí)職稱(chēng)的必要條件； 實(shí)施名校集團(tuán)定期交流制度：名校集團(tuán)龍頭學(xué)校與成員學(xué)校之間、 城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)學(xué)校之間按一定比例，統(tǒng)籌干部教師相互交流。 二是建立市域統(tǒng)籌的教育公共財(cái)政體制。通過(guò)完善“四級(jí)”政 府對(duì)義務(wù)教育保障機(jī)制，依法提高農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障程度， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政教育撥款的“三個(gè)增長(zhǎng)” 。同時(shí)合理調(diào)整教育財(cái)政撥款結(jié) 構(gòu)，加大對(duì)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，2009 年，全市基 礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)總投入約 129.3 億元，其中，農(nóng)村教育投入 74.4 億元， 占全市基礎(chǔ)教育總投入的 57.5%；同時(shí)也加大了市級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村教 育轉(zhuǎn)移支付的力度，2009 年，用于農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付資金 18.7 億， 占同年市級(jí)教育投入的 59.52%。 三是建立市域統(tǒng)籌的教育公共服務(wù)體系。構(gòu)建了政府為主體， 社會(huì)廣泛參與的教育資助體系，2009 年，市級(jí)籌資資助困難學(xué)生 共 9.3 萬(wàn)人次，資助總額 4645 萬(wàn)元。構(gòu)建“農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育” 公共服務(wù)體系、進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”公共服務(wù) 體系和“農(nóng)村留守兒童教育與管理”公共服務(wù)體系，2009 年，全 市接受義務(wù)教育的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者子女 18.6 萬(wàn)人，其中 在中心城區(qū)就讀的 12.9 萬(wàn)人，占中心城區(qū)義務(wù)教育段在校生總數(shù) 的 34.96%，全市“留守學(xué)生”約 8.7 萬(wàn)人，其中在校寄宿的約 2.2 萬(wàn)人。 上述改革措施，保障了成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、師資 配置、教育裝備、教育質(zhì)量等方面都走向均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2009 年 4 月，成都成為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，2009 年 11 月，成都成為全國(guó)教育均衡發(fā)展先進(jìn)城市。 第二，建立城鄉(xiāng)并軌的衛(wèi)生服務(wù)均等化制度。促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi) 生服務(wù)均等化，難點(diǎn)在農(nóng)村衛(wèi)生資源的短缺，重點(diǎn)在提升農(nóng)村公 共衛(wèi)生水平。成都市連續(xù)出臺(tái)了一系列改善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的 政策中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生 工作的意見(jiàn) （成委發(fā)（2007）23 號(hào)） ；關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī) 范化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn) （成府發(fā)200780 號(hào)） 。 ，把健全農(nóng)村公共 衛(wèi)生服務(wù)體系作為提升農(nóng)村公共衛(wèi)生水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 一是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。2009 年，進(jìn) 一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)，238 個(gè)公立衛(wèi)生院和 2396 個(gè)村衛(wèi)生站基本實(shí)現(xiàn)了房屋、設(shè)備、人員、技術(shù)、管理五配套， 并將城市社區(qū)衛(wèi)生 “六位一體” 服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng) 村，達(dá)到醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的目的，形成具有成都特色的農(nóng)村社區(qū) 衛(wèi)生服務(wù)。截至 2009 年底，建立全市農(nóng)村居民健康檔案 167 萬(wàn)份、 慢性病管理 15.79 萬(wàn)人次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院總服務(wù)量 909 萬(wàn)人次。 二是完善農(nóng)村醫(yī)療人員隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)醫(yī)療人員缺乏， 業(yè)務(wù)水平不夠的現(xiàn)實(shí)，采取定向培養(yǎng)、強(qiáng)化培訓(xùn)、醫(yī)師招聘等多 種方式完善農(nóng)村醫(yī)療人員的隊(duì)伍。并且進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)困難地 方鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生站的技術(shù)支持與援助，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共 衛(wèi)生服務(wù)均等化、基本醫(yī)療服務(wù)同質(zhì)化。繼續(xù)實(shí)施“萬(wàn)名醫(yī)師支 援農(nóng)村”工程，全市共派出醫(yī)療隊(duì) 703 支、開(kāi)展義診 22 萬(wàn)余人次、 接受咨詢(xún) 5 萬(wàn)余人次。 三是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的共享。2007 年，成都市衛(wèi)生局制 定了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的實(shí)施方案 ，將城市社 區(qū)衛(wèi)生“六位一體”服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng)村，將五城區(qū) 的二級(jí)以下醫(yī)院逐步整體轉(zhuǎn)型為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造城鎮(zhèn)社 區(qū) 15 分鐘健康服務(wù)圈。2009 年實(shí)現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各街辦全覆蓋， 基本完成全市疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，達(dá)到了醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的 目的。同時(shí)，在全省率先建立基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督協(xié)管員制度，建 成了市、縣、鄉(xiāng)（街辦）衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。 第三，建立城鄉(xiāng)并軌的社會(huì)保障制度。當(dāng)前社會(huì)保障制度問(wèn)題 產(chǎn)生的根源在于相關(guān)制度的城鄉(xiāng)分割與群體分割，并由此帶來(lái)公 共資源配置失衡。成都市采取了積極的措施加以解決，在全國(guó)率 先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)并軌，基本消除了“碎片化”現(xiàn)象。 一是建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系。成都市于 2004 年以來(lái)多次 出臺(tái)政策成都市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施意見(jiàn) （成府發(fā) 200486 號(hào)） 、 成都市委、市政府關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救 助體系的意見(jiàn) （成委發(fā)200534 號(hào)） 、成都市民政局等關(guān)于 進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療救助工作的實(shí)施意見(jiàn) （成民發(fā)200768 號(hào)） 、 成都市人民政府關(guān)于發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn) （成府發(fā) 201035 號(hào)） ，按照城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)分類(lèi)、不重不漏、 高效快捷的社會(huì)救助體系建設(shè)目標(biāo)，確定了 11 項(xiàng)救助內(nèi)容，形成 了以最低生活保障為核心、以社會(huì)救助信息平臺(tái)為依托的立體式 綜合型社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)了救助目標(biāo)城鄉(xiāng)全覆蓋、救助標(biāo)準(zhǔn)城 鄉(xiāng)統(tǒng)一，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合和城鄉(xiāng)、群體平等。 二是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從 2003 年起，成 都市開(kāi)始探索解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中本市失地農(nóng)民和外來(lái)農(nóng)民工 的醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋問(wèn)題，2004 年，實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn) 與失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合；2007 年，實(shí)行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保 險(xiǎn)制度體系的合并和優(yōu)化；2008 年 11 月，成都市出臺(tái)成都市城 鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法 ，從 2009 年 1 月 1 日起在全國(guó)率 先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、市屬高校大學(xué) 生基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，明確轉(zhuǎn)移和 接續(xù)辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，全市城 鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了市級(jí)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域結(jié)算；2010 年 起，又進(jìn)一步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī) 療保險(xiǎn)制度一體化，做到籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致、參保補(bǔ)助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、 待遇水平城鄉(xiāng)均等。在此基礎(chǔ)上，健全新型城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度， 制定出臺(tái)了成都市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)門(mén)診統(tǒng)籌暫行辦法 、 成都市 大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn)辦法 ，將城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員整體 納入覆蓋范圍，這標(biāo)志著全市醫(yī)療保險(xiǎn)普惠制度基本形成。 三是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。成都市先后出臺(tái) 成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法 、 成都市城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者基本 養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)充規(guī)定 、 成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法 ， 建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在完善耕地保護(hù)基金補(bǔ)貼 農(nóng)民參保機(jī)制、全域?qū)嵤┬滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，2010 年又將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保障制度有機(jī) 整合，2010 年 4 月 1 日實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，在全 國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)全域城鄉(xiāng)居民的制度全覆蓋。 第四，建立城鄉(xiāng)并軌的就業(yè)服務(wù)制度。成都市按照“政策制度 城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體，就業(yè)機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)均等”的工作思路， 高度重視把農(nóng)民就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)的就業(yè)體系，實(shí)施積極的就業(yè) 政策，從建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策體系、就業(yè)失業(yè)登記管理制度、 就業(yè)技能培訓(xùn)工作體系、就業(yè)援助服務(wù)體系四個(gè)方面，初步形成 了資源配置市場(chǎng)化、服務(wù)管理規(guī)范化、保障機(jī)制制度化的城鄉(xiāng)就 業(yè)促進(jìn)系統(tǒng)。2007 年成都被國(guó)家列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點(diǎn)城市。 2009 年成都市整合就業(yè)服務(wù)資源，大力探索就業(yè)服務(wù)的流程再造， 建立了市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 、社區(qū)（村）四級(jí)公共就業(yè) 服務(wù)綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)供需信息共享，為城鄉(xiāng)居民尋求就業(yè)機(jī) 會(huì)提供便捷的服務(wù)。 2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制 針對(duì)傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)供給機(jī)制僅靠政府部門(mén)包辦，排斥市 場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制，無(wú)法全面滿(mǎn)足農(nóng)村基本公共服務(wù)需求，更易 造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)障礙，2008 年，成都市啟動(dòng)村級(jí)公共服務(wù)與 社會(huì)管理改革，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新。 一是分類(lèi)供給機(jī)制的創(chuàng)新。針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給內(nèi)容和 范圍模糊，供給主體匱乏，職權(quán)不清等現(xiàn)象，成都市將農(nóng)村基本 公共服務(wù)分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障、農(nóng)村基 礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會(huì)管理 7 個(gè)大類(lèi) 59 個(gè)具體 項(xiàng)目，并對(duì)其供給內(nèi)容、供給主體、供給方式等都做了明確規(guī)定。 按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會(huì)承擔(dān)適度補(bǔ)貼、經(jīng) 營(yíng)性服務(wù)探索市場(chǎng)化供給”的思路，合理區(qū)隔政府、市場(chǎng)、社會(huì) 在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，明確了縣鄉(xiāng)政府、村自治組 織和市場(chǎng)主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的供給責(zé)任，基本形成了 “政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同”的農(nóng)村基本公共服務(wù)多元供 給機(jī)制。通過(guò)分類(lèi)供給機(jī)制，不僅明確了農(nóng)村基本公共服務(wù)的范 圍與標(biāo)準(zhǔn)，也促使政府由基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接 保障者，以便政府集中人財(cái)物增強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給能力， 提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平。 二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)機(jī)制。為了避免農(nóng)村基礎(chǔ)基本公共服務(wù)設(shè)施 重復(fù)建設(shè)，有效發(fā)揮資源整合的效力，促進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施有 序向農(nóng)村延伸覆蓋，成都市探索了村級(jí)公共設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制。 要求針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)受益的地域性和特殊性，結(jié)合不同類(lèi) 別村（社區(qū)）人口和經(jīng)濟(jì)條件，以節(jié)約資源、信息共享為重點(diǎn)， 整合農(nóng)村基本公共服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)施等，做到以規(guī)劃為龍頭， “按 需編制”村（社區(qū)）規(guī)劃；與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目和災(zāi)后重建結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)，做到功能配套、 共建共享。 三是建立民主管理機(jī)制。成都市以建立村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等 制度為突破，積極推行村級(jí)自治事務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì) 職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與村民自治職能分離，著力構(gòu)建 黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型村 級(jí)治理機(jī)制。如： 大邑縣的“村三委”模式（村黨支部、村委會(huì)、 村監(jiān)委） ；崇州市的“1+2”模式（黨支部、村級(jí)基本公共服務(wù) 組織”和“村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織” ） ；同時(shí)，各區(qū)縣也都建立了民 主議定項(xiàng)目、民主監(jiān)督項(xiàng)目和民主評(píng)議項(xiàng)目的制度，健全村（社 區(qū)）民主議事規(guī)則。如邛崍市創(chuàng)造了“三步量分法”項(xiàng)目確定機(jī) 制、 “五人監(jiān)督章”資金管理機(jī)制、 “一戶(hù)一表”群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng) 機(jī)制等。蒲江縣創(chuàng)造了“民主路線(xiàn)圖”和“四個(gè)三”工作機(jī)制。 新都區(qū)創(chuàng)造了村級(jí)基本公共服務(wù)的“八步工作法” 。調(diào)查顯示文中 調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源于作者負(fù)責(zé)的成都市村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理改 革調(diào)研報(bào)告 ，載成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報(bào)告 2009 ，四川大學(xué) 出版社，2010 年，106 頁(yè)。 ，92.9%的村民認(rèn)為基本公共服務(wù)和社 會(huì)管理專(zhuān)項(xiàng)資金的使用要經(jīng)過(guò)議事會(huì)決定，84.8%的村民認(rèn)為監(jiān)事 會(huì)能夠有效監(jiān)督農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的使用，75.3%的村民參與 了農(nóng)村基本公共服務(wù)效果的評(píng)估。 3.制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 成都市圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)在 城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)、中心幼兒園、基層醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)等方面開(kāi)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量運(yùn)行、質(zhì)量控制和質(zhì)量評(píng)估，構(gòu)建 符合我國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)。 一是制定農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2008 年 12 月，成都市出 臺(tái)了關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn) 的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行） ，對(duì)村（社區(qū)）公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)開(kāi) 展所需要的硬件設(shè)施和軟件條件進(jìn)行了規(guī)范，2012 年，又出臺(tái)了 關(guān)于進(jìn)一步提升重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、涉農(nóng)社區(qū)及村（農(nóng)民集中居 住區(qū)）公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn) ，分類(lèi)劃定各種 農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體等，逐步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共 服務(wù)設(shè)施的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。 二是制定農(nóng)村基礎(chǔ)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 成都市 2004 年出臺(tái)了 成都市農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和成都市農(nóng)村中心幼兒 園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) ，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)、幼兒園的規(guī)劃設(shè)計(jì)、用房面 積、建筑質(zhì)量、教學(xué)裝備等進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在教育質(zhì)量管理方 面，成都市制定了標(biāo)準(zhǔn)化的義務(wù)教育校際均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估指 標(biāo)體系，通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)投入、教育資源配置、教育質(zhì)量三個(gè)方面 共 14 項(xiàng)主要指標(biāo)，對(duì)全市各區(qū)縣區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡的總體 程度逐一測(cè)評(píng)，并發(fā)布監(jiān)測(cè)報(bào)告，定期公布學(xué)校教育質(zhì)量情況以 及學(xué)生發(fā)展水平、課業(yè)負(fù)擔(dān)狀況等反映素質(zhì)教育的基本指標(biāo)。調(diào) 查顯示，目前村民對(duì)幼兒園、小學(xué)等基礎(chǔ)教育服務(wù)的質(zhì)量都很滿(mǎn) 意，其中對(duì)幼兒園的滿(mǎn)意度達(dá) 94.5%，小學(xué)的滿(mǎn)意度達(dá) 94.2%。 三是制定農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺， 醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)狀況，成都市大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院 和村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，對(duì)人員配置、占地面積、設(shè)備配置、服 務(wù)內(nèi)容、資金保障等進(jìn)行規(guī)范。2010 年，成都市出臺(tái)成都市城 鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù) c 類(lèi)服務(wù)包 ，按 12 類(lèi) 14 項(xiàng) 62 小項(xiàng)對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目、數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行了 規(guī)范。調(diào)查顯示，78.9%的村民對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療滿(mǎn)意，75.5%的村 民對(duì)農(nóng)村就醫(yī)方便滿(mǎn)意。 4. 構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制 成都市 2004 年開(kāi)始按照建立公共財(cái)政體制框架的要求和“多予 少取”的方針，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了全面改革，完善了財(cái) 政一般轉(zhuǎn)移支付制度，確保對(duì)“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，大幅度 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)供給水平。2003 年，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民 的投入為 3.96 億元，2010 年增長(zhǎng)至 72 億元，七年增長(zhǎng) 18 倍。同 時(shí)，成都市也將基本公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制作為提高農(nóng)村基本 公共服務(wù)能力的關(guān)鍵舉措，旨在解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的現(xiàn)實(shí)困難， 為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提供財(cái)力保障。 一是建立經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制。成都市要求各級(jí)政府將村 級(jí)基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并要求各級(jí)政府對(duì)村級(jí) 基本公共服務(wù)投入的增長(zhǎng)幅度必須高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng) 幅度。以 2008 年為基數(shù)，各級(jí)政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè) 施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，同時(shí) 市縣兩級(jí)財(cái)政每年對(duì)每個(gè)村基本公共服務(wù)和社會(huì)管理的專(zhuān)項(xiàng)資金 安排不少于 20 萬(wàn)。其中，中心城區(qū)由區(qū)財(cái)政全額安排，近郊區(qū) （縣）財(cái)政按照市、縣 5：5 的比例安排，遠(yuǎn)郊縣（市）財(cái)政按照 市、縣 7：3 的比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。2009 年全市 2751 個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)） ， 市縣兩級(jí)農(nóng)村基本公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金總額達(dá)到 71229 萬(wàn)元，其中 五城區(qū)（不含高新區(qū)）4220 萬(wàn)元，近遠(yuǎn)郊區(qū)（市）縣 67009 萬(wàn)元。 二是健全專(zhuān)項(xiàng)資金管理機(jī)制。為了保障村級(jí)基本公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng) 資金的規(guī)范管理、有效使用，成都市出臺(tái)成都市基本公共服務(wù) 和社會(huì)管理村級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法 ，對(duì)該專(zhuān)項(xiàng)資金的安排、 管理、部門(mén)責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范，確保項(xiàng)目資金不被擠占、挪用。各 區(qū)（市）縣也制定了相應(yīng)的資金管理辦法，探索出了一些有益的 專(zhuān)項(xiàng)資金管理與使用辦法。如：邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村通過(guò)村民議 事會(huì)公推直選產(chǎn)生 5 名民主理財(cái)監(jiān)督員，并將民主理財(cái)監(jiān)督章一 分為五。每張發(fā)票必須蓋上完整的印章后方可入賬報(bào)銷(xiāo)，報(bào)賬情 況由 5 人小組向村民議事會(huì)公布，并在村務(wù)公開(kāi)欄公開(kāi)。 三是嘗試村級(jí)基本公共服務(wù)資金的社會(huì)融資機(jī)制。為了從根本 上解決村級(jí)基本公共服務(wù)資金短缺問(wèn)題，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村 基本公共服務(wù)，成都市制訂了成都市基本公共服務(wù)和社會(huì)管理 村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法 ，確定以市小城投公司作為融資平臺(tái)， 各村（涉農(nóng)社區(qū)）在民主決策的基礎(chǔ)上，可以按專(zhuān)項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)最 多放大 7 倍向小城投公司融資，用于村一級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公 共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。截止 2010 年 3 月，全市已經(jīng)核準(zhǔn)村級(jí)融資建設(shè) 項(xiàng)目 77 個(gè)，總?cè)谫Y金額 10961 萬(wàn)元，已撥付 6586 萬(wàn)元，有效解 決了村級(jí)基本公共服務(wù)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。 三、還權(quán)賦能保民生：成都經(jīng)驗(yàn)的啟示 成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著在統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展方面先行先試，為中央決策和其他地區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工 作提供具有示范意義和推廣價(jià)值實(shí)踐樣本的重要使命。其在城鄉(xiāng) 基本公共均等化方面的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了以民生需求為導(dǎo)向、以 城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì) 量控制為保障的基本經(jīng)驗(yàn)。 1.以民生需求為導(dǎo)向 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，既關(guān)系城鄉(xiāng)居民的基本社會(huì)福利 權(quán)能否落實(shí)，也關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的發(fā)展權(quán)能否得到保障。成都市 堅(jiān)持把了解民生需求、適應(yīng)民生需求、滿(mǎn)足民生需求作為政策制 定和執(zhí)行的基本導(dǎo)向，形成了群眾訴求表達(dá)、群眾利益保障、群 眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)、群眾需要滿(mǎn)足的“民生需求導(dǎo)向型”的公共服務(wù)供 給模式。這表明統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該在充分了解民生需求的前提下， 以民生改善為根本目的，不能單純追求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的工業(yè)化與城 市化的速度，更要高度關(guān)注城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提 高和社會(huì)公平問(wèn)題，注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過(guò)程中的各種利益關(guān)系、 構(gòu)建群眾利益表達(dá)機(jī)制、利益維護(hù)機(jī)制和權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。努力實(shí) 現(xiàn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中全民共建共享，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn) 步的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體與社會(huì)公平的統(tǒng)一。 2.以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn) 社區(qū)是城鄉(xiāng)最基層的社會(huì)單元，公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的感知更 多受基層公共服務(wù)供給能力的影響。然而，目前農(nóng)村社區(qū)是公共 服務(wù)最薄弱的地方，農(nóng)民很難享受到與城市市民同質(zhì)化的公共服 務(wù)，這不僅影響了公共服務(wù)的可及性，更虛化了農(nóng)民應(yīng)該享有的 社會(huì)福利權(quán)，加劇了農(nóng)民的社會(huì)不公平感。 成都市在探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐中，堅(jiān)持以提升 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，將基層公共服務(wù)供給平臺(tái)搭建在 城鄉(xiāng)社區(qū)，尤其注重公共資源向農(nóng)村傾斜力度，加大對(duì)農(nóng)村公共 服務(wù)項(xiàng)目的投入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)資源向農(nóng)村 延伸，形成了以改善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)帶動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化 的特色方式。這就說(shuō)明只有通過(guò)創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制， 提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理由行政管理向社會(huì)工 作的轉(zhuǎn)變、才能凝聚群眾對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感，推動(dòng)社 區(qū)認(rèn)同向社會(huì)認(rèn)同轉(zhuǎn)變。 3.以制度配套為關(guān)鍵 成都市以“全域成都，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的理念大膽嘗試建立城鄉(xiāng)并 軌的公共服務(wù)均等化制度，不僅有效改善了農(nóng)村基本公共服務(wù)短 缺的現(xiàn)實(shí)困境，也促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化程度大幅度 提升。為了保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工作的可持續(xù)性，成都市大 力推進(jìn)相關(guān)制度的配套，首先是從建立城鄉(xiāng)一體的行政管理體制 入手推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，2005 年，成都對(duì)規(guī)劃、國(guó)土、住房、 農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社保、民政等 30 多個(gè)部 門(mén)，逐一進(jìn)行職能調(diào)整歸并，改變行政管理“城鄉(xiāng)分割、部門(mén)分 割、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉”等體制性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同類(lèi)事務(wù)由 一個(gè)政府部門(mén)管理。2010 年又開(kāi)展了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，市政 府部門(mén)由 51 個(gè)減少到 41 個(gè)，完善了城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。 為了徹底消除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民身份權(quán)差異， 為城鄉(xiāng)居民自由遷徙，公平享受基本公共服務(wù)提供制度保障， 2010 年底，成都市在多次戶(hù)籍改革的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了關(guān)于全域 成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn) ，該制度的突破在于 徹底剝離了附著在戶(hù)籍上不平等的公民權(quán)和社會(huì)福利權(quán)，實(shí)現(xiàn)城 鄉(xiāng)居民依法自主選擇居住地，在實(shí)際居住地登記戶(hù)口，享受基本 公共服務(wù)和其他基本權(quán)利。 成都市在公共服務(wù)制度配套方面的探索實(shí)踐說(shuō)明：制度在社會(huì) 發(fā)展中的作用是雙向的，如果制度本身適應(yīng)公共需求，具有合法 性基礎(chǔ)，則能夠成為社會(huì)進(jìn)步的保障；反之，則不可避免地成為 社會(huì)進(jìn)步的障礙。我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大落差，主要是受城鄉(xiāng) 二元制度的影響，故建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)制度，必然是統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)中消除制度障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 4.以民主參與為手段 公共服務(wù)供給的主體多元化、需求多樣性和價(jià)值公平性，決定 了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中公民參與的必要性和迫切 性。公民參與有利于提升公共服務(wù)供給過(guò)程的透明性、公正性與 有效性，成都市把公民參與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過(guò)程作為深入基 層民主政治建設(shè)，構(gòu)建新型基層治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)管理民主化的重 要內(nèi)容，在有關(guān)公共服務(wù)決策方面推行、 “三會(huì)開(kāi)放” 中共成都 市委關(guān)于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的意見(jiàn) （成委發(fā)200545 號(hào)） 。 ，實(shí)現(xiàn)決策議題調(diào)查制度、決策內(nèi)容聽(tīng)證制度、決策結(jié)果公示制 度。尤其重視充分發(fā)揮基層議事會(huì)、村委會(huì)的作用，開(kāi)創(chuàng)了基本 公共服務(wù)的基層民主決策機(jī)制，尊重