論人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接配合

1、論人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接配合 赤田鎮(zhèn)司法所 陳江堯 我國歷來都有調(diào)解的傳統(tǒng)，大部分當(dāng)事人都有息事寧人和厭訴的心態(tài)，故調(diào)解制度和工作在我國蓬勃發(fā)展，彌補(bǔ)了司法裁判在功能上的缺陷和不足?，F(xiàn)階段我國并存著司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解作為社會矛盾糾紛解決的機(jī)制。這三種機(jī)制各有各自的特點和優(yōu)勢。筆者從三種調(diào)解的互補(bǔ)和銜接的可行性分析，闡述三種調(diào)解的并存對社會和諧的意義。 行政調(diào)解是指由行政部門主持的，根據(jù)國家政策、法律，以自愿為原則，在分清責(zé)任、明辨是非的基礎(chǔ)上，通過說服教育，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，從而達(dá)成協(xié)議解決糾紛的活動。但行政調(diào)解雖具有當(dāng)事人自愿，相對靈活的特點，但不具有法律強(qiáng)制執(zhí)行

2、力。人民調(diào)解，是由人民調(diào)解委員會的專職調(diào)解員，以“老娘舅”的身份主持調(diào)解民事糾紛，對雙方進(jìn)行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議。人民調(diào)解的調(diào)解成本低，效率高，只要人民調(diào)解員在場即可調(diào)解，但它與行政調(diào)解一樣，屬于訴訟外調(diào)解，所達(dá)成的協(xié)議均不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。但人民調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議可以請求人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，并且不收訴訟費(fèi)，司法確認(rèn)后法院出具的確認(rèn)書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。司法調(diào)解則是如行政調(diào)解和人民調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，或達(dá)成協(xié)議后反悔的，當(dāng)事人可提起訴訟。訴訟過程中可以在法官的主持下進(jìn)行司法調(diào)解，這種調(diào)解方式最大限度發(fā)揮法律的優(yōu)勢，可確保疑難案件能在短時間內(nèi)得到有效

3、解決，減少當(dāng)事人的訟累，兼具靈活多變和法律強(qiáng)制力的優(yōu)點。一、三種調(diào)解之間的互補(bǔ)人民調(diào)解又稱訴訟外調(diào)解。是指在人民調(diào)解委員會主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章和社會公德規(guī)范為依據(jù)，對民間糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解、勸說，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的活動。人民調(diào)解作為一項具有中國特色的法律制度，是訴訟程序之外化解矛盾、消除紛爭的有效手段，是提高公民法制觀念和道德水平、推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的有效途徑，是新時期維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”?；鶎尤嗣裾{(diào)解委員會中的人民調(diào)解員由于長期工作、生活在基層，他們最了解本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生糾紛的原因、特點和規(guī)律。在處理案件時，他們主要運(yùn)用日常生活中掌握的涉

4、案人物及事件的背景知識、“地方性知識”來解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識使得調(diào)解人對于許多涉案事實免于求證。而且人民調(diào)解不收取費(fèi)用，這對一部分有“懼怕訴訟”心理的當(dāng)事人來說，求助于人民調(diào)解將更有利于矛盾糾紛的迅速化解，是人民司法工作社會化的體現(xiàn)。 但是， 由于進(jìn)行人民調(diào)解的司法調(diào)解員很多都是“半路出家”缺少一定的法律專業(yè)知識，而且人民調(diào)解具有較大的隨意性,致使當(dāng)事人調(diào)解的自愿難以保障，難以充分體現(xiàn)公正公平的目的，而且調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少強(qiáng)制性和權(quán)威性。這對人民調(diào)解擴(kuò)大社會影響力產(chǎn)生了一定的障礙。而司法調(diào)解，則是指在民事訴訟過程中，由法院審判人員主持的、

5、雙方當(dāng)事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。它是一種由法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過雙方當(dāng)事人的合議解決糾紛的方式。民商事案件的當(dāng)事人之間往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，解決糾紛后仍然要在一起工作、生活。司法裁判針對的僅僅是個案而言，解決的是分清是非，劃分責(zé)任，結(jié)果易導(dǎo)致矛盾激化，不能根除矛盾，化解糾紛。而司法調(diào)解是通過做深、做透當(dāng)事人的思想工作，徹底消除矛盾，解除心結(jié)，理順社會關(guān)系，可以有效地減少“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生。司法調(diào)解作為重要的訴訟機(jī)制，使訴訟更加人性化，訴訟當(dāng)事人可以平等地協(xié)商，自主選擇。當(dāng)事人對糾紛的真相和自己的利益所在十分清楚，經(jīng)過自愿

6、選擇的處理結(jié)果，應(yīng)當(dāng)最符合他們自己的利益需求，也最接近當(dāng)事人追求的實體公正。調(diào)解結(jié)案更符合司法公正的實質(zhì)要求。法官保持中立的立場，通過依法分別做雙方當(dāng)事人的思想工作，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，從而實現(xiàn)當(dāng)事人利益最大化。而且調(diào)解內(nèi)容不受訴訟請求范圍的限制，有利于促成當(dāng)事人一并解決糾紛的相關(guān)事項，徹底化解矛盾。但是，查清事實、分清是非是判決的前提條件?，F(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了司法調(diào)解的程序利益。其實，調(diào)解的含義本身就包括對某些界限不清的事實、責(zé)任含糊不究，互諒互讓，以達(dá)到既解決糾紛又不傷和氣的目的

7、。由于法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，從而導(dǎo)致對另一方當(dāng)事人所信賴的利益的損害、司法資源的浪費(fèi)。這在刑事附帶民事案件的調(diào)解中尤為突出。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。司法調(diào)解的這些不利因素正是人民調(diào)解所能克服的。而行政調(diào)解是國家行政機(jī)關(guān)處理平等主體之間民事爭議的一種方法。國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的平等主體之間的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事人互相諒

8、解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。行政調(diào)解是在國家行政機(jī)關(guān)的主持下，以當(dāng)事人雙方自愿為基礎(chǔ)，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對爭議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭議而達(dá)成和解協(xié)議的活動。中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定中指出要“完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。行政調(diào)解協(xié)議雖然不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，但它的性質(zhì)是合同，應(yīng)當(dāng)按照法律對合同的規(guī)定來處理相關(guān)問題，并按照法律對合同的有

9、關(guān)規(guī)定對消費(fèi)者進(jìn)行進(jìn)一步的保護(hù)。行政調(diào)解與法院調(diào)解相比，同人民調(diào)解一樣，屬于訴訟外調(diào)解，所達(dá)成的協(xié)議均不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但對當(dāng)事人均應(yīng)具有約束力。因為，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)解活動，按照現(xiàn)有法律規(guī)定，當(dāng)事人對所達(dá)成的協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)自覺履行。因此，可以說行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，仍應(yīng)與人民調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議一樣，對當(dāng)事人具有約束力。通過分析人民調(diào)解和司法調(diào)解、行政調(diào)解的優(yōu)劣特征，我們可以清楚地看到，人民調(diào)解存在的劣勢往往又是司法調(diào)解和行政調(diào)解的優(yōu)勢，人民調(diào)解和司法調(diào)解、行政調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。在我國的傳統(tǒng)法律文化中，鄰居解決糾紛的第一選擇極可能是尋求和解

10、或調(diào)解，或者退到別的路子逐漸忘卻，總之是不希望立即訴諸法院尋求司法救濟(jì)。這是我國傳統(tǒng)的法律文化使然，是厭訟的“和為貴”的訴訟文化所產(chǎn)生的必然結(jié)果。和的目的無非是家庭成員之間、社會關(guān)系之間、同事之間、朋友之間、企業(yè)之間、各行政區(qū)域之間為了各自的利益而相互溝通，或者通過他人的撮合達(dá)到資源共享、共同發(fā)展的目標(biāo)。傳統(tǒng)社會矛盾糾紛主要以婚姻家庭、繼承遺產(chǎn)、鄰里糾紛等平等主體之間的矛盾糾紛為主，具有單一性、內(nèi)部性和不易擴(kuò)散性等特點。這種矛盾很適宜知根知底的人民調(diào)解委員會用人民調(diào)解來化解。在新形勢下，隨著改革開放和利益格局的調(diào)整、城市建設(shè)不斷推進(jìn)，矛盾糾紛類型、輕重程度等都發(fā)生了質(zhì)的變化，主要是征地補(bǔ)償、拆

11、遷安置、企業(yè)改制等平等主體之間的矛盾與不平等主體之間的矛盾相互交織，而且一定程度不平等主體之間的矛盾糾紛占多數(shù)，居主導(dǎo)地位，矛盾糾紛越來越多，越來越復(fù)雜，也越容易激化，具有復(fù)雜性、多樣性、群體性、綜合性等新特征。針對這一系列新型的社會矛盾，應(yīng)當(dāng)尋求基層人民調(diào)解組織的鼎力相助和大中型企業(yè)的通力合作，運(yùn)用行政調(diào)解具有國家干預(yù)性的特征，發(fā)揮人民調(diào)解具備的廣泛社會干預(yù)性的優(yōu)勢，并根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定，從實踐層面推動人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)三種調(diào)解的功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。2、 三種調(diào)解之間的銜接 根據(jù)中

12、華人民共和國民事訴訟法、人民法院組織法、人民調(diào)解委員會組織條例等法律法規(guī)規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解工作是人民法院的一項法定職責(zé)。人民法院要根據(jù)法律的規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會依法調(diào)處民間糾紛，維護(hù)公民的合法權(quán)益。在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時，對合法有效的人民調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)；對按照司法解釋無效或者可變更可撤銷條件的人民調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行職能，做好人民調(diào)解工作的管理指導(dǎo)工作。使人民調(diào)解那種把矛盾解決在基層、把糾紛化解在萌芽，小事不出村組、大事不越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨特功能得以充分顯現(xiàn)，最大限度地起到解決社會矛盾，維護(hù)一方平安的第一道防線的作用。以集中人民調(diào)解和民事審判的力量，最

13、大限度發(fā)揮人民調(diào)解的工作優(yōu)勢，避免民事糾紛激化和當(dāng)事人結(jié)怨，降低當(dāng)事人的訴訟成本，有效地減輕訴累以維護(hù)司法審判的權(quán)威和尊嚴(yán)，真正意義上發(fā)揮法院調(diào)解的功能，實現(xiàn)“公正與效率”的司法目的。行政調(diào)解也應(yīng)同法院調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。另外，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，還必須堅持保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則。這實質(zhì)與自愿原則是緊密相聯(lián)的。如果當(dāng)事人不愿經(jīng)過調(diào)解，或者經(jīng)過調(diào)解達(dá)不成協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，一方或雙方當(dāng)事人都有權(quán)向人民法院起訴。這是法律賦予每個公民的訴訟權(quán)利。對于調(diào)解的方法，有多種多樣的靈活方式，這要跟具體的調(diào)解人員的知識和經(jīng)驗有關(guān)。但總的說來，在調(diào)解過程中應(yīng)做到深入調(diào)查研究，虛心傾聽當(dāng)事人的意見，弄清案情，以和藹耐心的態(tài)度，耐心細(xì)致的講理講法，動之以情、曉之以理，以理服人，堅持說服教育、方便群眾的工作方法。我國社會生活的各方面還存在著一些矛盾和問題，影響社會穩(wěn)定的因素依然大量存在。無論在城市還是在農(nóng)村，常常由于鄰里糾紛、家庭矛盾、土地及承包糾紛等得不到有效調(diào)解而導(dǎo)致違法犯罪，甚至發(fā)生嚴(yán)重惡性刑事案件。因此