論宏觀政策取向的調(diào)整-從“促進(jìn)增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“充分就業(yè)”VIP

論宏觀政策取向的調(diào)整——從“促進(jìn)增長(zhǎng)〞轉(zhuǎn)向“充分就業(yè)〞〔作者:___________單位:___________:___________〕

處于臨界點(diǎn)的中國(guó)失業(yè)問(wèn)題中國(guó)已進(jìn)入商品過(guò)剩時(shí)期，最短缺的是什么呢？是工作崗位，是飯碗。

改革開(kāi)放以來(lái)，就業(yè)問(wèn)題一直受到人們的關(guān)注，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)始終伴隨著就業(yè)的壓力。在此期間，我國(guó)共創(chuàng)造了1.7億多個(gè)就業(yè)崗位〔?人民日?qǐng)?bào)?2002年4月18日〕，然而就業(yè)形勢(shì)卻日益嚴(yán)峻。讓我們先來(lái)看處于臨界點(diǎn)的失業(yè)問(wèn)題。在衡量中國(guó)的失業(yè)問(wèn)題時(shí)，通常采用四種不同的口徑。

首先，是中國(guó)政府發(fā)布的失業(yè)率，實(shí)際上就是〞城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)〞。

這不過(guò)是冰山的冰尖而已。有意義的是它的趨勢(shì)。從圖1可以看出，1992年以來(lái)它的變化趨勢(shì)近乎直線上升〔參見(jiàn)以下圖〕。1992年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為393.9萬(wàn)人，登記失業(yè)率為2．3％；到了1999年，失業(yè)登記人口增長(zhǎng)到600萬(wàn)人，登記失業(yè)率3.2％。2001年底，除港澳臺(tái)之外，中國(guó)人口總數(shù)為12.8億，就業(yè)人口為7.3億，勞動(dòng)力參與率為77%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升到3.6％。2002年情況如何？據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)張左己預(yù)計(jì)，由于下崗職工和失業(yè)人員此消彼長(zhǎng)，失業(yè)總量還會(huì)增加，如果能新增就業(yè)800萬(wàn)人，登記失業(yè)率可望控制在4.5%左右。差不多要比上年高出近一個(gè)百分點(diǎn)，可謂意味著失業(yè)頂峰的來(lái)臨！

第二，是城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)再加上企業(yè)下崗職工。2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)681萬(wàn)，國(guó)有企業(yè)下崗職工515萬(wàn)，兩者加起來(lái)共1400萬(wàn)人，約相當(dāng)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的7％。如果再加上非國(guó)有企業(yè)下崗職工600萬(wàn)人，全國(guó)大概有2000萬(wàn)下崗和失業(yè)人員，相當(dāng)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的10%。

第三種口徑那么是在第二種口徑的根底上再加上現(xiàn)有企業(yè)的冗員。最近，勞動(dòng)與社會(huì)保障部對(duì)全國(guó)31省〔區(qū)〕和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)進(jìn)行了初步摸底統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)僅需要退出市場(chǎng)的資源枯竭的礦山，其在職職工就將近400萬(wàn)。這局部人員將隨著企業(yè)的陸續(xù)關(guān)閉而進(jìn)入市場(chǎng)。最終估計(jì)，國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革如果能在2021年之前完成，大約要向社會(huì)釋放1／3以上的冗員?？紤]到下崗分流人員中約有20％因年齡可以提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，還有約3000多萬(wàn)人需要社會(huì)為他們提供新的就業(yè)崗位，平均每年需就業(yè)人數(shù)為300萬(wàn)。

第四種廣義的口徑那么是第三種口徑再加上農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力。目前，我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力有4.7億〔一說(shuō)是鄉(xiāng)村從業(yè)人員為4.99億〕，全國(guó)耕地19億畝〔約占世界的7%〕，假設(shè)按每個(gè)勞動(dòng)力耕種10畝地計(jì)算，僅需農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力1.9億，加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)力1.3億，有3.2億的農(nóng)村勞動(dòng)力被充分利用，尚有1.5億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要另尋出路〔如果根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的估計(jì)，這一數(shù)字為2億〕。

〞十五〞將是中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大釋放的過(guò)程。按照〞十五〞方案，期間將有4000萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移，這個(gè)數(shù)字分別相當(dāng)于〞十五〞初期我國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)和職工人數(shù)的18.87%和35.71%。但事實(shí)上，從農(nóng)村生產(chǎn)力的開(kāi)展以及提高農(nóng)民收入看，每年需轉(zhuǎn)出去的勞動(dòng)力可能到達(dá)1500萬(wàn)以上。因?yàn)榘粗袊?guó)城市化進(jìn)程，未來(lái)10年左右的時(shí)間里，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出的總規(guī)模應(yīng)該在1.5億以上。

全盤考慮就業(yè)壓力，除了上述失業(yè)人數(shù)外，還要加上新增就業(yè)失壓力。我國(guó)現(xiàn)有人口12.6億，假設(shè)人口自然增長(zhǎng)率按1.1%計(jì)算，勞動(dòng)力人數(shù)占人口總量的比例按50%計(jì)算，那么每年新增勞動(dòng)力700萬(wàn)。由于〞十五〞期間為勞動(dòng)適齡人口增長(zhǎng)頂峰期，實(shí)際上城鄉(xiāng)每年可能會(huì)有1000多萬(wàn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力將進(jìn)入勞動(dòng)大軍。

再就是因外部沖擊導(dǎo)致的就業(yè)壓力。據(jù)估計(jì)，近幾年農(nóng)村人口外出打工的壓力因WTO的沖擊而加大，入世的沖擊即使僅考慮3％的糧食進(jìn)口，也將減少農(nóng)業(yè)就業(yè)時(shí)機(jī)上千萬(wàn)個(gè)，這使得農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模在現(xiàn)有每年1000多萬(wàn)的根底上，又將增加至少200萬(wàn)。

綜上所述，先不算需轉(zhuǎn)移出來(lái)的充裕人員，我國(guó)需就業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量為1.77億人，相當(dāng)于全部勞動(dòng)力總數(shù)的1/4。再加上國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位充裕人員2000萬(wàn)，我國(guó)需就業(yè)和再就業(yè)的勞動(dòng)力就到達(dá)1.97億人。假設(shè)今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為8%，就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，那么每年對(duì)勞動(dòng)力的新增需求為800萬(wàn)。兩者相抵，我國(guó)還將有1.89億的勞動(dòng)力處于失業(yè)或隱性失業(yè)的狀態(tài)，相當(dāng)于現(xiàn)在城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的90%，或者全部勞動(dòng)力人數(shù)的1/4。未來(lái)五年造飯碗的壓力相當(dāng)于過(guò)去50年，壓力之大豈不是多得驚人！或許正是基于上述認(rèn)識(shí)，洛杉磯時(shí)報(bào)在一篇文章中，竟用了〞中國(guó)失業(yè)成定時(shí)炸彈〞這樣聳人聽(tīng)聞的標(biāo)題。

這樣的就業(yè)矛盾會(huì)持續(xù)到何時(shí)？有關(guān)研究說(shuō)明，中國(guó)勞動(dòng)力總供應(yīng)近10年內(nèi)將會(huì)從7．1358億增加到7．8193億，出現(xiàn)峰值，此后緩慢下降，到2021年可下降為7．7574億。而按照7％~8％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以及較高的就業(yè)彈性系數(shù)0.1707測(cè)算，20年內(nèi)勞動(dòng)力總需求將從5．761億增長(zhǎng)到7．414億。也就是大概在15-20年后中國(guó)的就業(yè)矛盾才有望得以緩解。

綜上所述，〞十五〞期間，我國(guó)城鄉(xiāng)每年新增勞動(dòng)力約1200萬(wàn)人，五年共新增城鄉(xiāng)勞動(dòng)力6000萬(wàn)人；再加上農(nóng)村大約1．5億剩余勞動(dòng)力的一半〔其中至少4000-5000萬(wàn)人將流人城市〕，以及現(xiàn)有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)和下崗職工人數(shù)，〞十五〞時(shí)期全部需就業(yè)人數(shù)約1.62億人左右。從勞動(dòng)力需求情況看，據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所估計(jì)，按目前的就業(yè)彈性，如GDP年均增長(zhǎng)7-8％，每年大約能提供800萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，五年共提供4000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位；〞十五〞期間，企業(yè)自然減員騰出的就業(yè)崗位大約有4000萬(wàn)個(gè)，兩項(xiàng)合計(jì)總供應(yīng)為8000萬(wàn)個(gè)崗位。由此可見(jiàn)，〞十五〞期間勞動(dòng)力供求矛盾十分突出，每年需就業(yè)人口總數(shù)約2000萬(wàn)人，而每年能提供的就業(yè)崗位只有1600萬(wàn)人，五年下來(lái)累積的失業(yè)人數(shù)總共將到達(dá)4000萬(wàn)人，我國(guó)將很快將進(jìn)入高失業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時(shí)期。中國(guó)的失業(yè)率有可能超過(guò)國(guó)際警戒線12%，接近于14%。這在新中國(guó)歷史上是前所未有的，必須引起高度的警惕。中國(guó)就業(yè)問(wèn)題之嚴(yán)峻，還因?yàn)槊媾R著結(jié)構(gòu)性的就業(yè)矛盾。

在城市，在總量矛盾突出的情況下，下崗失業(yè)人員由于受文化素質(zhì)、職業(yè)技能的制約，再就業(yè)越來(lái)越困難，下崗職工的再就業(yè)率越來(lái)越低，失業(yè)人員的失業(yè)周期也越來(lái)越長(zhǎng)，逐漸形成一批根本生活難保、再就業(yè)十分困難的弱勢(shì)群體。

近幾年，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度在不斷減緩，原因之一也是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。零點(diǎn)調(diào)查公司最近的報(bào)告說(shuō)，大陸有67.3%的農(nóng)民不知道〞入世〞。當(dāng)游戲已開(kāi)始，還不知道規(guī)那么，那就只有不停地犯規(guī)并最終輸?shù)?，何況〞入世〞的競(jìng)爭(zhēng)搶的還是飯碗！另?yè)?jù)河南省駐馬店市農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)所轄10個(gè)縣〔區(qū)〕、1660戶農(nóng)民家庭的抽樣調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)〞低潮〞的除了政策環(huán)境、社會(huì)體制、市場(chǎng)需求等外部因素外，農(nóng)民文化素質(zhì)低等自身因素是最主要的約束。如深圳公交公司去年在該市范圍內(nèi)招收售票員，要求學(xué)歷高中以上、會(huì)講普通話，報(bào)名者雖多，而符合條件者極少。今后，隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求將不斷增加，農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)的偏低必然會(huì)使其有效利用的難度越來(lái)越大。

從供需兩方面看就業(yè)困難的原因

勞動(dòng)力要變成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，生產(chǎn)出滿足人們需要的物質(zhì)產(chǎn)品，必須要與一定的物質(zhì)要素相結(jié)合。如果可利用的物質(zhì)要素的數(shù)量不能滿足勞動(dòng)力與之結(jié)合的需要，一局部勞動(dòng)力就會(huì)因無(wú)法與物質(zhì)要素相結(jié)合而不能進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程，從而使其處于閑置狀態(tài)，即出現(xiàn)勞動(dòng)力失業(yè)的問(wèn)題。所以，一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)勞動(dòng)力的需求是有限的。如果現(xiàn)有的勞動(dòng)力供應(yīng)超過(guò)需求，那么必然發(fā)生勞動(dòng)力失業(yè)。

我國(guó)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，其根源就在于勞動(dòng)力的供應(yīng)與需求關(guān)系嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)為勞動(dòng)力的供應(yīng)遠(yuǎn)超過(guò)需求。

但是，中國(guó)所面臨的失業(yè)與就業(yè)問(wèn)題是與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的典型失業(yè)不可同日而語(yǔ)〔鐘朋榮，2001〕。在西方歷史上，如30年代大蕭條，美、英、法等國(guó)也有近千萬(wàn)人的失業(yè)，但主要是由需求缺乏引起的。只要需求上去了，失業(yè)問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。顯然，西方的失業(yè)通常是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)蕭條，是短期現(xiàn)象。其治理方法主要就是凱恩斯主義的擴(kuò)大需求，包括建教堂、修金字塔，甚至將貨幣埋在地下然后讓人去挖等等。

中國(guó)的失業(yè)那么不盡相同。它由兩局部構(gòu)成：一局部是由就業(yè)崗位總量絕對(duì)少于勞動(dòng)總量引起的失業(yè)；另一局部是由需求缺乏引起的某些行業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩和人員失業(yè)。根據(jù)各方面專家的計(jì)算，前一種失業(yè)人口大約在1.5億左右，后一種失業(yè)人口大約在3000萬(wàn)至5000萬(wàn)。也就是說(shuō)，中國(guó)的失業(yè)由非需求因素引起是主體主體。探討我國(guó)失業(yè)率上升的原因，要考察供需兩方面的情況：

〔一〕供應(yīng)方面：勞動(dòng)力供應(yīng)會(huì)何急劇膨脹？

一是舊體制造成大量勞動(dòng)力〞虛假就業(yè)〞，改革卻使得隱性失業(yè)顯性化

在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)政府用行政方法分配就業(yè)，并把安置就業(yè)作為考核企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的一項(xiàng)重要指標(biāo)，結(jié)果造成企業(yè)人滿為患，外表上看人人都有工作，實(shí)質(zhì)上是大量的隱性失業(yè)。經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，迫于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，國(guó)有企業(yè)作為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，必須在用人上進(jìn)行盈虧分析，裁減充裕人員，隱性失業(yè)便日益顯性化。

一般人不太清楚的是，勞動(dòng)力的供應(yīng)量首先取決人口總量和勞動(dòng)力占人口總量的比例即勞動(dòng)參與率，而我國(guó)的勞動(dòng)參與率實(shí)際上超越了經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平。

我國(guó)的勞動(dòng)參與率，1952年僅為36.1%，以后不斷提高，到1993年已超過(guò)56%，1998年到達(dá)56.8%。這不僅高于開(kāi)展中國(guó)家，如印度1993年勞動(dòng)參與率為43%，而且也高于興旺國(guó)家，如美國(guó)1990年勞動(dòng)參與率為40.2%〔?經(jīng)濟(jì)參考報(bào)?2002年2月6日〕。同時(shí)，我國(guó)又有12.6億之多的人口。最多的人口加上最高的勞動(dòng)參與率，為我國(guó)提供了大量的勞動(dòng)力供應(yīng)。如果勞動(dòng)參與率按56%計(jì)算，12.6億人口可提供的勞動(dòng)力數(shù)量約為7.1億。

這么高的勞動(dòng)參與率，一個(gè)深層原因便是方案經(jīng)濟(jì)下〞三個(gè)人的活五個(gè)人干，三個(gè)人的飯五個(gè)人吃〞的就業(yè)政策的結(jié)果。以鞍鋼為例。該公司共有職工24萬(wàn)人左右，產(chǎn)量和其相近但建設(shè)較晚的寶鋼只有1萬(wàn)2千人職工，而國(guó)際上類似產(chǎn)量的鋼鐵企業(yè)那么僅僅6千名員工?？上攵?，在WTO后，鞍鋼要求生路，這么多充裕的勞動(dòng)力怎么可能繼續(xù)被保存？

農(nóng)村的情況也是如此。農(nóng)業(yè)部門人多地少，存在大量剩余農(nóng)村勞動(dòng)力。雖然農(nóng)民進(jìn)城因戶籍制度的束縛是不可能的，但在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期，每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力都可以從集體勞動(dòng)產(chǎn)品中分得一份收入，因而大家都可以集中在土地上“虛假就業(yè)〞。然而，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)村充裕勞動(dòng)力不得會(huì)從土地上游離出來(lái)去從事其他可能獲得收入的勞動(dòng)，從而成為顯性的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，即〞失業(yè)農(nóng)民〞。

二是伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的勞動(dòng)重新配置所造成的失業(yè)從各國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展過(guò)程看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于高速開(kāi)展階段時(shí)，一定會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整，新的支柱產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)和開(kāi)展壯大，老產(chǎn)業(yè)不斷萎縮以至被淘汰。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組伴隨著勞動(dòng)力重新配置，新興產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力缺乏，老產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力過(guò)剩，出現(xiàn)崗位空缺和失業(yè)并存，新興產(chǎn)業(yè)如金融業(yè)、效勞業(yè)、電子業(yè)勞動(dòng)力缺乏，而紡織、鋼鐵等老產(chǎn)業(yè)那么出現(xiàn)勞動(dòng)力過(guò)剩所致的失業(yè)，而這局部失業(yè)人員又難以很快適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的需要，不具備重新就業(yè)的條件。

改革開(kāi)放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的開(kāi)展轉(zhuǎn)移了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。到1993年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納的農(nóng)村剩勞動(dòng)力達(dá)1.23億。但在以后的幾年中，由于對(duì)污染嚴(yán)重或造成資源浪費(fèi)的的小機(jī)械、小造紙、小水泥、小鋼鐵、小煤礦、小礦山實(shí)行停產(chǎn)關(guān)閉，加之一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而虧損倒閉，因此，通過(guò)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的速度明顯下降。到2000年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力為1.28億，比1993年僅增加500萬(wàn)，平均每年僅增加約72萬(wàn)人。通過(guò)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取〞離土不離鄉(xiāng)〞來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的效果由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)正在減弱。

WTO將帶來(lái)最新一輪的中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并導(dǎo)致局部行業(yè)失業(yè)上升。專家認(rèn)為，可能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)的行業(yè)將主要集中在汽車、冶金、石化、糧油加工、電子通訊設(shè)備等行業(yè)。因?yàn)槟壳霸谶@些行業(yè)普遍存在規(guī)模小、本錢高、技術(shù)含量低的問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，將不得不大幅度裁減員。另外，WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊更是前所未有，尤其是種植小麥、大米、棉花的農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)將受到巨大沖擊。

在中國(guó)，結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)的失業(yè)還與所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)。由于非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)，原有的國(guó)有企業(yè)為主體的老工業(yè)基地淪為〞生銹地帶〞。越是老工業(yè)基地，越是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，就業(yè)壓力也越大；反之亦然。如沈陽(yáng)、武漢、重慶等城市及中、西部地區(qū)承受的壓力還會(huì)持續(xù)擴(kuò)大；而上海、深圳等城市及東部地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化和相對(duì)現(xiàn)代化，所承受的壓力也會(huì)相對(duì)較小。

〔二〕需求方面：勞動(dòng)力需求為何增長(zhǎng)緩慢？

一是技術(shù)、管理進(jìn)步、資本有機(jī)構(gòu)成提高所導(dǎo)致的就業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)下降。由于技術(shù)進(jìn)步、管理水平提高，尤其是資本有機(jī)構(gòu)成的提高，我國(guó)的就業(yè)彈性出現(xiàn)了不斷下降的趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際勞工組織的數(shù)據(jù)，1975-1982年間，各國(guó)GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)增長(zhǎng)率增加0．5個(gè)百分點(diǎn)；1982-1993年間為0．63個(gè)百分點(diǎn)。在我國(guó)1980-1989年間，我國(guó)GDP年平均增長(zhǎng)率為9．3％，就業(yè)增長(zhǎng)率為3．0％，就業(yè)增長(zhǎng)彈性系數(shù)為0．323，每年平均增加1400萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位；〞八五〞期間GDP增長(zhǎng)率為11．9％，就業(yè)增長(zhǎng)率下降為1．3％，就業(yè)增長(zhǎng)彈性下降為0．109，每年平均增加就業(yè)崗位800萬(wàn)個(gè)。1998年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7．8％，就業(yè)增長(zhǎng)率為0．5％，就業(yè)增長(zhǎng)彈性系數(shù)為0．064，新增就業(yè)崗位只有357萬(wàn)個(gè)。1999年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7．6％，就業(yè)增長(zhǎng)率為0．4％，就業(yè)增長(zhǎng)彈性系數(shù)為0．05，新增就業(yè)崗位只有350萬(wàn)個(gè)。2000年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7％，新增就業(yè)崗位400萬(wàn)個(gè)。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中呈現(xiàn)了就業(yè)增長(zhǎng)彈性下降趨勢(shì)。

投資就業(yè)增長(zhǎng)彈性系數(shù)同樣呈現(xiàn)了下降趨勢(shì)。90年代中期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)固定資產(chǎn)投入的就業(yè)彈性比80年代下降了3倍左右。

就業(yè)彈性下降導(dǎo)致勞動(dòng)力需求的下降。90年代每年實(shí)際凈增加的就業(yè)崗位只有700萬(wàn)個(gè)左右。2001年全年實(shí)際凈增加的就業(yè)崗位到達(dá)近年來(lái)的頂峰940萬(wàn)個(gè)，但仍然不到80年代平均水平的一半。2001年實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工為227萬(wàn)，比上年減少133萬(wàn)〔人民日?qǐng)?bào)2002年4月18日〕。中國(guó)政府造飯碗的能力正在經(jīng)受嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

今后就業(yè)彈性以后還有可能上升，但趨勢(shì)不會(huì)有大的變化?？傮w上看，隨著城市經(jīng)濟(jì)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力下不斷追求資本增密和技術(shù)增密，下個(gè)世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的作用會(huì)更小。在增長(zhǎng)速度和就業(yè)彈性均下降的情況下，對(duì)勞動(dòng)力的需求必然相應(yīng)下降。

二是宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、需求缺乏導(dǎo)致的就業(yè)需求減少

凱恩斯主義分析失業(yè)的原因，認(rèn)為根源在于有效需求缺乏，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)被迫停產(chǎn)或壓縮生產(chǎn)，減雇工人而導(dǎo)致失業(yè)，這種失業(yè)被稱為非自愿失業(yè)，是經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，與經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)密切相關(guān)。我國(guó)自1978年改革以來(lái)，已經(jīng)歷了數(shù)次經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑也導(dǎo)致對(duì)就業(yè)需求的缺乏。

方案經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)十清楚顯，但是就業(yè)率高度穩(wěn)定，與經(jīng)濟(jì)周期階段的變化根本無(wú)任何關(guān)系。但是80年代中期尤其是末期以來(lái)，失業(yè)與周期階段出現(xiàn)根本吻合的趨勢(shì)。1978年以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了三次失業(yè)頂峰，第一次頂峰與經(jīng)濟(jì)周期的階段并不吻合，但是，第二、三次頂峰那么與經(jīng)濟(jì)周期的階段大體吻合。第二次頂峰的1989～1990年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)率分別降至4.1%和3.8%，陷入深深的波谷之中〔即當(dāng)時(shí)所謂的市場(chǎng)疲軟〕。1991年中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇和上升，1992年到達(dá)波峰，GDP增長(zhǎng)率高達(dá)14.2%。但是1993年始，經(jīng)濟(jì)持續(xù)7年下滑。第三次失業(yè)頂峰始于收縮階段的第三個(gè)年頭〔1995年〕。1995年是1993～1999年間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下跌幅度最大的一年，從上年的12.6%降至10.5%，降幅達(dá)2.1個(gè)百分點(diǎn)。因此，第三次失業(yè)頂峰開(kāi)始于1995年，與經(jīng)濟(jì)周期的階段是相當(dāng)吻合的。1995年以后，失業(yè)人數(shù)逐年增加，這與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的持續(xù)下滑相吻合〔陳樂(lè)一，2001〕。

失業(yè)加劇的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響

在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，失業(yè)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題是密切相關(guān)的。當(dāng)出現(xiàn)失業(yè)時(shí)，就意味著經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退。如果通過(guò)一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，抑制經(jīng)濟(jì)衰退并使經(jīng)濟(jì)正常增長(zhǎng)時(shí)，失業(yè)問(wèn)題就會(huì)得到解決。也就是說(shuō)，只要經(jīng)濟(jì)到達(dá)潛在的增長(zhǎng)率，就會(huì)有充分就業(yè)。而我國(guó)的情況與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有著明顯的不同，這就是我國(guó)存在著一個(gè)絕對(duì)過(guò)剩的勞動(dòng)力，或者說(shuō)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到達(dá)潛在增長(zhǎng)率時(shí)，我國(guó)仍然有1.89億這樣一個(gè)龐大數(shù)量的勞動(dòng)力沒(méi)有得到充分利用而處于失業(yè)和隱性失業(yè)狀態(tài)。

從積極方面講，這對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)意味著總有巨大的可利用的勞動(dòng)力資源可供開(kāi)發(fā)利用，它們可以為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展提供充分而又廉價(jià)的勞動(dòng)力供應(yīng)，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)展對(duì)勞動(dòng)力的需求。

除此之外，它更多的是負(fù)面作用。

一是阻礙國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)。

國(guó)有企業(yè)改革需要寬松的環(huán)境，而嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)使國(guó)有企業(yè)的充裕人員無(wú)法從企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，致使企業(yè)改革難以進(jìn)行。如為實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)三年脫困，國(guó)家實(shí)行了債轉(zhuǎn)股政策。該政策要求，實(shí)行債轉(zhuǎn)股的企業(yè)必須要?jiǎng)冸x非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)移企業(yè)充裕人員，注冊(cè)為新的公司制企業(yè)。但是，一些已經(jīng)得到債轉(zhuǎn)股政策的企業(yè)卻因難以剝離非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和轉(zhuǎn)移企業(yè)的充裕人員，而使企業(yè)的債轉(zhuǎn)股方案受阻，新公司無(wú)法注冊(cè)，企業(yè)的債轉(zhuǎn)股改革被迫流產(chǎn)。

二是容易影響社會(huì)穩(wěn)定。

可以從分三類進(jìn)行分析：

1、農(nóng)村的1.5億剩余勞動(dòng)力。他們實(shí)際是處于一種隱性失業(yè)狀態(tài)。由于靠土地可以維持自己的根本生活，甚至有一局部人通過(guò)外出打工還可以獲得一些來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。因此，他們不會(huì)對(duì)社會(huì)的不穩(wěn)定造成大的影響。比擬突出的問(wèn)題是，閑在本地者可能有聚眾賭博、打架斗歐、偷雞摸狗等影響本地治安的問(wèn)題；外出打工者可能有偷盜、搶劫等同樣影響社會(huì)治安的問(wèn)題。

2、國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、集體企業(yè)冗員2000萬(wàn)人。他們同樣是處于隱性失業(yè)狀態(tài)，并且其根本生活是有保障的，甚至一局部人因所在單位效益比擬好，可能還有較好的收入，所以這局部人根本上不會(huì)對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響。

3、問(wèn)題比擬突出的是1800多萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員。在這局部失業(yè)和下崗者中，除局部是由于企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)不善或單位的不公正裁員而失去工作外，有相當(dāng)?shù)臄?shù)量是由于本身工作能力差而缺乏崗位競(jìng)爭(zhēng)力被淘汰下來(lái)。對(duì)于這局部人來(lái)說(shuō)，在目前就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益劇烈的情況下，再找到令自己滿意工作的可能性很??；而他們又有著政府要為他們安排工作這樣一種與改革的趨勢(shì)相悖的觀念，加之我國(guó)的社會(huì)保障制度還不健全，失業(yè)將面臨著一定的生活問(wèn)題，所以，他們對(duì)政府有比擬大的不滿情緒。這種不滿對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響。

總的來(lái)看，居高不下的失業(yè)率容易誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。今年一季度，大慶以及全國(guó)一些地方出現(xiàn)游行、示威、靜坐、鬧事等不穩(wěn)定事件，可謂例證。

為什么宏觀政策取向要從促進(jìn)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向充分就業(yè)？

薩繆爾遜在其1998年?經(jīng)濟(jì)學(xué)?教科書中提出，宏觀政策有四大目標(biāo)，即高水平和快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高就業(yè)率水平和低非自愿失業(yè)、價(jià)格水平穩(wěn)定以及國(guó)際收支平衡。相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具主要是貨幣政策和財(cái)政政策。

這四大目標(biāo)應(yīng)該努力做到同時(shí)兼顧，但卻很難等量齊觀。事實(shí)上，不同的國(guó)家在不同的時(shí)期在宏觀政策取向上對(duì)這四大目標(biāo)是有不同偏重的。對(duì)于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家而言，失業(yè)通常是比增長(zhǎng)更重要的目標(biāo)。

我們認(rèn)為，為緩和失業(yè)壓力，保證改革的穩(wěn)定環(huán)境，包括宏觀政策在內(nèi)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策取向有必要由促進(jìn)增長(zhǎng)向充分就業(yè)轉(zhuǎn)變。為此，財(cái)政支出向社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付傾斜是必要的。1、促進(jìn)增長(zhǎng)的政策與充分就業(yè)的一致性不能否認(rèn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與充分就業(yè)的目標(biāo)兩者之間具有一定的一致性。

據(jù)國(guó)家計(jì)委根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就業(yè)彈性系數(shù)匡算，四年來(lái)國(guó)債投資直接創(chuàng)造新就業(yè)崗位約500萬(wàn)個(gè)，如考慮到國(guó)債投資工程的結(jié)構(gòu)特征和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用等因素，國(guó)債投資間接創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量更多。分年度看，1998年GDP增長(zhǎng)率為7.8％，國(guó)債工程投資1000億元帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)彈性系數(shù)為0.066，據(jù)此推算，由于國(guó)債投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位為69萬(wàn)個(gè)；1999年國(guó)債投資1100億元?jiǎng)?chuàng)造的就業(yè)崗位為179萬(wàn)個(gè)；2000年國(guó)債投資1500億元?jiǎng)?chuàng)造就業(yè)崗位為120萬(wàn)個(gè)；2001年國(guó)債投資1500億元?jiǎng)?chuàng)造就業(yè)崗位為128萬(wàn)個(gè)。這樣，國(guó)債投資4年累計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位約500萬(wàn)個(gè)，約占同期新增就業(yè)崗位總數(shù)的五分之一強(qiáng)。

同時(shí)，4年來(lái)大多國(guó)債資金投向了退耕還林還草、水利、交通、糧庫(kù)、環(huán)保、城市市政設(shè)施和農(nóng)村電網(wǎng)改造等勞動(dòng)密集型根底設(shè)施建設(shè)工程。這類產(chǎn)業(yè)和工程創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增加值所能帶動(dòng)的就業(yè)崗位遠(yuǎn)大于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和工程。再加上根底設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用，如公路建設(shè)帶動(dòng)運(yùn)輸業(yè)及其就業(yè)增長(zhǎng)，旅游業(yè)一個(gè)直接就業(yè)崗位可以間接拉動(dòng)相關(guān)行業(yè)5個(gè)就業(yè)崗位；高校國(guó)債改善了高校的辦學(xué)條件，使1999年至2001年高等學(xué)校共增加在校生300萬(wàn)人，對(duì)緩解就業(yè)壓力發(fā)揮了積極作用等，國(guó)債投資實(shí)際創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量將遠(yuǎn)高于500萬(wàn)。隨著國(guó)債投資長(zhǎng)期效果的逐步顯現(xiàn)，國(guó)債投資將從更深層次、更廣范圍促進(jìn)我國(guó)就業(yè)水平的提高。

國(guó)債投資對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)功不可沒(méi)。不過(guò)，國(guó)家計(jì)委的匡算中，采用的是相對(duì)較高的1998年就業(yè)彈性系數(shù)，如果采用相對(duì)較低的1999年的就業(yè)彈性系數(shù)，國(guó)債投資對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的奉獻(xiàn)就不是那么大了〔四年總共新增就業(yè)390萬(wàn)人，占全部新增就業(yè)的16%。參見(jiàn)表2〕。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，自1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策以來(lái)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奉獻(xiàn)是：1998年1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年2個(gè)百分點(diǎn)，2000年1.7個(gè)百分點(diǎn)，2001年1.8個(gè)百分點(diǎn)〔://cn.news.yahoo/020417/77/11soh.html〕；這4年對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奉獻(xiàn)合計(jì)為7.0個(gè)百分點(diǎn)，共解決了400-500萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題。但財(cái)政也為此付出了很高的代價(jià)，這四年因積極財(cái)政政策發(fā)行國(guó)債5100億元，相當(dāng)于每解決一個(gè)人的就業(yè)問(wèn)題，財(cái)政就要背負(fù)約10-13萬(wàn)元的債務(wù)。這樣大的一個(gè)投資金額換得卻是如此少的就業(yè)，實(shí)在是低效得驚人！

可以設(shè)想，假設(shè)就業(yè)對(duì)國(guó)債投資增長(zhǎng)的彈性系數(shù)不變，并且靠國(guó)債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)的話，〞十五〞期間，解決約1/5的新增就業(yè)崗位，也就是1600萬(wàn)人左右，將需要16，000-20，800億人民幣。這將是中國(guó)財(cái)政根本不可能承受的重負(fù)。

到2001年末，財(cái)政債務(wù)總余額已達(dá)16000億元，占當(dāng)年GDP的16.7%，是當(dāng)年財(cái)政收入的97.7%。2002年財(cái)政預(yù)算赤字仍高達(dá)3098億元，這樣到2002年末，財(cái)政預(yù)算債務(wù)余額將接近2萬(wàn)億元，屆時(shí)將超過(guò)當(dāng)年的財(cái)政收入。2萬(wàn)億的債務(wù)，假設(shè)按2%的年息計(jì)算，其債務(wù)負(fù)擔(dān)每年就是400億元。因此，巨額的財(cái)政債務(wù)將成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。如果財(cái)政不能很好增加收入并安排好歸還債務(wù)的預(yù)算支出，財(cái)政將會(huì)陷入債務(wù)危機(jī)。其結(jié)果將被迫以財(cái)政性貨幣發(fā)行來(lái)歸還債務(wù)，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹。因此，財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)明確表示：〞積極的財(cái)政政策一定要逐步淡出。沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的政府，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的財(cái)政部長(zhǎng)能夠長(zhǎng)期的實(shí)行積極的財(cái)政政策不出問(wèn)題。〞(://cn.news.yahoo/020417/77/11soh.html)

在單純促進(jìn)增長(zhǎng)的宏觀政策取向下，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)之間的聯(lián)系進(jìn)一步被削弱了。經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，資本高投入并不一定必然帶來(lái)較高的就業(yè)增長(zhǎng)，也不會(huì)自動(dòng)地轉(zhuǎn)化為就業(yè)時(shí)機(jī)的擴(kuò)大?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、投資的擴(kuò)大能否擴(kuò)大就業(yè)時(shí)機(jī)和社會(huì)和諧開(kāi)展不僅僅依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，還取決于增長(zhǎng)模式的戰(zhàn)略取向。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，國(guó)家在戰(zhàn)略目標(biāo)上的選擇不同，在宏觀調(diào)控的手段和力度上的差異是巨大的，其結(jié)果也是截然不同的。面對(duì)巨大的就業(yè)壓力，鑒于中國(guó)人多、勞動(dòng)力資源豐富和資本短缺的根本國(guó)情，決定了我國(guó)應(yīng)該選擇就業(yè)增長(zhǎng)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把創(chuàng)造更多的就業(yè)時(shí)機(jī)和增加就業(yè)人口規(guī)模作為首要的開(kāi)展目標(biāo)。就業(yè)政策應(yīng)該成為優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，成為宏觀政策的根本取向。3、相比增長(zhǎng)，政府在社會(huì)就業(yè)中負(fù)有更為重要的責(zé)任這種責(zé)任是政府要在公平與效率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)當(dāng)中做出就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇并做出努力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)的承諾，即把就業(yè)優(yōu)先作為一項(xiàng)根本國(guó)策。

這種責(zé)任包括：創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，力爭(zhēng)社會(huì)的低失業(yè)率，促進(jìn)充分就業(yè)的實(shí)現(xiàn)；構(gòu)筑統(tǒng)一、高效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)所有的求職者平等地提供包括職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等方面的必要的效勞；采取一系列積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求；在就業(yè)效勞過(guò)程中扶助勞動(dòng)力市場(chǎng)上條件較差的社會(huì)成員就業(yè)，消除性別、年齡、殘疾上的歧視；通過(guò)立法和監(jiān)督，維護(hù)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益；通過(guò)與社會(huì)保障制度的協(xié)調(diào)保證失業(yè)的社會(huì)成員的生活；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性。

在多數(shù)工業(yè)興旺國(guó)家選擇了就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo)之后，各國(guó)都結(jié)合自己的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際，改變了過(guò)去單純靠現(xiàn)金補(bǔ)助失業(yè)者的方法而選擇了事前防止失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的積極的勞動(dòng)力政策。如瑞典的就業(yè)策略是〞每個(gè)人就業(yè)〞或〞充分就業(yè)〞，是過(guò)去40年來(lái)瑞典始終作為社會(huì)福利國(guó)家的原那么之一。瑞典設(shè)立了國(guó)家就業(yè)委員會(huì)并在全國(guó)設(shè)有360家就業(yè)辦公室，60家特殊的就業(yè)效勞機(jī)構(gòu)和90家職業(yè)能力測(cè)試所。就業(yè)辦公室主要功能是職業(yè)咨詢和安置指導(dǎo)。瑞典把GDP的0．9％用于消極的措施上，而把GDP的1.7％投入于積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)措施上。這使得瑞典在1945-1991年間，所見(jiàn)到的最高失業(yè)率只有3．5％，其中20世紀(jì)70年代失業(yè)率一直處于1．5-2．7％間，20世紀(jì)80年代的平均失業(yè)率僅為2．5％。同時(shí)通過(guò)建立就業(yè)保障法，禁止不公平解雇來(lái)保護(hù)雇員。

減少失業(yè)，力爭(zhēng)勞動(dòng)力的充分就業(yè)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的需要，因此，各國(guó)政府將充分就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)。我國(guó)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)決定了我國(guó)需要更加重視勞動(dòng)力的就業(yè)和失業(yè)問(wèn)題，緩解我國(guó)面臨的巨大就業(yè)壓力，以確保經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。4、強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)更有利于可持續(xù)開(kāi)展有一個(gè)觀點(diǎn)，說(shuō)是〞中國(guó)人提前得了富貴病〞，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在人均ＧＤＰ才只有700多美元，卻已出現(xiàn)了西方興旺國(guó)家過(guò)去常有的產(chǎn)品相對(duì)過(guò)剩的市場(chǎng)病癥。〞富貴病〞的提前到來(lái)原因有不少，但其中最主要的那么是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難、收入低下，農(nóng)村市場(chǎng)與城鎮(zhèn)市場(chǎng)之前出現(xiàn)了一個(gè)消費(fèi)斷層。

這些年來(lái)城鎮(zhèn)居民收入根本上是穩(wěn)步提高的，尤其是近三年來(lái)在政府屢次為公務(wù)員增加工資的帶動(dòng)下，收入增長(zhǎng)尤其明顯。但與此同時(shí)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)情況卻非常不樂(lè)觀，1997~2000年連續(xù)4年我國(guó)農(nóng)民人均純收入增幅都不斷下降。2001年農(nóng)民收入增長(zhǎng)出現(xiàn)了小幅上升，但依然與城鎮(zhèn)居民收入相差較遠(yuǎn)。有資料說(shuō)明，世界上多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)收入比率低于1.6，而我國(guó)在1995年城鄉(xiāng)收入比率已達(dá)2.5，再加上城市居民所享有的實(shí)物性福利，城鄉(xiāng)實(shí)際收入比率那么在4左右。城鄉(xiāng)差距之大，由此可見(jiàn)一斑。其導(dǎo)致的后果就是，農(nóng)村市場(chǎng)消費(fèi)嚴(yán)重缺乏，即使是在農(nóng)民收入增長(zhǎng)出現(xiàn)反彈的2001年，也因?yàn)檗r(nóng)民實(shí)際人均消費(fèi)增長(zhǎng)率比2000年下降了3.1個(gè)百分點(diǎn)，而2001年我國(guó)ＧＤＰ增長(zhǎng)率下降了約0.6個(gè)百分點(diǎn)。

這一切的背后只有一個(gè)原因，農(nóng)村地少人多，數(shù)億的農(nóng)民處于隱性失業(yè)狀態(tài)。只有解決好就業(yè)問(wèn)題，農(nóng)民的收入才能提高。而只要占全國(guó)人口三分之二農(nóng)民潛在的消費(fèi)需求能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求的話，僅一項(xiàng)就能夠推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持10%速度增長(zhǎng)10年。

對(duì)過(guò)去２０余年改革期間高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素的分解說(shuō)明，除了物質(zhì)資本的積累、人力資本的改善、勞動(dòng)力數(shù)量的增加等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素之外，勞動(dòng)力從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)率較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，每年對(duì)增長(zhǎng)率奉獻(xiàn)高達(dá)１．６個(gè)百分點(diǎn)，是這一時(shí)期年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的２０％。

又據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)蓋爾·約翰森教授估計(jì)，在今后３０年，如果勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移的障礙被逐漸撤除，城鄉(xiāng)收入差距將大大縮小。如果勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和范圍，到達(dá)可以使城鄉(xiāng)收入水平幾乎相等的程度，這個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移本身就可以對(duì)年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率奉獻(xiàn)２～３個(gè)百分點(diǎn)。

足見(jiàn)農(nóng)民進(jìn)城、充分就業(yè)實(shí)在是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必由之路。

實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的含義及政策建議

〔一〕實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的含義

就業(yè)增長(zhǎng)取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)彈性。在就業(yè)彈性一定的情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那么具有決定性的作用。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率越高，提供的就業(yè)崗位就越多，相反，假設(shè)經(jīng)濟(jì)衰退，增長(zhǎng)率下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，那么不僅會(huì)減少新增的就業(yè)崗位，而且還會(huì)造成大量在崗職工的失業(yè)，這將使本來(lái)就已嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)雪上加霜。因此，防止經(jīng)濟(jì)衰退，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)緩解我國(guó)就業(yè)問(wèn)題具有決定性的作用。在目前情況下，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到來(lái)自需求缺乏的約束，因此，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加有效供應(yīng)的同時(shí)，需適度擴(kuò)大需求。對(duì)此，政府采取了積極的財(cái)政政策，通過(guò)進(jìn)行根底設(shè)施建設(shè)投資來(lái)擴(kuò)大需求，但積極財(cái)政政策的運(yùn)用是有限度的，不可能長(zhǎng)期持續(xù)下去。

所以，政府在著力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還要努力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性，以增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)的就業(yè)量。這就是充分就業(yè)政策取向的理論含意。

充分就業(yè)的具體指標(biāo)，從中國(guó)目前城鎮(zhèn)家庭平均收入與積蓄可以支持的水平大致判斷，在未來(lái)兩年或再長(zhǎng)一些時(shí)間，實(shí)際失業(yè)率〔失業(yè)人口占全部勞動(dòng)年齡人口的比例〕8%應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)承受力的上限，在2021年前，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率保持在5%以內(nèi)可以視為充分就業(yè)。與此相適應(yīng)，到〞十五〞期末，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)調(diào)整為44:23:33，勞動(dòng)者素質(zhì)得到進(jìn)一步提高，并建立起機(jī)制靈活、根本完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系。

從指標(biāo)定義上看，應(yīng)與國(guó)際勞工組織的定義一致。1、勞動(dòng)年齡人口是指16歲及以上年齡人口。2、就業(yè)人口是指在一定年齡以上，有勞動(dòng)能力從事一定社會(huì)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的人員。在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力調(diào)查中對(duì)城鎮(zhèn)16歲及以上，具有勞動(dòng)能力并符合以下條件之一的人員列為就業(yè)人員：〔1〕為取得報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，調(diào)查周內(nèi)從事了1小時(shí)以上〔含1小時(shí)〕的勞動(dòng)；〔2〕由于學(xué)習(xí)、休假等原因在調(diào)查周內(nèi)暫時(shí)處于未工作狀態(tài)，但有工作單位或場(chǎng)所。

3、失業(yè)人口是指在一定年齡以上，有勞動(dòng)能力，在調(diào)查期間無(wú)工作，當(dāng)前有就業(yè)的可能并以某種方式尋找工作的人員。在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力調(diào)查中對(duì)16歲及以上，具有勞動(dòng)能力并同時(shí)符合以下各項(xiàng)條件的人員列為失業(yè)人員：〔1〕在調(diào)查周內(nèi)未從事為取得報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的勞動(dòng)，也沒(méi)有處于就業(yè)定義中的暫時(shí)未工作狀態(tài)；〔2〕在某一特定期間內(nèi)采取了某種方式尋找工作；〔3〕當(dāng)前如有工作時(shí)機(jī)可以在一個(gè)特定期間內(nèi)應(yīng)聘就業(yè)或從事自營(yíng)職業(yè)。

4、非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口是指在一定年齡以上，有勞動(dòng)能力，未參加或不要求參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口。

〔二〕解決我國(guó)失業(yè)和就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策建議

1、牢固樹(shù)立就業(yè)優(yōu)先意識(shí)，把就業(yè)工作作為各級(jí)政府的根本目標(biāo)。

首先，各級(jí)政府要高度重視就業(yè)工作，把就業(yè)優(yōu)先作為國(guó)家的根本國(guó)策，在制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)方案和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、金融貨幣政策時(shí)把就業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的根本目標(biāo)予以優(yōu)先考慮。其次，盡快制定促進(jìn)就業(yè)方面的法律法規(guī)，明確目標(biāo)原那么、宏觀和微觀政策等。第三，按年度確定失業(yè)率的控制指標(biāo)，研究確定失業(yè)率警戒線，完善統(tǒng)計(jì)分析及預(yù)警監(jiān)督和政策反響系統(tǒng)，促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第四，實(shí)行積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，完善市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制。第五，政府要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)督檢查，催促用人單位認(rèn)真執(zhí)行勞動(dòng)和社會(huì)保障法律法規(guī)，糾正違法行為，促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)質(zhì)量的提高，保證勞動(dòng)力市場(chǎng)有序運(yùn)行。

為完善就業(yè)與再就業(yè)體系，以下費(fèi)用應(yīng)由政府承當(dāng)：一是建立和完善社會(huì)根本保障體系的啟動(dòng)本錢；二是原有體制內(nèi)職工的體制轉(zhuǎn)軌本錢；三是區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退情況下的就業(yè)扶持本錢；四是勞動(dòng)力就業(yè)過(guò)程中的局部社會(huì)培訓(xùn)本錢；五是勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育的信息網(wǎng)絡(luò)建立和運(yùn)營(yíng)本錢。

2、重點(diǎn)抓好1800多萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員的再就業(yè)

前文我們從不同類失業(yè)對(duì)社會(huì)的影響分析，得出結(jié)論：〞問(wèn)題比擬突出的是1800多萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)和下崗人員。〞

在政府資源有限的情況下，做好下崗職工的安置和再就業(yè)工作應(yīng)該當(dāng)作緩和社會(huì)矛盾與就業(yè)形勢(shì)的關(guān)鍵，與此同時(shí)做好這一工作也是使大多數(shù)國(guó)有大中型企業(yè)在本世紀(jì)末擺脫虧損困境的關(guān)鍵所在。

進(jìn)一步地分析，中國(guó)失業(yè)形勢(shì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是失業(yè)與下崗人員分布不均衡，國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體與個(gè)別區(qū)域間的失業(yè)狀況存在明顯差異，局部區(qū)域存在著就業(yè)矛盾激化的可能。失業(yè)與下崗職工集中區(qū)域主要是：主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、大型國(guó)有企業(yè)集中的基地型城市，例如一些以能源礦產(chǎn)業(yè)為主的城市；紡織業(yè)集中的地區(qū)，面臨〞壓錠〞減員。這類特殊困難區(qū)域和行業(yè)，迫切需要特殊政策，中央和地方政府都要有所作為〔鄧?guó)檮祝?001〕。

在當(dāng)前社會(huì)保障尚不完善的情況下，要努力保證有限的就業(yè)崗位和資金向下崗職工傾斜。中國(guó)的勞動(dòng)力供求矛盾將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，而下崗職工的再就業(yè)是體制轉(zhuǎn)軌背景下的短中期過(guò)程。政府對(duì)下崗職工再就業(yè)工作是重視的，已經(jīng)和正在采取措施，努力縮短這個(gè)過(guò)程。可以肯定地說(shuō)，下崗職工再就業(yè)的主要方向是第三產(chǎn)業(yè)。這是因?yàn)?，在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，下崗職工與流入城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力相比，下崗職工在文化素質(zhì)、紀(jì)律素質(zhì)、熟悉城市生活環(huán)境與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、信息獲取本錢較低、易于組織和不增加城市人口負(fù)擔(dān)等方面有明顯優(yōu)勢(shì)。所以說(shuō)，下崗職工再就業(yè)的主要方向在第三產(chǎn)業(yè)。

3、運(yùn)用財(cái)稅政策，支持下崗分流人員再就業(yè)

第一，在稅收政策上，要大力為促進(jìn)下崗分流人員再就業(yè)提供優(yōu)惠政策。要在稅收政策上，大力促進(jìn)下崗分流人員開(kāi)展第三產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)。目前規(guī)定，下崗職工從事社區(qū)居民效勞業(yè)取得的營(yíng)業(yè)收入，個(gè)人自其持下崗證明在當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)備案之日起，個(gè)體工商戶或者下崗職工人數(shù)占企業(yè)總?cè)藬?shù)60％以上的企業(yè)自其領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起，3年內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅。下崗職工從事社區(qū)居民效勞業(yè)，對(duì)其取得的經(jīng)營(yíng)所得和勞務(wù)報(bào)酬所得，從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的自其領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起，從事獨(dú)立勞務(wù)的自其持下崗證明在當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)備案之日起，3年內(nèi)免征個(gè)人所得稅。城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加隨營(yíng)業(yè)稅一同免征。在這方面，可考慮適當(dāng)降低安置下崗人員的比例，取消對(duì)企業(yè)性質(zhì)的限定，按安置下崗人員數(shù)量或比例為惟一標(biāo)準(zhǔn)給予不同性質(zhì)企業(yè)以同等的稅收優(yōu)惠。

第二，盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅，為社會(huì)籌集必要的資金，為待業(yè)人員尤其是國(guó)有企業(yè)下崗職工提供根本的生活保障。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，應(yīng)盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅，以企業(yè)單位〔包括外商投資企業(yè)、外商駐華機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)等〕支付給職工的工資總額為征稅對(duì)象，征收的稅款?？顚Ｓ?，主要用于企事業(yè)單位職工退休、退職、待業(yè)等根本勞動(dòng)保障支出，從而使社會(huì)保障費(fèi)由國(guó)家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)，使企業(yè)從辦社會(huì)的重負(fù)中解放出來(lái)，也使福利基金的使用和管理走上標(biāo)準(zhǔn)化的道路。

第三，全方位發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)制度。1997年我國(guó)共收保險(xiǎn)基金僅47億元，而對(duì)龐大的下崗隊(duì)伍，按一千萬(wàn)人計(jì)算，人均每月救濟(jì)金285元，一個(gè)月就要28.5億元，一年那么要342億元。因此，要加大財(cái)政和企業(yè)扶持的力度。中央財(cái)政和地方財(cái)政都要做好待業(yè)職工的支出保障工作。在財(cái)力充裕的地方，可以適當(dāng)擴(kuò)大保險(xiǎn)對(duì)象范圍，從實(shí)際出發(fā)，擴(kuò)大到還未離開(kāi)企業(yè)但生活難以為繼的企業(yè)下崗分流人員；適當(dāng)提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和延長(zhǎng)期限，如將救濟(jì)期延長(zhǎng)到36個(gè)月，但后12個(gè)月救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低。

第四，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政確保下崗職工生活費(fèi)和提高標(biāo)準(zhǔn)的支出管理，使財(cái)政支出真正落實(shí)到下崗職工手上，杜絕各種截留、挪用甚至貪污的違法行為。

4、完善勞動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制

完善勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的短期就業(yè)壓力起著重要的作用。目前，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)化程度較低，與經(jīng)濟(jì)改革相比是滯后的，應(yīng)積極建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，撤除勞動(dòng)者在就業(yè)方面的各種壁壘，由市場(chǎng)而不是方案來(lái)配置勞動(dòng)力資源，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力跨單位、跨行業(yè)、跨地區(qū)的自由流動(dòng)，努力建立勞動(dòng)力自由流動(dòng)的有效機(jī)制。值得注意的是，在勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)中，政府的作用是非常重要的。

5、政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保障體系的建立作為中國(guó)參加世貿(mào)之后劇烈的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的緩沖力量

社會(huì)保障制度是社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。失業(yè)只能說(shuō)是勞動(dòng)力失去了勞動(dòng)收入，但這不等于他失去了生活收入。社會(huì)必須要為失業(yè)者提供相應(yīng)的生活來(lái)源，否那么失業(yè)將會(huì)嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定，因此，必須要建立社會(huì)保障制度。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)保障制度，但社會(huì)保障還沒(méi)有到達(dá)覆蓋全社會(huì)的范圍〔直至1999年年底，雖然領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)較上年有了大幅度增長(zhǎng)，但也只有100萬(wàn)人左右〕，并且社會(huì)保障的程度也需要進(jìn)一步加強(qiáng)，因此，我國(guó)的社會(huì)保障制度需要在這兩方面進(jìn)一步完善和開(kāi)展。這不僅有利于承受巨大就業(yè)壓力的社會(huì)保持穩(wěn)定，而且還可以解除人們的后顧之憂，減輕人們的儲(chǔ)蓄欲望，刺激人們的即期消費(fèi)，增加全社會(huì)的有效需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而增加就業(yè)?？梢哉f(shuō)，完善的社會(huì)保障制度具有社會(huì)穩(wěn)定和增加就業(yè)的雙重效應(yīng)。

6、減輕勞動(dòng)力供應(yīng)，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)力的就業(yè)能力

由于勞動(dòng)力供應(yīng)量取決于勞動(dòng)力參與率和人口數(shù)量，因此在控制人口數(shù)量的同時(shí)，要降低勞動(dòng)力參與率，進(jìn)而降低總?cè)丝谥芯蜆I(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量。為此：第一，開(kāi)展教育，尤其是做好普及九年制義務(wù)教育工作。這不僅可以提高青少年初中和高中的在校率，減少新增勞動(dòng)力的供應(yīng)，而且還可以提高勞動(dòng)力的文化水平，促進(jìn)勞動(dòng)力整體素質(zhì)的提高。第二，對(duì)失業(yè)和下崗人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)再就業(yè)培訓(xùn)，可以緩解這局部人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的時(shí)間，減輕就業(yè)壓力，同時(shí)有利于提高再就業(yè)者的素質(zhì)，增強(qiáng)他們?cè)倬蜆I(yè)的能力。

鑒于下崗失業(yè)人員市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力低，難于同新增就業(yè)者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家應(yīng)對(duì)下崗失業(yè)人員采取特殊政策，如對(duì)錄用下崗失業(yè)人員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或稅收減免，或者企業(yè)免交下崗失業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣就可以降低企業(yè)使用下崗失業(yè)人員的本錢，從而鼓勵(lì)企業(yè)錄用下崗失業(yè)人員，增強(qiáng)下崗失業(yè)人員的再就業(yè)能力。

7、大力開(kāi)展具有比擬優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)

到底是哪些行業(yè)是中國(guó)具有比擬優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，并且在吸收新增就業(yè)呢？換言之，中國(guó)今后就業(yè)時(shí)機(jī)主要來(lái)自哪里呢？可以通過(guò)分析各行業(yè)就業(yè)彈性的變化、就業(yè)份額的變化來(lái)推之一二〔中經(jīng)評(píng)論，2001〕。

用最近三年的平均彈性來(lái)判斷吸納還是排斥就業(yè)，那么可以看出，吸納就業(yè)的行業(yè)主要包括：建筑業(yè)，批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，社會(huì)效勞業(yè)，衛(wèi)生體育和社會(huì)福利業(yè)，教育、文化藝術(shù)和播送電影電視業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體業(yè)以及其他不便分類的行業(yè)。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，就業(yè)份額不斷減少的行業(yè)主要包括農(nóng)林牧漁業(yè)，采掘業(yè)，制造業(yè)，地質(zhì)勘查業(yè)和水利管理業(yè)。就業(yè)份額不斷增加的行業(yè)主要包括建筑業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵電通訊業(yè)，批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)，金融保險(xiǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，社會(huì)效勞業(yè)和其他不便分類的行業(yè)。份額相對(duì)變化不大的行業(yè)主要包括衛(wèi)生體育和社會(huì)福利業(yè)，教育、文化藝術(shù)和播送電影電視業(yè)，科學(xué)技術(shù)和綜合效勞業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體業(yè)等行業(yè)。如果把就業(yè)份額不斷減少視為排斥就業(yè)，而把就業(yè)份額不斷增加視為吸納就業(yè)的話，那么，所得出的吸納或排斥就業(yè)的結(jié)論和使用彈性方法得出的結(jié)論根本一致。

對(duì)于像中國(guó)這樣的人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，恐怕值得強(qiáng)調(diào)一下的就是大力開(kāi)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)于擴(kuò)大就業(yè)具有非同尋常的意義。只有大力開(kāi)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，才能早日使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者吸納進(jìn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中來(lái)，提高這一大人群的收入水平，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使整個(gè)國(guó)家的開(kāi)展能夠持續(xù)下去。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府怎么強(qiáng)調(diào)開(kāi)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)也是不過(guò)份〔樊綱，2001〕

據(jù)調(diào)查測(cè)算，參加WTO以后，中國(guó)的一些傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型出口產(chǎn)業(yè)如服裝、紡織等長(zhǎng)期受到國(guó)外進(jìn)口配額限制的行業(yè)受益最大。入世5年以后，預(yù)計(jì)中國(guó)的食品加工業(yè)、紡織業(yè)、服裝業(yè)、建筑業(yè)以及效勞業(yè)等行業(yè)的就業(yè)時(shí)機(jī)將會(huì)增加16.8萬(wàn)人、282.5萬(wàn)人、261萬(wàn)人、92.8萬(wàn)人以及266.4萬(wàn)人。

與此相對(duì)照，機(jī)電、化工等部門產(chǎn)品出口的快速增長(zhǎng)并不意味著中國(guó)比擬優(yōu)勢(shì)的根本改變。由于大量的非熟練勞動(dòng)力的存在，從勞動(dòng)密集型制造業(yè)產(chǎn)品出口升級(jí)到技能或資本密集型產(chǎn)品出口將需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。事實(shí)上，由于相對(duì)低的勞動(dòng)力本錢，勞動(dòng)密集型的服裝部門在2021年仍是第一大的出口部門。在未來(lái)20年中資本／勞動(dòng)比的提高和人力資本的積累將有利于技能和資本密集型部門競(jìng)爭(zhēng)力的提高，但不會(huì)改變中國(guó)的比擬優(yōu)勢(shì)。

8、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力開(kāi)展第三產(chǎn)業(yè)

隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平的不斷提高，第三產(chǎn)業(yè)吸納的勞動(dòng)力就業(yè)越來(lái)越多，并成為勞動(dòng)力就業(yè)的主要部門。目前，在經(jīng)濟(jì)興旺國(guó)家，第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力人數(shù)占勞動(dòng)力就業(yè)總量的70%。而我國(guó)到2000年第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重只有33.2，遠(yuǎn)低于興旺國(guó)家的水平，第三產(chǎn)業(yè)有著巨大的開(kāi)展?jié)摿Α?/p>

更為重要的是，第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展將是解決我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題的主要途徑。在我國(guó)的三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)中，1994年我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重就達(dá)23%，超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)比重22.7%。以后，第二產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力比重雖然上升并于1997年到達(dá)23.7%，但隨后便下降，到2000年第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重下降到22.5%。而第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重自1994年后一直上升，到2000年到達(dá)27.5%，超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)4個(gè)百分點(diǎn)。因此，第三產(chǎn)業(yè)將是我國(guó)新增勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要部門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年以來(lái)我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重每提高1％，就可以增加700萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。因此我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重如果提高到開(kāi)展中國(guó)家的水平，就可以創(chuàng)造9000多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位；據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2月份發(fā)布的北京、天津、重慶、沈陽(yáng)、濟(jì)南、武漢、南寧、西安、西寧、成都十大城市勞動(dòng)力供求狀況顯示，對(duì)勞動(dòng)力的需求60%--80%來(lái)自于第三產(chǎn)業(yè)。

要把開(kāi)展效勞業(yè)作為近期擴(kuò)大就業(yè)的主攻方向，〞十五〞時(shí)期第三產(chǎn)業(yè)要爭(zhēng)取新增從業(yè)人員4500萬(wàn)人，占全社會(huì)從業(yè)人員的比重由2000年的27.5％提高到33％，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)調(diào)整為44:23:33。

9、大力開(kāi)展非公經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非公有制經(jīng)濟(jì)得到了迅速開(kāi)展，為我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)做出了重要奉獻(xiàn)。1996年城鄉(xiāng)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)人數(shù)為1171萬(wàn)人，2000年增加到2407萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)19.7%。而國(guó)有單位、城鎮(zhèn)集體單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同期就業(yè)人數(shù)卻在減少：國(guó)有單位的就業(yè)人數(shù)，1996年為11244萬(wàn)人，2000年減少到8102萬(wàn)人，年均減少8%；城鎮(zhèn)集體單位的就業(yè)人數(shù)，1996年為3016萬(wàn)人，2000年減少到1499萬(wàn)人，年均減少16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，1996年為13508萬(wàn)人，2000年減少為12820萬(wàn)人，年均減少1%。即1996--2000年，城鄉(xiāng)國(guó)有和集體單位的就業(yè)人數(shù)在絕對(duì)減少，而城鄉(xiāng)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)人數(shù)卻以較高的速度增長(zhǎng)，在4年中就翻一倍多?，F(xiàn)在，私營(yíng)單位已經(jīng)成為僅次于國(guó)有單位的第二大就業(yè)部門。因此，開(kāi)展非公有制不僅是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，而且對(duì)于解決我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)具有重要的作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，非公有制經(jīng)濟(jì)將會(huì)得到進(jìn)一步的開(kāi)展，并成為我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)的重要領(lǐng)域。

10、為中小企業(yè)的開(kāi)展創(chuàng)造市場(chǎng)空間

促進(jìn)和支持中小企業(yè)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，將是今后提高就業(yè)容量的重要途徑。在興旺國(guó)家，在中小企業(yè)就業(yè)的人數(shù)要占到總就業(yè)人數(shù)的65-80%。目前歐盟中小企業(yè)的就業(yè)人數(shù)占企業(yè)總數(shù)的６６％，美國(guó)小企業(yè)的雇傭人數(shù)也占全社會(huì)就業(yè)總數(shù)的６０％；第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展將擴(kuò)大就業(yè)量。

據(jù)1995年的工業(yè)企業(yè)普查資料，在全部工業(yè)企業(yè)和生產(chǎn)單位中，中小企業(yè)個(gè)數(shù)為7335101個(gè)〔其中中型企業(yè)為16591個(gè)〕，占全部企業(yè)數(shù)的99.9%；中小企業(yè)的從業(yè)人員為12326.19萬(wàn)人〔其中中型企業(yè)為1481.97人〕，占全部從業(yè)人數(shù)的83.65%。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在中國(guó)，大型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位需投資22萬(wàn)元，中型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位需投資12萬(wàn)元，小型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位只需投資8萬(wàn)元〔：//szsme/news/news33.htm〕。同樣的投資，中小企業(yè)提供的就業(yè)人數(shù)是大型企業(yè)的近2倍或3倍。因此，開(kāi)展中小企業(yè)對(duì)于提供更多的就業(yè)崗位具有重要的作用。

中小企業(yè)的開(kāi)展不但有利于國(guó)有企業(yè)下崗職工的分流，而且還為大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，中小企業(yè)提供的就業(yè)崗位約占我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)的75%，是承接1978年到1996年我國(guó)農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)換出來(lái)的2.3億勞動(dòng)力的主要載體。大力開(kāi)展中小企業(yè)，將會(huì)給我國(guó)未來(lái)10年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)平均每年1.5到2個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)率，成為未來(lái)10年到20年間我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁的推動(dòng)力量。

十五期間，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步采取政策，解決中小企業(yè)開(kāi)展中存在的問(wèn)題，大力扶持和促進(jìn)中小企業(yè)的開(kāi)展，這不僅可以增加對(duì)勞動(dòng)力的需求以緩解就業(yè)壓力，而且還可以優(yōu)化企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)大中小企業(yè)的協(xié)調(diào)開(kāi)展。

11、加速城市化進(jìn)程、尤其要推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

開(kāi)展效勞業(yè)的必要條件就是開(kāi)展大中城市，因?yàn)榻^大多數(shù)效勞業(yè)都有一個(gè)人口門檻的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)法生存。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市建設(shè)速度應(yīng)該說(shuō)還是較快。1978年到2000年，我國(guó)城市數(shù)量由193個(gè)增加到663個(gè)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到20312個(gè)，市鎮(zhèn)總?cè)丝谟?.7億人增加到4.56億，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?7.9％提高到36.1％，年均提高0.38個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，如果與世界其它國(guó)家相比，我國(guó)我國(guó)城市化水平還是較低的。按世界銀行的購(gòu)置力平價(jià)(PPP)計(jì)算，1997年我國(guó)與人均GNP水平相差不大的28個(gè)國(guó)家平均水平相比，我國(guó)城市化水平約低了16個(gè)百分點(diǎn)。由此看來(lái)，我國(guó)城市建設(shè)還急需補(bǔ)課。

但是，要解決2億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，中國(guó)現(xiàn)有城市的容納力是有限的，在此情況下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是大力推進(jìn)中小城鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)疑是一條漸進(jìn)的途徑。

從目前的情況看，許多中小型城鎮(zhèn)已成為連接農(nóng)村和大中型城市的紐帶，從而作為農(nóng)村開(kāi)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的根本載體具有良好的吸納農(nóng)業(yè)充裕勞動(dòng)力的開(kāi)展前景。中小城鎮(zhèn)的建設(shè)能夠促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展，而第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)不甚興旺階段有著比第二產(chǎn)業(yè)更強(qiáng)的容納農(nóng)業(yè)充裕勞動(dòng)力的能力。當(dāng)前我國(guó)大型城市規(guī)模都已相對(duì)較大，而中小型城市開(kāi)展相對(duì)缺乏。有關(guān)資料說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)有的1.9萬(wàn)個(gè)小型城鎮(zhèn)中，平均每個(gè)城鎮(zhèn)有人口4.54萬(wàn)人，就業(yè)人口平均為1.18萬(wàn)人，就業(yè)人口為城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.9%；而在我國(guó)200萬(wàn)人口以上的大城市中，就業(yè)人員占總?cè)丝跀?shù)的比重高達(dá)60.3%，100萬(wàn)－200萬(wàn)人口的城市，就業(yè)比重為62.6%，50萬(wàn)－100萬(wàn)人口的城市就業(yè)比重為66%，20萬(wàn)－50萬(wàn)人口的城市就業(yè)比重為55.5%。由此可見(jiàn)，中小城鎮(zhèn)就業(yè)前景良好。加快中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為今后我國(guó)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加快城市化進(jìn)程的主要目標(biāo)來(lái)抓〔黃勝杰，2001〕

按國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重只有37．8％，比通常標(biāo)準(zhǔn)低7．2個(gè)百分點(diǎn)，就是說(shuō)少吸納了3235萬(wàn)人，按城鎮(zhèn)消費(fèi)品人均消費(fèi)額計(jì)，相當(dāng)于內(nèi)需少了2063．72億元。如果到2021年中國(guó)的城市化率能夠到達(dá)45％，加上現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)要上檔次，提高質(zhì)量和規(guī)模，未來(lái)小城鎮(zhèn)開(kāi)展可以容納28900萬(wàn)人口，超過(guò)目前大中城市的人口總和，將比目前小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)70％，可吸收了未來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的40－50％。因此，在城鎮(zhèn)化加速開(kāi)展的近幾十年內(nèi)，小城鎮(zhèn)開(kāi)展是關(guān)鍵時(shí)期，必須予以高度重視〔謝揚(yáng)，2001〕。

12、打破戶籍制度，放寬農(nóng)民就業(yè)

從地方性的政府反失業(yè)政策