政府信息公開(kāi)的理論與實(shí)踐發(fā)展

政府信息公開(kāi)的理論與實(shí)踐發(fā)展

一《政府信息公開(kāi)條例》修改中的熱點(diǎn)問(wèn)題

《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）自2008年5月1日施行以來(lái)已八年有余，政

府工作透明度不斷提高，公眾依法獲取政府信息的權(quán)利充分得到保障，但也暴露出諸多問(wèn)

題。特別是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)對(duì)政府治理方式提出了新挑戰(zhàn)，社會(huì)

公眾對(duì)其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也提出了更高要求。在2013年第十二屆全國(guó)人民代表大

會(huì)第一次會(huì)議上，楊偉程等代表曾提議制定政府信息公開(kāi)法，“提出進(jìn)一步明確政府信息以

公開(kāi)為常例，以不公開(kāi)為例外的原則；確立公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立政府信

息公開(kāi)監(jiān)督體系；明確政府信息公開(kāi)的方式、程序等?！痹?015年第十二屆全國(guó)人民代表

大會(huì)第三次會(huì)議上，趙冬苓等代表再次提出議案，建議在《條例》的基礎(chǔ)上，制定政府信息

公開(kāi)法。然而，立法建議并未得到采納，國(guó)務(wù)院開(kāi)始著手推進(jìn)《條例》的修訂工作。國(guó)務(wù)院

在2015年的立法工作計(jì)劃中將《條例》的修訂工作列為研究項(xiàng)目，在2016年的立法工作計(jì)

劃中將《條例》的修改工作列為全面深化改革急需項(xiàng)目。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)啟動(dòng)《條例》修

訂工作，正在征求意見(jiàn)。理論界和實(shí)務(wù)界圍繞修法的熱點(diǎn)問(wèn)題積極探索，助力推進(jìn)《條例》

的修改。

（一）《條例》修改的基本定位

近年來(lái)《條例》的修改工作備受關(guān)注，學(xué)界也對(duì)此展開(kāi)了廣泛討論。“對(duì)《條例》內(nèi)容修改

的基本方向目前有兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該圍繞條例實(shí)施中的具體情況和具體問(wèn)

題，做出有針對(duì)性的修改。正在修改的《條例》體現(xiàn)的就是這一思路。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，

《條例》的修改不僅要解決實(shí)施中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)回應(yīng)信息化發(fā)展新形勢(shì)，打造升

級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度?！眱煞N基本方向都堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，認(rèn)為應(yīng)從《條例》實(shí)施中暴露的問(wèn)

題出發(fā)，著力解決實(shí)踐中的具體問(wèn)題，做出切合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展實(shí)際的修改。而不同意見(jiàn)在

于，要不要更進(jìn)一步回應(yīng)時(shí)代需求，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)制度升級(jí)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院周漢華研究員認(rèn)為，“實(shí)踐發(fā)展需要升級(jí)版的政務(wù)公開(kāi)制度，中央對(duì)全面推

進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的核心要求也比《條例》更高，對(duì)于《條例》實(shí)施中棘手的問(wèn)題需要高度重視，

但《條例》的修改如果處處遷就現(xiàn)實(shí)，就必然會(huì)產(chǎn)生一退再退的連鎖負(fù)效應(yīng)。打造升級(jí)版的

政務(wù)公開(kāi)制度，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)基本要求和更高要求的統(tǒng)一。一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)范的政府

信息公開(kāi)制度，夯實(shí)制度基礎(chǔ)；另一方面，要推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制

度。具體而言，完善信息公開(kāi)制度，需要切實(shí)有效扭轉(zhuǎn)制度被少數(shù)人過(guò)度利用的現(xiàn)象，增強(qiáng)

制度的正當(dāng)性；需要明確、調(diào)整、細(xì)化《條例》相關(guān)規(guī)定，提高《條例》的科學(xué)性；需要優(yōu)

化《條例》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，提高制度之間的協(xié)調(diào)性。打造政務(wù)公開(kāi)制度，需要拓寬政務(wù)公開(kāi)的

廣度與深度，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)；需要促進(jìn)不同制度之間的融合，形成集聚效應(yīng)；需要加強(qiáng)

頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)部門(mén)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同；需要調(diào)整評(píng)價(jià)與考核標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大公眾參與?！雹?/p>

中國(guó)政法大學(xué)王萬(wàn)華教授認(rèn)為，“完善的政府信息公開(kāi)制度是開(kāi)放政府的制度基礎(chǔ)，面對(duì)新

的公開(kāi)立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問(wèn)題，還需要為公

開(kāi)政府向開(kāi)放政府邁進(jìn)提供制度保障。但是，《條例》僅為政府信息公開(kāi)立法，并非行政公

開(kāi)立法，修法不應(yīng)將《條例》擴(kuò)展為行政公開(kāi)立法。應(yīng)基于《條例》為調(diào)整政府信息公開(kāi)事

項(xiàng)的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開(kāi)立法的分工，對(duì)新的行政公開(kāi)立法

要求進(jìn)行分類(lèi)處理，由不同的行政公開(kāi)立法予以回應(yīng)。修法的首要任務(wù)即是要將有限公開(kāi)轉(zhuǎn)

型為充分公開(kāi)，為開(kāi)放政府之建設(shè)完善制度基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就不能僅滿(mǎn)足于解決行

政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中遇到的實(shí)際問(wèn)題，而需突破現(xiàn)有立法框架，擺脫《條例》過(guò)強(qiáng)

的政策屬性。進(jìn)而，應(yīng)確立公民對(duì)政府信息享有知情權(quán)，《條例》作為信息自由立法所應(yīng)具

有的權(quán)利法的法律屬性，以公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障為基礎(chǔ)重構(gòu)《條例》，確立信息公開(kāi)原

則，擴(kuò)展公開(kāi)范圍，取消限制公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)機(jī)制，完善依申請(qǐng)公開(kāi)程序。同時(shí)，修

法應(yīng)考慮回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法要求，可考慮在總則中明確和完善推進(jìn)開(kāi)放政

府?dāng)?shù)據(jù)工作的工作體制和保障機(jī)制，在《條例》中專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定數(shù)據(jù)的采集、保管、更新和

機(jī)關(guān)間告知義務(wù)等內(nèi)容，保障開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)是準(zhǔn)確、合法、及時(shí)更新的數(shù)據(jù)，完善開(kāi)放政

府的內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制。”⑶

（二）政府信息的概念界定

《條例》第2條規(guī)定，“政府信息指的是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一

定形式記錄、保存的信息。”履行職責(zé)是政府信息概念界定的核心要素。2010年國(guó)務(wù)院辦

公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者

獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所

指應(yīng)公開(kāi)的政府信息?！痹撘?guī)定的“一般”與“例外”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是什么，“內(nèi)部管理信

息”和“過(guò)程性信息”不公開(kāi)是否正當(dāng)，都引發(fā)了很多爭(zhēng)議。

實(shí)踐中，由于何為履行職責(zé)界定不明，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)政府信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。北京市第

四中級(jí)人民法院程琥副院長(zhǎng)在《〈政府信息公開(kāi)條例〉的修改》一文中建議，”在修改《條

例》時(shí)有必要明確內(nèi)部信息、過(guò)程性信息、刑事偵查信息、行政協(xié)議信息和黨務(wù)信息的屬

性。第一，內(nèi)部信息是否屬于政府信息，關(guān)鍵看行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為與行政機(jī)關(guān)履行法定

職貢行為是否存在重合或者交義。如果是重合的，內(nèi)部信息應(yīng)該屬十政府信息；如果存在交

叉，那么交叉部分的內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理信息和機(jī)關(guān)之間的聯(lián)絡(luò)

信息屬于內(nèi)部信息，豁免對(duì)社會(huì)公開(kāi)。一旦內(nèi)部管理信息與公共利益有關(guān)，成為行政機(jī)關(guān)履

行職責(zé)中制作或者獲取信息，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，就屬于政府信息，應(yīng)

當(dāng)公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)之間和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行文的請(qǐng)示、報(bào)告、批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要、抄告單等文件

和資料，這些內(nèi)部行文信息，只要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。第二，過(guò)程性信息

是否屬于政府信息，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)正在進(jìn)行的討論、研究或者審查過(guò)程是否屬于行政機(jī)

關(guān)履行職責(zé)過(guò)程。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，討論、研究或者審查行為屬于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體環(huán)節(jié)和表

現(xiàn)形式，行政機(jī)關(guān)討論、研究、審查行為均屬于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為。因此，過(guò)程性信

息應(yīng)該屬于政府信息。第三，我國(guó)公安、安全、海關(guān)等機(jī)關(guān)具有刑事偵查和行政管理的雙重

職能，其在刑事執(zhí)法過(guò)程中形成的信息，不屬于政府信息。第四，行政協(xié)議的履行、變更、

解除等顯然屬于政府履行法定職責(zé)行為，由此制作或者獲取的信息屬于政府信息。第五，黨

組織發(fā)布的黨務(wù)信息不符合政府信息的主體要件，黨務(wù)信息不屬于政府信息?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)王萬(wàn)華教授也指出政府信息需要重新界定。”《條例》將政府信息限定為'行

政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息'，該定義的問(wèn)題

在于以信息的形成來(lái)源界定政府信息，而沒(méi)有將政府信息視為客觀存在之物，造成實(shí)踐中對(duì)

履行職責(zé)進(jìn)行狹義解釋?zhuān)涞湫捅憩F(xiàn)形態(tài)就是將企業(yè)制作提交給行政機(jī)關(guān)的信息排除在政府

信息之外。政府信息依附于一定載體客觀存在，為行政機(jī)關(guān)持有、保管，信息的形成方式與

是否應(yīng)當(dāng)將之公開(kāi)無(wú)關(guān)，將信息的形成方式與能否公開(kāi)相勾連，必然會(huì)對(duì)可公開(kāi)的政府信息

形成限縮。修法應(yīng)重新界定政府信息，不再使用‘履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取'的限制，

修改為‘行政機(jī)關(guān)保管或者持有的信息'，同時(shí)明確信息載體的各種形式，包括文書(shū)、記

錄、圖片、電子數(shù)據(jù)、音像等?！雹?/p>

（三）政府信息公開(kāi)的原則

政府信息公開(kāi)制度以公開(kāi)為原則為國(guó)際社會(huì)普遍遵循。我國(guó)的《條例》沒(méi)有明確“以公開(kāi)為

原則、不公開(kāi)為例外”這一基本原則。由于公開(kāi)原則的缺失，難以判斷政府信息公開(kāi)的范

圍，造成了事實(shí)上的部分公開(kāi)政府信息。

首先，《條例》列舉規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍。一方面是肯定列舉了應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)，包

括主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)?！稐l例》第9條肯定列舉了主動(dòng)公開(kāi)信息的標(biāo)準(zhǔn)，第10、11、

12條列舉了不同層級(jí)政府需要重點(diǎn)公開(kāi)的信息。同時(shí)第13條規(guī)定了依申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容。另

一方面，否定列舉了不公開(kāi)的范圍。然而，這種列舉的規(guī)定方式并不周延，不可能窮盡所有

政府信息。有的信息既不屬十公升范圍，也沒(méi)有被小公開(kāi)范圍所囊括。公開(kāi)原則的缺失導(dǎo)致

難以判斷未列舉的事項(xiàng)是否公開(kāi)，政府信息公開(kāi)的范圍被限縮。其次，《條例》第13條規(guī)

定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部

門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！眹?guó)務(wù)院辦公

廳還發(fā)文規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政

府信息，可以不予提供”。雖然“三需要”是否構(gòu)成對(duì)申請(qǐng)人的資格限制這一問(wèn)題存在爭(zhēng)

論，但三需要確實(shí)成為實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)拒絕向申請(qǐng)人公開(kāi)政府信息的理由之一。最后，《條

例》在總則中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和

社會(huì)穩(wěn)定?！庇捎谄鋵儆诳倓t性條款，即便屬于政府信息公開(kāi)的范圍，行政機(jī)關(guān)也可依據(jù)該

條款不公開(kāi)政府信息。以上三個(gè)方面都造成了《條例》事實(shí)上的有限公開(kāi)。

中國(guó)政法大學(xué)王萬(wàn)華教授在《開(kāi)放政府與修改〈政府信息公開(kāi)條例》的內(nèi)容定位》一文中指

出，“可公開(kāi)政府信息的范圍直接決定政府開(kāi)放程度，政府信息以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例

外是政府信息得以充分公開(kāi)的基本保障，《條例》在實(shí)現(xiàn)權(quán)利法的法律屬性回歸基礎(chǔ)上，還

需要明確規(guī)定政府信息以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，為開(kāi)放政府建構(gòu)充分公開(kāi)的制度基

礎(chǔ)。目前修法確立此項(xiàng)原則的條件已經(jīng)成熟。首先，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干

重大問(wèn)題的決定》中明確提出：堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外原則。這一要求在《法治

政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中得到重申，兩份中央文件為修法奠定了政治基

礎(chǔ)。其次，學(xué)界在《條例》制定之時(shí)就有此呼吁，確立這一原則早已形成理論共識(shí)。再次，

《條例》實(shí)施八年來(lái)，行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)工作由不熟悉逐步轉(zhuǎn)化為日常工作，已經(jīng)普

遍建立起正常開(kāi)展政府信息公開(kāi)工作的機(jī)制，《條例》實(shí)施八年的實(shí)踐基礎(chǔ)為擴(kuò)大公開(kāi)范圍

積累了經(jīng)驗(yàn)與條件。最后，司法為完善政府信息公開(kāi)范圍和公開(kāi)程序創(chuàng)造了積極條件。法院

通過(guò)發(fā)布典型案例、指導(dǎo)案例等方式逐步將《條例》實(shí)施中不清晰、存在爭(zhēng)議的一些問(wèn)題予

以明確，有利于修法更好地確定免于公開(kāi)的例外情形和完善依申請(qǐng)公開(kāi)程序?！?

（四）政府信息不予公開(kāi)的范圍

《條例》對(duì)政府信息公開(kāi)的例外規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個(gè)條款：一是《條例》在第二章公開(kāi)的范

圍中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)

權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)

人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)?！倍恰稐l例》在總則中規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信

息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！贝送?，2010年國(guó)務(wù)院辦公廳

《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在口常工作中制作或者獲取

的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)

公開(kāi)的政府信息。”相較于其他國(guó)家.我國(guó)對(duì)政府信息不予公開(kāi)的范圍規(guī)定得不清晰、不明

確、不全面，導(dǎo)致了信息公開(kāi)的范圍邊界不清，實(shí)踐中難以明確把握。

確定政府信息不予公開(kāi)的例外范圍是信息公開(kāi)制度的核心與關(guān)鍵。如果對(duì)不予公開(kāi)的例外事

項(xiàng)界定不清，將直接導(dǎo)致公開(kāi)的范圍難以確定，更難以實(shí)現(xiàn)公開(kāi)原則?？梢哉f(shuō)，政府信息公

開(kāi)的目標(biāo)一定程度上有賴(lài)于不予公開(kāi)的政府信息范圍的厘定。中國(guó)政法大學(xué)王敬波教授在

《什么不能公開(kāi)？一一信息公開(kāi)例外事項(xiàng)的國(guó)際比較》中指出，“界定不公開(kāi)信息是決定信

息公開(kāi)范圍的基礎(chǔ)。如何確定哪些信息不公開(kāi)，從世界范圍看，大致存在二種方式。第一種

方式是'信息屬性標(biāo)準(zhǔn)'，這種方式是以信息的屬性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，也就是先判斷是否屬于

某一類(lèi)型的信息，如果屬于法律規(guī)定的不予公開(kāi)類(lèi)型的信息，則不公開(kāi)。大部分國(guó)家都是此

種立法形式，將某些信息界定為國(guó)家秘密信息、個(gè)人隱私信息、商業(yè)秘密信息，并根據(jù)這些

信息的屬性決定該等信息不公開(kāi)。第二種形式是以信息公開(kāi)可能造成的損害為判斷標(biāo)準(zhǔn)，可

以稱(chēng)為'公開(kāi)損害標(biāo)準(zhǔn)'。如瑞士的《關(guān)于行政透明原則的聯(lián)邦法律》和塞爾維亞的《信息

公開(kāi)法》就采用了這種形式。第三種方式是以時(shí)間段作為信息不公開(kāi)的'時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)'，規(guī)定

在特定時(shí)間段內(nèi)信息不公開(kāi)。如阿塞拜疆《獲取信息法》第35條中以列舉的形式，提出了

各種予以豁免公開(kāi)的信息類(lèi)型，這些不予以公開(kāi)的信息都是在一定期限內(nèi)不予以公開(kāi)?！雹?/p>

王敬波教授還提到，“雖然各國(guó)信息公開(kāi)法列舉的事項(xiàng)不同，但還是有些信息成為各國(guó)信息

法共同排除公開(kāi)的事項(xiàng)。國(guó)家秘密，需要保密的議會(huì)信息和司法信息，影響公共管理運(yùn)行、

法律實(shí)施或者政府履職的信息，政府內(nèi)部事務(wù)信息，相關(guān)主體的訴訟信息、以保密為條件從

第三方獲得的信息、個(gè)人隱私或者公開(kāi)可能造成對(duì)于人身健康和人身安全潛在危險(xiǎn)的信息，

知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息，商業(yè)秘密，基于法律等職業(yè)需要保密的信息，基于特定資源保護(hù)需要保密的

信息，特別法規(guī)定不公開(kāi)的信息等類(lèi)型的信息，均屬于信息公開(kāi)的例外事項(xiàng)。”卜域外這些

得到普遍認(rèn)同的不予公開(kāi)的事項(xiàng)可以為我國(guó)修改《條例》所借鑒，以期進(jìn)一步明確、細(xì)化我

國(guó)不予公開(kāi)的政府信息范圍。

《條例》的修改應(yīng)明確、細(xì)化不公開(kāi)的政府信息范圍。第一，明確國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)

人隱私的范圍。國(guó)家秘密的范圍是由《保守國(guó)家秘密法》界定的，范圍比較寬泛。雖然《反

不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)商業(yè)秘密做出了界定，但界定得很模糊，具體哪些屬于經(jīng)濟(jì)信息、經(jīng)營(yíng)信

息難以把握。而我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中并無(wú)個(gè)人隱私的定義，不同人群的隱私保護(hù)程度、公

開(kāi)信息的范圍應(yīng)不同。第二，刪除《條例》中的“三安全一穩(wěn)定”條款?！皣?guó)家安全、公共

安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定”均屬于公共利益范疇，范圍難以確定，實(shí)踐中難以認(rèn)定。第

三，內(nèi)部信息附條件豁免公開(kāi)。行政管理實(shí)踐中的內(nèi)部信息樣態(tài)十分復(fù)雜，不宜簡(jiǎn)單化地以

內(nèi)部管理信息為由而拒絕公開(kāi)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部信息與政府職能之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及是否

實(shí)際影響了公民的合法權(quán)益作為是否公開(kāi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第四，過(guò)程性信息附條件豁免公開(kāi)。

因?yàn)樾姓绦蛏性谶M(jìn)行，行為尚未成熟，所以一般認(rèn)為過(guò)程性信息豁免公開(kāi)。一旦程序終

結(jié)，過(guò)程性信息也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。而且，過(guò)程性信息中有部分客觀信息，如事實(shí)信息和統(tǒng)計(jì)信息

是可以在程序進(jìn)行中對(duì)外公開(kāi)的。第五，刑事偵查信息不予公開(kāi)。刑事偵查行為是《刑事訴

訟法》的調(diào)整范圍，不屬于政府信息公開(kāi)的范I韋I。

（五）依申請(qǐng)公開(kāi)的受理程序

《條例》對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單，僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的答復(fù)程序，并未

規(guī)定信息公開(kāi)申請(qǐng)的受理程序?！稐l例》第21條規(guī)定：“對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)

關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：（一）屬于公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的

方式和途徑；（二）屬于不予公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由；（三）依法不屬于

本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開(kāi)

機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱(chēng)、聯(lián)系方式；（四）申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告

知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充?！庇捎谌狈?duì)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息受理程序的規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)

關(guān)一收到公開(kāi)申請(qǐng)便進(jìn)入答復(fù)程序，沒(méi)有對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)行過(guò)濾、甄別的環(huán)節(jié)，也無(wú)

法在受理時(shí)識(shí)別出申請(qǐng)人濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的行為并對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致行政成本的增

加，司法資源的浪費(fèi)。

北京市第四中級(jí)人民法院程琥副院長(zhǎng)認(rèn)為，“《條例》修改時(shí)有必要對(duì)受理程序和答復(fù)程序

作出適當(dāng)區(qū)分。受理程序主要包括以下三方面內(nèi)容。第一，受理機(jī)構(gòu)。《條例》第4條規(guī)

定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)方面的工作。實(shí)踐中，由于行

政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，政府信息公開(kāi)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)也不同，出現(xiàn)了由辦公室、信息中心、

新聞處、法制處、信訪辦等不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的情況。從保障社會(huì)公眾方便快

捷地獲取政府信息角度出發(fā)，有必要指定具體機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承辦政府信息公開(kāi)事宜，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗

口對(duì)外。第二，受理方式。行政機(jī)關(guān)受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)主要包括當(dāng)場(chǎng)受理和其他方式受

理兩種方式。其」當(dāng)場(chǎng)受理。當(dāng)場(chǎng)受理主要針對(duì)申請(qǐng)人直接到行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的情形。

當(dāng)場(chǎng)受理方式重在解決如果受理機(jī)構(gòu)能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)，即無(wú)須進(jìn)行書(shū)面答復(fù)的問(wèn)題，這事實(shí)上

是對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行分流處理的重要環(huán)節(jié)。其二，其他方式受理。對(duì)于申請(qǐng)人以信函等方式提出的

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)收發(fā)室與受理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好工作銜接和及時(shí)移轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)信

函已經(jīng)被收發(fā)室簽收并開(kāi)始計(jì)算時(shí)限而受理機(jī)構(gòu)卻遲遲沒(méi)有收到申請(qǐng)信函從而拖延答復(fù)導(dǎo)致

違法問(wèn)題。第三，補(bǔ)正程序和效力問(wèn)題。實(shí)踐中，某些行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合

申請(qǐng)條件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在原本申請(qǐng)內(nèi)容明確但行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不明確，要求申請(qǐng)人多次補(bǔ)正

問(wèn)題，或者以補(bǔ)正方式代替答復(fù)。對(duì)于補(bǔ)正的效力以及行政機(jī)關(guān)是否繼續(xù)對(duì)補(bǔ)正信息進(jìn)行審

查或終結(jié)審查，都需要明確規(guī)定。”⑼

（六）政府信息公開(kāi)的主體

根據(jù)《條例》第2條和第36條的規(guī)定，我國(guó)政府信息公開(kāi)的主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法

規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。《條例》第17條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)制作的政府信

息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政

府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?！庇纱丝芍谱骱捅４嬲畔⒌男姓?/p>

機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織是信息公開(kāi)的主體。但《條例》并沒(méi)

有規(guī)定行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的政府信息，應(yīng)當(dāng)由制作機(jī)關(guān)公開(kāi)還是由保存機(jī)關(guān)公

開(kāi)。實(shí)踐中對(duì)這一問(wèn)題的處理也比較模糊，導(dǎo)致可能出現(xiàn)二者均公開(kāi)或二者互相推諉均不公

開(kāi)的情況。對(duì)于政府信息公開(kāi)主體不明的問(wèn)題，有學(xué)者立足于《條例》的修改建言獻(xiàn)策，也

有學(xué)者超出政府信息公開(kāi)制度本身，嘗試從行政組織法確定的行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力邊界入手

解決這一問(wèn)題。

北京市第四中級(jí)人民法院程琥副院長(zhǎng)認(rèn)為，“在絕大多數(shù)情況下，政府信息的制作機(jī)關(guān)原則

上是該信息公開(kāi)的義務(wù)機(jī)關(guān)，因?yàn)橹谱鳈C(jī)關(guān)對(duì)其制作的政府信息的公開(kāi)具有天然優(yōu)勢(shì)，比其

他行政機(jī)關(guān)更能了解政府信息的內(nèi)容及相關(guān)背景資料，對(duì)于政府信息是否應(yīng)予公開(kāi)無(wú)疑更具

有判斷權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織那里采集、獲取的政府信息，由保存機(jī)

關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)那里獲取的政府信息，應(yīng)當(dāng)由制作機(jī)關(guān)或是保存機(jī)

關(guān)公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)從效率性、安全性、經(jīng)濟(jì)性、秩序性等方面考慮，申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息，確

定由制作機(jī)關(guān)或者保存機(jī)關(guān)公開(kāi)時(shí)，一般以'誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)’為原則，由制作機(jī)關(guān)作為政府

信息的公開(kāi)主體，以'誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)'為例外，特殊情形下可以由保存機(jī)關(guān)作為政府信息的

公開(kāi)主體?！?

東南人學(xué)孟鴻志教授在《政府信息公開(kāi)主體的重構(gòu)一一以“三張清單”制度為路徑》一文中

指出，“我國(guó)政府信息公開(kāi)主體問(wèn)題的根源在于行政權(quán)力（行政職權(quán)和行政職責(zé)）的歸屬主

體缺乏明確制度規(guī)制。解決政府信息公開(kāi)主體問(wèn)題的有效路徑不能局限于政府信息公開(kāi)制度

本身，還需要具體行政行為法律制度確定的行政機(jī)關(guān)權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利的邊界，更需要

基于行政組織法律制度確定行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)力邊界，而后者正是構(gòu)建我國(guó)政府信息公開(kāi)主

體制度的關(guān)鍵?！畽?quán)力清單''責(zé)任清單’和‘負(fù)面清單’基本內(nèi)涵劃定的行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)邊

界可以劃定政府信息公開(kāi)主體‘必須公開(kāi)'‘可以公開(kāi)‘和‘不公開(kāi)’的邊界，進(jìn)而完善行

政組織法律制度，從根本上解決包括政府信息公開(kāi)主體在內(nèi)的行政主體職責(zé)劃分問(wèn)題，明確

政府信息公開(kāi)中具體的制作、保存和公開(kāi)機(jī)關(guān)?！?/p>

（七）政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人資格

《條例》第13條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特

殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府

信息?！贝送?，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例若干問(wèn)題的意

見(jiàn)》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信

息，可以不予提供。”“三需要”是否構(gòu)成對(duì)申請(qǐng)人的資格限制這一問(wèn)題尚存爭(zhēng)議。一種觀

點(diǎn)認(rèn)為，“三需要”是對(duì)申請(qǐng)人的資格限制性規(guī)定。申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，必須滿(mǎn)足

“三需要”的資格條件，否則不能申請(qǐng)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三需要”不構(gòu)成對(duì)申請(qǐng)人資格

的限制，本質(zhì)上屬于申請(qǐng)的理由。例如，北京市第四中級(jí)人民法院程琥副院長(zhǎng)認(rèn)為，“'三

需要'不應(yīng)作為申請(qǐng)人資格條件。實(shí)踐中，一旦把‘三需要'作為申請(qǐng)人資格的限制條件，

就需要提供相關(guān)證據(jù)加以證明，而'三需要'的相關(guān)證據(jù)以及證明標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論對(duì)于申請(qǐng)人、行

政機(jī)關(guān)還是法院而言都難以把握，‘三需要’標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上難以操作。在《條例》修改中需要

進(jìn)一步明確'三需要’的適用范圍和條件，如果要作為申請(qǐng)人資格條件，應(yīng)當(dāng)考慮還有沒(méi)有

其他更科學(xué)且易操作的條件，否則即便設(shè)定限制條件，也很難實(shí)施?！雹?/p>

《條例》修改中也可以考慮廢止“三需要”條款。這一條款假定了與信息具有特殊關(guān)聯(lián)的人

較之與信息無(wú)特殊關(guān)聯(lián)的人享有更大的利益，因此前者可以獲得該信息、，后者不能獲得該信

息。但這種假設(shè)與政府信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)相違背。國(guó)外立法則普遍確立信息自由使用原

則，無(wú)一國(guó)根據(jù)信息的使用目的來(lái)決定是否將信息向申請(qǐng)人公開(kāi)。判斷信息是否向申請(qǐng)人公

開(kāi)的唯一標(biāo)準(zhǔn)是該信息是否屬于公開(kāi)的范圍，至于該信息與申請(qǐng)人是否具有某種特殊關(guān)聯(lián)，

則不構(gòu)成公開(kāi)的條件。因此，應(yīng)當(dāng)廢除三需要條款所設(shè)置的限制性規(guī)定，申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信

息即使不與之具有生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，只要該信息的公開(kāi)不直接帶來(lái)?yè)p害性后果

就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。將知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來(lái)，也有利于更好地保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（八）小結(jié)

學(xué)界圍繞《條例》修改展開(kāi)了熱烈討論，提出了多方面建議，這反映出《條例》在實(shí)踐中存

在的諸多問(wèn)題已嚴(yán)重影響了公眾依法獲取政府信息權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要和時(shí)

代發(fā)展，急需做出調(diào)整。修改《條例》對(duì)建設(shè)法治政府、開(kāi)放政府具有重要意義，本報(bào)告選

取了本年度理論界與實(shí)務(wù)界圍繞《條例》修改討論較為廣泛的幾個(gè)問(wèn)題，包括修法的目標(biāo)，

政府信息概念的重新界定，公開(kāi)原則的確立，不予公開(kāi)的政府信息范圍的明確細(xì)化，依申請(qǐng)

公開(kāi)程序規(guī)定的補(bǔ)充完善，政府信息公開(kāi)義務(wù)主體的明確，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人資格限制的

取消七個(gè)方面作為主要研究對(duì)象，以期全面地展示《條例》修改中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，不斷

完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度。

二政府信息公開(kāi)訴訟研究

自2008年5月《條例》實(shí)施以來(lái)，實(shí)踐中政府信息公開(kāi)案件大幅上升，政府信息公開(kāi)類(lèi)案

件已經(jīng)成為行政訴訟案件中新的增長(zhǎng)點(diǎn)，引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。以北京市為例（見(jiàn)圖

1）,2013年北京各級(jí)法院共受理各類(lèi)政府信息公開(kāi)行政案件1346件，比2012年496件增

長(zhǎng)171%。2014年受理2101件，比2013年同比上升56%,其中受理政府信息公開(kāi)一審案件

1032件，同比增長(zhǎng)27.6%。2011?2012年，北京法院政府信息公開(kāi)行政訴訟占行政案件的

比例約為12%,2013年政府信息公開(kāi)案件的比例上升至13%,2014年約占一、二審行政案件

總數(shù)中的26%。皿信息公開(kāi)案件占比大幅增長(zhǎng)，客觀上推動(dòng)了政府信息公開(kāi)制度的完善，有

利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而，近年來(lái)，實(shí)踐中反映較為突出的問(wèn)題是政

府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)被少數(shù)人過(guò)度利用，在涉及土地資源、城市管理等領(lǐng)域尤為明顯。個(gè)別被

拆遷人對(duì)拆遷補(bǔ)償安置處理不滿(mǎn)，在窮盡了救濟(jì)手段后，轉(zhuǎn)而通過(guò)提起大量的政府信息公開(kāi)

申請(qǐng)和訴訟等行為，以謀求獲取新的證據(jù)，或給政府施加壓力，或單純?yōu)榱税l(fā)泄不滿(mǎn)。信息

公開(kāi)制度的異化增加了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重浪費(fèi)行政和司法資源。目前，如何

在保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上有效規(guī)制個(gè)別人濫用政府信息公開(kāi)制度，成為亟待解決的難題。

（一）《條例》實(shí)施以來(lái)政府信息公開(kāi)案件的司法審判概況

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院何淵副教授等在《政府信息公開(kāi)案件的司法審判狀況一一基于司法

案例的評(píng)估分析》一文中，通過(guò)北大法寶檢索了自《條例》實(shí)施以來(lái)至2015年4月4日的

1327件政府信息公開(kāi)的爭(zhēng)議案例°以此作為研究對(duì)象，梳理并分析了案件的省份分布、當(dāng)

事人身份、案件數(shù)量、終審法院級(jí)別、勝訴率、上訴率、案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法條引用等情況，

較為全面地展示出《條例》實(shí)施以來(lái)政府信息公開(kāi)案件司法審判的大致情況。"

1.案件的省份分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上

海、北京、浙江、江蘇和廣東，這些地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和人均可支配收入較高的省市。可

見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均可支配收入的高低與政府信息的需求及知情權(quán)的保護(hù)要求成正相

關(guān)。在上海、北京等這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和人均可支配收入較高的地區(qū)，政府信息對(duì)公民產(chǎn)生

了更為重要的影響，相比其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及人均可支配收入較低的地區(qū)，這些地區(qū)的公

民對(duì)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)更加重視，對(duì)政府信息的需求也更為強(qiáng)烈。

2.與公民利益密切相關(guān)的領(lǐng)域所涉及的行政機(jī)關(guān)易成為被告，原告多為公民個(gè)人。在對(duì)當(dāng)事

人身份的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，被告和公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)中人民政府、國(guó)土資源和房屋管理部門(mén)、住房和

城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)和公安部門(mén)排在前五位。這些行政領(lǐng)域的共同特征是與公民的生

產(chǎn)、生活息息相關(guān)，與公民利益的關(guān)聯(lián)度越大、與行政權(quán)力越密切的領(lǐng)域，所涉及的行政機(jī)

關(guān)越容易成為被告。反觀原告，在政府信息公開(kāi)案件中，原告多為公民個(gè)人，法人或者其他

組織較少提起信息公開(kāi)訴訟。

3.信息公開(kāi)案件數(shù)量逐年激增，促使政府更為開(kāi)放透明。在依據(jù)“審結(jié)日期”指標(biāo)對(duì)1327

件案例進(jìn)行分類(lèi)時(shí)發(fā)現(xiàn)，2008年審結(jié)的案例僅為10件，2009年為71件，2010年為132

件，2011年為140件，2012年為172件，2013年為261件，2014年激增至491件。對(duì)案件

數(shù)量的統(tǒng)計(jì)表明，政府信息公開(kāi)案件數(shù)量逐年上升，而且上升速度不斷加快。隨著立案登記

制的確立，相信未來(lái)政府信息公開(kāi)案件數(shù)量還會(huì)保持增長(zhǎng)趨勢(shì)?！稐l例》的實(shí)施促使政府信

息公開(kāi)案件數(shù)量激增，也使得政府對(duì)政府信息持更為開(kāi)放的態(tài)度。

4.信息公開(kāi)案件的終審判決大多由中級(jí)法院作出。對(duì)終審法院的級(jí)別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，基層法

院作為終審法院的有179件，約占總數(shù)的14%。中級(jí)法院作為終審法院的有878件，約占總

數(shù)的67%。高級(jí)法院作為終審法院的有254件，約占總數(shù)的19%。最高法院沒(méi)有作過(guò)有關(guān)信

息公開(kāi)案件的終審判決。中級(jí)法院是作出終審判決的主力軍，原因是被告的層級(jí)比較高，直

接由中級(jí)法院一審，或者因原告上訴至中級(jí)法院二審。政府信息公開(kāi)案件是一種較新的行政

訴訟類(lèi)型，審判難度較大，涉及原告切身利益，上訴率較高，由級(jí)別較高的法院作出終審判

決更加權(quán)威、專(zhuān)業(yè)，更有利于實(shí)現(xiàn)利益平衡。

5.原告勝訴率低，上訴率高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一審原告的勝訴率僅為13%,而被告的勝訴率卻高達(dá)

86%。而二審的情況與一審幾乎一致。我國(guó)政府信息公開(kāi)行政案例最顯著的特點(diǎn)就是原告勝

訴率低，且有不斷下滑的趨勢(shì)。相應(yīng)地，在82%的案件中原告會(huì)上訴，只有在18%的案件中

原告接受一審的判決。當(dāng)然，原告的勝訴率低也不絕對(duì)等于公民的知情權(quán)未得到保護(hù)。從實(shí)

踐中的一些案例來(lái)看，雖然法院判決原告敗訴，但原告事實(shí)上可能已在庭審前或庭審中獲得

了政府信息。

6.政府信息公開(kāi)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在政府信息的判斷、公開(kāi)與否、公開(kāi)程序、不予公開(kāi)范

圍和公開(kāi)職責(zé)等問(wèn)題。在對(duì)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)分析中，政府信息、范圍、申請(qǐng)條件、公開(kāi)

職貢、公開(kāi)方式、公開(kāi)程序、監(jiān)督保障及公開(kāi)與否，是主要的爭(zhēng)點(diǎn)類(lèi)型。具中政府信息的判

斷、公開(kāi)與否、公開(kāi)程序、不予公開(kāi)范圍和公開(kāi)職責(zé)是排名前五的涉訴爭(zhēng)點(diǎn)。具體而言，

“政府信息的判斷”主要爭(zhēng)議為“是否構(gòu)成政府信息”以及“政府信息是否存在”這兩個(gè)問(wèn)

題?！安挥韫_(kāi)范圍”主要爭(zhēng)議在于對(duì)“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”，“國(guó)家安全、

公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，“過(guò)程性信息”及“內(nèi)部信息”等的認(rèn)定。“公開(kāi)職

責(zé)”主要爭(zhēng)議系由誰(shuí)公開(kāi)政府信息的問(wèn)題?！肮_(kāi)程序”主要爭(zhēng)議系答復(fù)、告知補(bǔ)正、說(shuō)明

理由、征詢(xún)意見(jiàn)及送達(dá)等政府信息公開(kāi)的程序。

（二）政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用訴權(quán)問(wèn)題

《條例》的實(shí)施在保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政府開(kāi)放透明的同時(shí)，也滋生了大量重復(fù)申請(qǐng)、濫

訴等問(wèn)題。這種濫用政府信息知情權(quán)、濫用訴權(quán)的行為給行政機(jī)關(guān)和法院造成了不必要的負(fù)

擔(dān)，嚴(yán)重浪費(fèi)行政和司法資源。在《行政訴訟法》修改后實(shí)行立案登記制的背景下，如何在

保障公民對(duì)政府信息知情權(quán)的同時(shí)又有效規(guī)制個(gè)別人利用政府信息公開(kāi)制度濫用權(quán)利，成為

擺在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)面前的一大難題。由于我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺失對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)、

濫用訴權(quán)行為的規(guī)制手段，司法機(jī)關(guān)為解決這一問(wèn)題積極發(fā)揮能動(dòng)作用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗?/p>

報(bào)》2015年第11期刊登了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”（以

下簡(jiǎn)稱(chēng)陸紅霞案），為通過(guò)司法進(jìn)路解決政府信息公開(kāi)訴權(quán)濫用問(wèn)題提供了一種示例。

1.實(shí)踐中濫用申請(qǐng)權(quán)、濫用訴權(quán)的表現(xiàn)

《條例》實(shí)施以來(lái)，政府信息公開(kāi)制度被異化為另一個(gè)信訪制度的傾向越發(fā)明顯。少數(shù)人利

用信息公開(kāi)制度多次、重復(fù)、頻繁申請(qǐng)、濫訴現(xiàn)象較為突出，陸紅霞案是典型極端事例，但

實(shí)踐中的濫用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)行為不在少數(shù)。武漢大學(xué)法學(xué)院鄭濤通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索

2013?2015年信息公開(kāi)案件發(fā)現(xiàn)，同一原告多次起訴信息公開(kāi)的案件高達(dá)134件,其中最

少的一位原告起訴了10次，最多的高達(dá)295次，平均每位原告提起30次訴訟。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，

16.2%的信息公開(kāi)申請(qǐng)者具有頻繁訴訟行為，即實(shí)踐中將近1/6的訴訟行為是在短時(shí)間內(nèi)連

續(xù)多次提出的。網(wǎng)由此可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用申請(qǐng)權(quán)、濫用訴權(quán)的問(wèn)題突出，已經(jīng)嚴(yán)

重影響了政府信息公開(kāi)制度的運(yùn)行、浪跟了行政和司法資源。

政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫用申請(qǐng)權(quán)、濫用訴權(quán)行為在實(shí)踐中表現(xiàn)出一些共同的特點(diǎn)。最高人民

法院行政庭耿寶建法官等指出，實(shí)踐中信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)主要有三種表現(xiàn)

形式：第一，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置不服而反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)。許多當(dāng)事人在農(nóng)村集體土地征

收、城市房屋拆遷安置等行為引發(fā)的行政案件敗訴后，為了謀求法律規(guī)定之外的不正當(dāng)利

益，往往重新開(kāi)辟“戰(zhàn)場(chǎng)”，通過(guò)反復(fù)多次申請(qǐng)信息公開(kāi)，試圖發(fā)現(xiàn)政府行為中的不合法、

不規(guī)范之處，為增加安置補(bǔ)償創(chuàng)造條件。第二，極個(gè)別職業(yè)申請(qǐng)人提起針對(duì)某些部門(mén)的大部

分申請(qǐng)。從實(shí)踐情況來(lái)看，單個(gè)申請(qǐng)人提起的信息公開(kāi)申請(qǐng)和案件數(shù)量的記錄，不斷被刷

新。比如公民鄭某等人向國(guó)家某部委提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，迄今已達(dá)七萬(wàn)份，且鄭某等

人的此類(lèi)申請(qǐng)仍然可能不斷增加。在這樣的申請(qǐng)中，申請(qǐng)人明知其請(qǐng)求不會(huì)得到支持，但仍

然反復(fù)、持續(xù)提起申請(qǐng)利訴訟。第三，政府信息公開(kāi)案件當(dāng)事人“抱團(tuán)”現(xiàn)象突出，不遵守

審判秩序現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。有的當(dāng)事人故意分別申請(qǐng)、分別起訴，并形成“批量訴訟”。有的

還分別針對(duì)行政執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)、每道程序分別提出申請(qǐng)，分別訴訟。有的還形成了部分村

民、同社區(qū)居民集體就類(lèi)似或關(guān)聯(lián)問(wèn)題提起集團(tuán)訴訟和重復(fù)訴訟。而一旦人民法院公開(kāi)開(kāi)庭

審理，則往往會(huì)聚積大量當(dāng)事人共同旁聽(tīng)、共同施加影響和壓力

2.政府信息公開(kāi)訴訟中濫用訴權(quán)的認(rèn)定

目前我國(guó)在行政訴訟中如何認(rèn)定濫用訴權(quán)尚無(wú)法律依據(jù)。學(xué)界對(duì)訴權(quán)濫用規(guī)制的研究主要集

中在民事領(lǐng)域，而行政訴訟研究中的關(guān)注點(diǎn)主要是受案范圍、原告資格等旨在保障公民訴權(quán)

的內(nèi)容，鮮有學(xué)者系統(tǒng)性研究對(duì)行政訴訟中原告濫用訴權(quán)行為規(guī)制的問(wèn)題。然而，實(shí)踐中一

個(gè)個(gè)鮮活的案例反映出在行政訴訟中濫用訴權(quán)的行為已不是個(gè)例，在政府信息公開(kāi)訴訟中尤

為凸顯。最具影響力的就是陸紅霞案?！?在陸紅霞案中，法院以濫用訴權(quán)為主要理由駁回陸

紅霞的起訴。

在現(xiàn)行立法缺乏有關(guān)規(guī)制濫用申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)規(guī)定的情況下，如何認(rèn)定政府信息公開(kāi)訴訟中濫

用申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)的行為，成為今年理論和實(shí)踐研究的重點(diǎn)。北京人學(xué)法學(xué)院沈麗教授總結(jié)了

陸紅霞案審理法院提出的一系列認(rèn)定知情權(quán)、訴權(quán)濫用事實(shí)的考慮因素，包括：申請(qǐng)或起訴

數(shù)量眾多、申請(qǐng)信息或訴訟請(qǐng)求內(nèi)容相同或類(lèi)似、申請(qǐng)信息或訴訟請(qǐng)求繁多而瑣碎、申請(qǐng)明

知不屬于政府信息范疇的信息或已經(jīng)知曉的信息、起訴明顯缺乏訴的利益、信息申請(qǐng)或訴訟

目的背離《條例》或《行政訴訟法》宗旨、起訴違背誠(chéng)實(shí)信用原則、公共機(jī)構(gòu)多次溝通仍執(zhí)

意申請(qǐng)或訴訟、公共資源的使用失衡等。沈巖認(rèn)為，“陸紅霞案裁判既沒(méi)有對(duì)濫用政府信息

公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟給出精準(zhǔn)的、必須嚴(yán)格遵循的定義，也沒(méi)有指出具體的構(gòu)成要件為何，而是

間接提示認(rèn)定濫申請(qǐng)、濫訴的考慮因素。在司法應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題尚處起步探索階段之際，這是

一種開(kāi)放的、經(jīng)驗(yàn)的、試錯(cuò)的姿態(tài)，是值得肯定的?！奔?/p>

也有學(xué)者考察民事、行政兩大訴訟中濫用訴權(quán)的關(guān)聯(lián)與差異，在陸紅霞案基礎(chǔ)上總結(jié)出行政

濫訴構(gòu)成要件理論。浙江大學(xué)光華法學(xué)院梁藝認(rèn)為，“陸紅霞案重要的理論基礎(chǔ)是運(yùn)用民事

訴訟中的誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)濫用訴權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制?！绷核囌撟C了民事訴權(quán)及其規(guī)制理論在行

政訴訟法中參照適用的可能性，同時(shí)也提出這種參照適用并非毫無(wú)限制，不能照搬套用。梁

藝提出，“濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件包括主觀惡意與濫訴行為。主觀惡意是指提起訴訟系為

了追求不正當(dāng)目的，例如提起涉及商業(yè)秘密的信息公開(kāi)訴訟，意圖侵害第三人權(quán)益等。對(duì)濫

用行政訴權(quán)的行為可以參照適用《民事訴訟法》第13條對(duì)誠(chéng)實(shí)信用的要求進(jìn)行規(guī)制，但應(yīng)

當(dāng)以窮盡現(xiàn)有規(guī)范為前提，對(duì)于沒(méi)有相應(yīng)規(guī)范依據(jù)的盡量不認(rèn)定為濫用訴權(quán)?！雹?

3.司法規(guī)制政府信息公開(kāi)訴訟中濫用訴權(quán)之評(píng)析

陸紅霞案中，法院在缺乏法律依據(jù)的情況下，行使司法權(quán)解決政府信息公開(kāi)領(lǐng)域突出的訴權(quán)

濫用問(wèn)題，通過(guò)個(gè)案裁判為規(guī)制行政訴權(quán)濫用提供重要參考，是適度發(fā)揮司法能動(dòng)作用解決

實(shí)踐問(wèn)題的有益嘗試。學(xué)界在肯定陸紅霞案積極意義的同時(shí)，也提出了一些質(zhì)疑。主要有四

個(gè)方面：第一，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)在缺乏實(shí)定法的情況下限制特定當(dāng)事人的訴權(quán)；第二，對(duì)起訴

權(quán)限制的權(quán)力可能會(huì)被司法機(jī)關(guān)濫用；第三，法官不應(yīng)“超越”本案的爭(zhēng)議而自行調(diào)查取證

并認(rèn)定與本案“無(wú)關(guān)”的事實(shí)；第四，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《條例》的方式由行政機(jī)關(guān)解決此類(lèi)問(wèn)

題。⑵誠(chéng)然，《條例》、《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋都沒(méi)有針對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)、濫用訴權(quán)

行為的立法，司法機(jī)關(guān)對(duì)公民的知情權(quán)、起訴權(quán)作出限制，容易被質(zhì)疑是對(duì)公民法定權(quán)利的

限制。

我國(guó)目前對(duì)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用訴權(quán)的規(guī)制采用了司法規(guī)制進(jìn)路，也促使我們重新認(rèn)真思

考司法的功能。正如耿寶建、周覓所說(shuō)，司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)的適度“擴(kuò)張”，也是應(yīng)對(duì)糾紛解

決“泛司法化”的無(wú)奈之舉。近年來(lái)由于各種原因，糾紛和矛盾的處理存在“泛司法化”傾

向，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種各樣的壓力，均已經(jīng)傳導(dǎo)到司法領(lǐng)域，司法在承

載社會(huì)各界殷切希望的同時(shí)，也被賦予了諸多不切實(shí)際的功能，承受著各種“不能承受之

重”。,司法在解決社會(huì)問(wèn)題方面具有局限性，不能寄希望于通過(guò)司法途徑解決所有的行政

糾紛與社會(huì)矛盾。在法治國(guó)家、法治政府建設(shè)過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建多元糾紛化解機(jī)制有

效化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種矛盾。

對(duì)于實(shí)踐中反映強(qiáng)烈的政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫用申請(qǐng)權(quán)、起訴權(quán)問(wèn)題，較為理想的方案，應(yīng)

該由立法對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的行為進(jìn)行明確規(guī)定。濫訴是一個(gè)世界性問(wèn)題，關(guān)于規(guī)制濫訴

的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)可.為我國(guó)將來(lái)的立法提供借鑒。例如，英國(guó)于1896年制定了全世界第一部

專(zhuān)門(mén)規(guī)制濫訴的法律一一《濫訴法》。《濫訴法》明確規(guī)定了認(rèn)定濫訴的權(quán)限、程序及濫訴

的要件，其規(guī)定“任何人在沒(méi)有任何合理理由的情況下，習(xí)慣性或持續(xù)性地提出糾纏無(wú)理的

訴訟”，即可認(rèn)定為濫用訴權(quán)，但是認(rèn)定濫訴者的結(jié)論必須公開(kāi)。在信息公開(kāi)領(lǐng)域，英國(guó)

《信息自由法》第14節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定：“對(duì)于滋擾性的信息公開(kāi)申請(qǐng)，公共機(jī)構(gòu)無(wú)須履行處理

信息公開(kāi)申請(qǐng)的職責(zé)。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理過(guò)的信息公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)人重復(fù)提出類(lèi)似申請(qǐng)的，

公共機(jī)構(gòu)無(wú)需再次處理。但是，申造的時(shí)間間隔超過(guò)合理程度的除外”。⑶法律明文規(guī)定濫

訴等問(wèn)題能夠?yàn)樗痉▽徟刑峁┓梢罁?jù)，為公民行為提供有效指引。但由于立法自身的局限

性難以為濫訴等行為劃定清晰的界限，規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，抽象、概括的條文在實(shí)踐應(yīng)用中也

無(wú)法徹底解決問(wèn)題。

在無(wú)實(shí)定法明文規(guī)制濫用申請(qǐng)權(quán)、濫訴行為的情況下，司法機(jī)關(guān)在處理該問(wèn)題時(shí)是否有更好

的應(yīng)對(duì)方式？沈巖認(rèn)為，更好的司法應(yīng)對(duì)，必須鑲嵌在一個(gè)更好的整體制度之中。這個(gè)制度

應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)涵：第一，體現(xiàn)知情權(quán)和訴權(quán)保障在優(yōu)先考慮基礎(chǔ)上與公共資源有效利

用平衡的精神；第二，對(duì)申請(qǐng)和訴訟的濫用以及相應(yīng)的處理，提供基礎(chǔ)性的立法規(guī)定和投

權(quán)；第三，建立行政、司法以及其他可能的權(quán)威機(jī)構(gòu)有效聯(lián)動(dòng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，包括但不限于被

申請(qǐng)機(jī)構(gòu)的先行處理、信息申請(qǐng)異議的集中處理、信息申請(qǐng)?zhí)幚砘蚓葷?jì)的司法審查等的分立

和聯(lián)動(dòng)；第四，完善逐案解決和集中處理、行為機(jī)制和金錢(qián)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的應(yīng)對(duì)制度，授予

權(quán)威的集中處理機(jī)構(gòu)針對(duì)不同濫用情形的裁量權(quán)。工可見(jiàn)，對(duì)任何一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題的解決都不

是一個(gè)獨(dú)立的方法能夠有效解決的，陸紅霞案為司法機(jī)關(guān)能動(dòng)解決政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫訴

問(wèn)題提供了一個(gè)創(chuàng)新可行的思路，但對(duì)信息公開(kāi)制度異化的規(guī)制還需要立法、行政、司法等

領(lǐng)域建立系統(tǒng)性的制度安排。

三政府信息公開(kāi)理論研究新發(fā)展

2016年，行政法學(xué)界對(duì)信息公開(kāi)制度的研究主要圍繞《條例》的修改完善、域外經(jīng)驗(yàn)介

紹、信息公開(kāi)訴訟、政務(wù)公開(kāi)等內(nèi)容展開(kāi)，產(chǎn)生了一批優(yōu)秀研究成果。其中，學(xué)界對(duì)于《條

例》修改中的熱點(diǎn)問(wèn)題和信息公開(kāi)司法實(shí)踐問(wèn)題的研究在上文已進(jìn)行專(zhuān)門(mén)介紹，在此不再贅

述。本年度學(xué)界重點(diǎn)梳理介紹了域外的信息公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度提供

有益借鑒。同時(shí)，對(duì)政務(wù)公開(kāi)制度的研究也是今年學(xué)界理論研究的重點(diǎn)。

（一）政府信息公開(kāi)制度的域外經(jīng)驗(yàn)

本年度共出版了6部有關(guān)政府信息公開(kāi)的專(zhuān)著，有3部是介紹信息公開(kāi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分別是

王敬波著的《政府信息公開(kāi)：國(guó)際視野與中國(guó)發(fā)展》⑶、王敬波主編的《五十國(guó)信息公開(kāi)制

度概覽》⑵和后向東著的《信息公開(kāi)的世界經(jīng)驗(yàn)》王敬波的《政府信息公開(kāi)：國(guó)際視野

與中國(guó)發(fā)展》研究了“信息公開(kāi)的基本界定、信息公開(kāi)的范圍、主動(dòng)公開(kāi)信息與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)

放、公開(kāi)信息的申請(qǐng)、依申請(qǐng)公開(kāi)信息的決定、信息公開(kāi)中的公共利益衡量、信息公開(kāi)的管

理體制、信息公開(kāi)的監(jiān)督和救濟(jì)、信息公開(kāi)的收費(fèi)”共九個(gè)方面的內(nèi)容。此外，王敬波主編

的《五十國(guó)信息公開(kāi)制度概覽》一書(shū)，系統(tǒng)介紹了50個(gè)國(guó)家的信息公開(kāi)法律制度及實(shí)踐狀

況，范圍遍及五大洲，包括韓國(guó)、日本等11個(gè)亞洲國(guó)家，德國(guó)、英國(guó)等26個(gè)歐洲國(guó)家，美

國(guó)、加拿大等7個(gè)美洲國(guó)家和尼日利亞等3個(gè)非洲國(guó)家，等等。內(nèi)容上包括對(duì)上述國(guó)家的信

息公開(kāi)立法概況、信息公開(kāi)范圍、信息公開(kāi)方式及程序、主管機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)議解決和發(fā)展現(xiàn)狀等

方面的介紹。后向東所著《信息公開(kāi)的世界經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)，對(duì)于如何探尋信息公開(kāi)的世界經(jīng)驗(yàn)

做出了可貴探索。截至2015年10月，全世界出臺(tái)信息公開(kāi)法律的主權(quán)國(guó)家有103個(gè)。這其

中，有80余個(gè)國(guó)家的信息公開(kāi)法律有著較為權(quán)威的英文文本，在80余個(gè)國(guó)家中，本書(shū)精心

挑選了16個(gè)具有代表性的國(guó)家作為研究樣本。本書(shū)以9個(gè)要素作為對(duì)各國(guó)信息公開(kāi)法進(jìn)行

解構(gòu)的基本框架，并以這一框架作為國(guó)際比較和總結(jié)提煉世界經(jīng)驗(yàn)的基本參照。“九要素樞

架”的提出，不僅解決了總結(jié)世界經(jīng)驗(yàn)的基準(zhǔn)問(wèn)題，更進(jìn)一步深化了人們對(duì)信息公開(kāi)法律制

度的認(rèn)識(shí)。信息公開(kāi)域外經(jīng)驗(yàn)的介紹對(duì)我們掌握世界信息公開(kāi)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)信息公開(kāi)

制度的理論研究和實(shí)踐發(fā)展具有重要意義。

（二）信息公開(kāi)的更高要求一一全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

隨著人類(lèi)逐漸邁入互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，公眾對(duì)知情權(quán)、參與權(quán)的需求高漲，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)

運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)展開(kāi)，時(shí)代的變革也對(duì)政府信息公開(kāi)提出了更高要求。陽(yáng)光是最好的防腐

劑，在新時(shí)代下，陽(yáng)光不僅具有傳統(tǒng)意義上的防腐功能，還將推動(dòng)建設(shè)更為開(kāi)放、透明的政

府。

1.《條例》實(shí)施之前的政務(wù)公開(kāi)

周漢華系統(tǒng)梳理了《條例》實(shí)施之前我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度，“1987?2007是政務(wù)公開(kāi)制度

的初步探索階段。政務(wù)公開(kāi)制度起源于自下而上的村務(wù)公開(kāi)探索。1987年制定的《村民委

員會(huì)組織法（試行）》第17條首先對(duì)村委會(huì)應(yīng)當(dāng)按期公布收支賬目進(jìn)行規(guī)范。此后，1990

年中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》要求'增加村務(wù)公開(kāi)

的力度，接受村民對(duì)村民委員會(huì)工作的監(jiān)督‘。1994年中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組

織建設(shè)的通知》中提出要抓好‘村務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)‘。1998年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于在

農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》，全面促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)制度發(fā)展。2000年，

中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開(kāi)制度的通知》，開(kāi)啟政務(wù)公開(kāi)

制度發(fā)展的新格局。2002年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)制度的通知》，擴(kuò)大公

開(kāi)制度的適用領(lǐng)域。2005年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，促進(jìn)

警務(wù)公開(kāi)、稅務(wù)公開(kāi)、立法公開(kāi)、審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、校務(wù)公開(kāi)、兩公開(kāi)一監(jiān)督等各種形

式的公開(kāi)探索。20年的政務(wù)公開(kāi)探索經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)政務(wù)公開(kāi)制度的初級(jí)階段，這一階段對(duì)政

務(wù)公開(kāi)并不做強(qiáng)制性要求，公開(kāi)與否的隨意性較大，公開(kāi)的實(shí)效難以保證。”由

2008年《條例》的出臺(tái)開(kāi)啟了我國(guó)政務(wù)公開(kāi)制度發(fā)展的新篇章。周漢華指出，”《條例》

在幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破：第一，過(guò)去各種形式的政務(wù)公開(kāi)大多屬于單方面的承諾，《條

例》將公開(kāi)從單方面的承諾變成申請(qǐng)人的權(quán)利、政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。第二，

政務(wù)公開(kāi)原先大多限于辦事制度公開(kāi)，有些地方形象地稱(chēng)之為辦事過(guò)程與結(jié)果‘兩公開(kāi)'。

《條例》不但要求政府機(jī)關(guān)公開(kāi)辦事過(guò)程與結(jié)果，還要公開(kāi)手中掌握的政府信息，大大地?cái)U(kuò)

大了公開(kāi)的范圍。第三，政務(wù)公開(kāi)的程序比較簡(jiǎn)單，并且只有主動(dòng)公開(kāi)一種形式?！稐l例》

規(guī)定的程序更為規(guī)范和嚴(yán)格，尤其是依申請(qǐng)公開(kāi)的引入，實(shí)現(xiàn)了程序上的革命性變革。第

四，政務(wù)公開(kāi)原先都沒(méi)有正式救濟(jì)途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見(jiàn)或申訴等方式，作用非常

有限。《條例》設(shè)計(jì)行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)途徑，以監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開(kāi)信息。

第五，政務(wù)公開(kāi)對(duì)配套制度的要求相對(duì)比較簡(jiǎn)單，如設(shè)立公告欄、發(fā)放便民卡等。《條例》

要求政府機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)備政府信息目錄、公開(kāi)辦事指南、發(fā)布年度報(bào)告、指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與人

員、提供查閱條件、在法定時(shí)限內(nèi)作出答復(fù)、建立違法責(zé)任追究制度等，打開(kāi)了政府信息資

源管理和行政體制改革的末端環(huán)節(jié)，倒逼政府機(jī)關(guān)進(jìn)行系統(tǒng)變革。”㈤《條例》至今實(shí)施已

近九年，政務(wù)公開(kāi)的廣度不斷擴(kuò)展，深度不斷加深，促進(jìn)政府更為開(kāi)放、透明，很大程度上

提高政府的治理能力和治理水平，在法治政府建設(shè)過(guò)程中取得了可喜的成績(jī)。

2.新形勢(shì)對(duì)政務(wù)公開(kāi)的新要求

近年來(lái)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)滲透至社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并已經(jīng)在公共衛(wèi)

生、商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域創(chuàng)造了一系列創(chuàng)新應(yīng)用，現(xiàn)代信息技術(shù)也必將影響和改變政府的治理方

式?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新將會(huì)使獲取、儲(chǔ)存、處理信息變得更為方便快捷，公眾對(duì)知情

權(quán)、參與權(quán)的需求也將更為強(qiáng)烈，時(shí)代的變革對(duì)政府信息公開(kāi)提出了更高要求。中央對(duì)全面

推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)也提出更高要求以順應(yīng)時(shí)代需求。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)

若干重大問(wèn)題的決定》提出全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，“堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，

推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要

(2015—2020年)》再次重申全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，“強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)

政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高政務(wù)公開(kāi)信息化、集中化水平?！?016

年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，明確

提出“公開(kāi)透明是法治政府的基本特征，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，推進(jìn)行政決策

公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)。依法依規(guī)明確政務(wù)公開(kāi)的主體、內(nèi)容、

標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，加快推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開(kāi)。堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重精

細(xì)化、可操作性，務(wù)求公開(kāi)實(shí)效，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)以社會(huì)需求為導(dǎo)

向，以新聞媒體為載體，推行'互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)'，擴(kuò)大公眾參與，促進(jìn)政府有效施政?！敝?/p>

漢華將中央對(duì)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的核心要求歸納為兩個(gè)方面：“一是公開(kāi)的全面性和系統(tǒng)

性，這是‘四個(gè)全面'戰(zhàn)略布局的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要

環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的治本之策。二是要把群眾'看

得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督'作為評(píng)價(jià)公開(kāi)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)的是以公眾為中心的

現(xiàn)代治理理念，是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的必然要求，目的是擴(kuò)大公眾參與，建設(shè)服務(wù)型政府。”冏中央

對(duì)全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的要求比對(duì)信息公開(kāi)的要求更高，政務(wù)公開(kāi)是更為全面、更加系統(tǒng)的公

開(kāi)，是公眾參與更為廣泛、更加深入的公開(kāi)。

3.政務(wù)公開(kāi)制度的創(chuàng)新內(nèi)容

互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代的發(fā)展將會(huì)給政府治理帶來(lái)很多創(chuàng)新，政府信息公開(kāi)制度也必須做出相應(yīng)回

應(yīng)。政務(wù)公開(kāi)制度是在信息公開(kāi)制度基礎(chǔ)上對(duì)新形勢(shì)的創(chuàng)新回應(yīng)，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，拓寬公開(kāi)范圍。北京大學(xué)姜明安教授指出，就公開(kāi)的內(nèi)容而言，政務(wù)公開(kāi)包含信息公

開(kāi)。政務(wù)公開(kāi)的“政務(wù)”包括公權(quán)力運(yùn)作中動(dòng)態(tài)的活動(dòng)和靜態(tài)的信息，而政府信息僅指行政

權(quán)運(yùn)作的靜態(tài)信息和行政權(quán)運(yùn)作獲取的靜態(tài)信息。,政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容除了信息公開(kāi)外，還應(yīng)

當(dāng)包括會(huì)議公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、過(guò)程公開(kāi)等內(nèi)容。不僅公開(kāi)靜態(tài)的政務(wù)信